II. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект закона, в том числе оценка научной обоснованности и своевременности принятия проекта закона.
Представленный на экспертизу проект Закона «О профессиональных квалификациях» разработан как рамочный закон в сфере законодательства о профессиональных квалификациях, призванный обеспечить единообразное понимание юридической терминологии в рассматриваемой сфере, закрепить общие начала и основополагающие принципы организации национальной и отраслевой систем профессиональных квалификаций Республики Казахстан.
В Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы - прочная основа процветания страны» прямо указывается на необходимость разработки проекта Закона «О профессиональных квалификациях» с целью урегулирования и дальнейшего совершенствования вопросов признания квалификаций, а также стимулирования роста повышения профессиональной квалификации работников. Данное решение было продиктовано реалиями сегодняшнего дня, когда интеллектуализация общественного труда требует непрерывного развития профессиональной деятельности, освоения новых процессов и технологий, повышения квалификационных умений.
В современном мире научный прогресс приводит к активному развитию производственных процессов и технологических особенностей, что в свою очередь, оказывает существенное влияние на рынок труда, заставляя работника меняться и следовать новым правилам. Повышая квалификацию и приобретая новые навыки и знания, рабочие силы становятся более конкурентоспособными на рынке труда и получают дополнительные возможности для профессионального роста как внутри своей организации, так и вне ее.
В Концепции к проекту Закона разработчики представили анализ действующего законодательства о профессиональных квалификациях, который показал следующие проблемы: наличие в определенной степени разрозненности правовых норм, отсутствие единого подхода к регулированию данной сферы и отсутствие других законодательных правовых норм, регулирующих не менее важные правила поведения участников взаимоотношений.
Кроме того, наблюдается отсутствие четкости в определении основных понятий, несоответствие их друг другу (Так, например, наблюдаются несоответствия в определении терминов «уровень квалификаций» в Национальной рамке квалификаций, утвержденной от 16 марта 2016 года, Методических рекомендациях по разработке и оформлению профессиональных стандартов Методических рекомендациях по разработке и оформлению отраслевых рамок квалификаций).
В этой связи в законопроекте предусмотрен понятийный аппарат, содержащий определения 28 терминов, относящихся к признанию профессиональных квалификаций, таких как, «профессиональная квалификация», «уровень квалификации», «профессия», «навык», «компетенция», «квалификация», «регулируемые профессии» и другие.
В рамках законопроекта разработчиком планируется систематизировать понятийный аппарат в сфере признания профессиональных квалификаций и привести его к единообразию. Так, в п.п. 2) ст. 1 законопроекта дается определение основного понятия «профессиональная квалификация», под которым предлагается понимать степень профессиональной подготовки, характеризующую владение компетенциями, требуемыми для выполнения трудовых функций по профессии. При этом термин «компетенция» (п.п. 13) ст. 1) подразумевает способность применять навыки (пп. 17) ст. 1), позволяющие выполнять одну или несколько профессиональных задач, составляющих трудовую функцию. Под навыком, в свою очередь, понимается способность применять знания и умения, позволяющая выполнять профессиональную задачу целиком.
Данные понятия требуют корректировки. Вызывает сомнение то, что понятия «компетенция» и «навык» определяются через способность, не ясно кому она принадлежит (физическому лицу или работнику). Также вызывает сомнение определение термина «профессиональной квалификация» как степени профессиональной подготовки.
Компетенция - совокупность знаний, умений, опыта и отношений, обеспечивающая качественное выполнение работником трудовых функций в соответствии с требованиями профессиональных стандартов. В юридической литературе обычно выделяют два типа компетенций: собственно профессиональные, относящиеся к технологии трудовой деятельности или бизнес-процессам, и общие (ключевые/базовые), необходимые для получения новых знаний, адаптации имеющихся знаний к новым требованиям и ситуациям трудовой деятельности, личностной адаптации к изменяющейся ситуации на рынке труда и включающие в себя готовность брать на себя ответственность, а также предполагающие самостоятельность в процессе выполнения трудовых функций и способность действовать в нестандартных ситуациях.1
_____________________
1 М. Коулз, О.Н. Олейникова, А.А. Муравьева. Национальная система квалификаций. Обеспечение спроса и предложения квалификаций на рынке труда. - М.: РИО ТК им. А.Н. Коняева, 2009 - 115 с.
Компетенции обеспечивают правильное/качественное выполнение трудовых функций, лежащих в основе единиц профессиональных стандартов. Выявление требований к компетенциям позволяет сформировать требования к уровню квалификации работника, поскольку качественное отличие параметров компетенций позволяет провести различие между уровнями квалификации.
Требования к компетенциям определяются в квалификационных рамках, профессиональных стандартах, иных аналогичных документах. Ценность работника определяется его реальной, официально подтвержденной квалификацией, и направлена на расширение возможности освоения квалификаций, необходимых для осуществления профессиональной деятельности.
Квалификация - официально признанное/подтвержденное (в виде диплома/сертификата) наличие у лица компетенций, соответствующих требованиям к выполнению трудовых функций в рамках конкретного вида профессиональной деятельности (требований профессионального стандарта или требований, сложившихся в результате практики), сформированных в процессе образования, обучения или трудовой деятельности (обучения на рабочем месте).
Квалификация означает официальное признание ее ценности для рынка труда и дальнейшего образования или обучения.
Таким образом, под квалификацией понимаются, с одной стороны, подтверждение права человека на осуществление конкретной профессиональной деятельности, а с другой - собственность людей при условии подтверждения (согласно утвержденным процедурам) соответствия освоенных ими знаний, умений и широких компетенций установленным стандартам.
При этом профессиональные квалификации, как обобщенные единицы сертификации, должны четко «вытекать» из профстандартов. Это необходимо для определения набора трудовых функций, выполнение которых подлежит сертификации (оценке), и он может быть различным для разных профессиональных квалификаций.
Соответствие стандартам подтверждается процессом оценки или успешным завершением курса обучения. Рамка квалификаций представляет собой инструмент развития и классификации квалификаций, который формирует основу для повышения качества, доступности, взаимосвязи, признания квалификаций в обществе или на рынке труда, как в пределах страны, так и за рубежом.
Квалификационный уровень/уровень квалификации - установленная и описанная в квалификационных рамках совокупность требований к компетенциям работников, дифференцированная по параметрам знаний, умений, сложности, нестандартности трудовых контекстов, ответственности и самостоятельности.
Квалификационный сертификат - официальный документ, выдаваемый уполномоченным органом по результатам установленных процедур оценки и подтверждающий освоение лицом конкретной квалификации или единицы квалификации. Это важнейший инструмент политики на рынке труда, обеспечивающий взаимосвязь сферы образования (образовательные программы, направленные на эффективное трудоустройство выпускников), рынка труда и политики в области управления персоналом и профессионального развития работников. Профессиональный стандарт - многофункциональный нормативный документ, устанавливающий в рамках конкретного вида профессиональной деятельности требования к содержанию и качеству труда и условиям его осуществления, а также уровень квалификации работника, и требования к профессиональному образованию и обучению, необходимому для соответствия данной квалификации.
Профессиональный стандарт определяет результат обучения, устанавливает требования к тому, что человек должен знать и уметь использовать в практике трудовой деятельности. Стандарты отражаются в присуждаемых свидетельствах, выходных квалификациях и т.д. и могут быть ориентированы на оценку деятельности или практического опыта.
Единица профессионального стандарта - структурный элемент профессионального стандарта, содержащий развернутую характеристику конкретной трудовой функции, которая является целостной, завершенной, относительно автономной и значимой для данного вида профессиональной/трудовой деятельности.
Трудовая функция - составная часть вида профессиональной/трудовой деятельности, представляющая собой интегрированный и относительно автономный набор трудовых действий, определяемых бизнес-процессом и предполагающий наличие необходимых компетенций для их выполнения.
В Концепции к законопроекту разработчик ссылается на международную практику, согласно которой уровень квалификации является одним из основных факторов при формировании системы оплаты труда работников. Например, во Франции широко распространен принцип индивидуального начисления заработной платы, реализуемый посредством учета компетентности специалиста, уровня профессиональной квалификации и качества выполняемой работы. Как правило, для каждого рабочего места на основе коллективного соглашения устанавливается минимальный уровень заработной платы, а также вводятся максимальные и минимальные размеры оклада, так называемая «вилка окладов», которая в том числе распределена и на основе уровня квалификации специалистов. В США применяется система оплаты труда, при которой повышение оплаты труда зависит не столько от выработки, сколько от роста квалификации и числа освоенных квалификаций. При установлении размера заработной платы определяющими факторами выступают число освоенных «единиц квалификации», уровень мастерства по каждой из них, квалификация по освоенным специальностям.
Документ о признании квалификации обеспечивает возможность занятия более высокой должности; материальную поддержку; надбавку к заработной плате и преимущественное трудоустройство. Так, согласно исследованиям рынка труда США, в 2018 году уровень безработицы среди граждан с лицензией или сертификатом составляет 2%, что в два раза ниже по сравнению с населением без лицензии и сертификации (4.5%). Также по оценкам исследователей, заработная плата нелицензированных работников на 10-15% ниже, чем у лицензированных работников с аналогичным уровнем образования, подготовки и опыта. Среди работников с низкими доходами этот показатель достигает 28%.
Разработчиком изучен и описан опыт стран, активно развивающих различные социальные процессы, в которых внедрение элементов ваучерно-модульной системы направлено на поддержку ограниченного круга граждан. Так, в Финляндии, Великобритании и Испании - на безработных, в Италии - на безработных и эмигрантов с целью улучшения языковых и компьютерных навыков, в Китае - на сельских специалистов, в США - на детей из малочисленных семей (полагаем, что разработчик имел в виду малообеспеченных семей), в Латвии - на сотрудников, которые находятся под угрозой безработицы.
Кроме того, интересен эстонский опыт создания Эстонской системы квалификаций (EstQF), который берет начало с 2005 года, когда рабочая группа начала анализ первого проекта предложений по Европейской структуре квалификаций для обучения в течение всей жизни (EQF) и возможности связать эстонскую структуру профессиональных квалификаций с 5 уровнями с EQF и сформулировать предложения по развитию EstQF. На основе анализа EstQF с восемью уровнями был создан в 2008 году в рамках закона о профессиональных квалификациях.
Описание уровней структуры квалификаций определяет общие требования к результатам обучения в системе образования и к профессиональным уровням системы профессиональных квалификаций. С 2011 года эстонские квалификации связаны с уровнями Европейской структуры квалификаций. На ближайшие пять лет с учетом глобальных трендов развития человеческого капитала и четвертой промышленной революции Эстония ставит задачу развития мини-квалификации (компетенций) и применения цифровых технологий. Еще одним направлением развития системы квалификаций Эстонии является внедрение электронных сертификатов.
Разработка национальных рамок квалификаций в Турции началась с инициатив различных государственных органов и общественных организаций. Рамки квалификаций высшего образования были разработаны после опубликования Рамок квалификаций для Европейской зоны высшего образования в Бергене в 2005 году. Дескрипторы ЕРК для 5-8 уровней, предложенные консультационным документом ЕРК, стимулировали создание дескрипторов уровня высшего образования Турции, которые были официально приняты в 2010 году. Концептуальный документ Турецкой рамки квалификаций (апрель 2013 г.) определяет 19 различных видов квалификаций, для которых разрабатываются дескрипторы типов квалификаций. Типы квалификаций представляют собой группы квалификаций, широко признанные и используемые в образовании и бизнес-сообществах, включающие аналогичные результаты обучения и разделяющие общие функции, размер и ориентации. Типы не связаны с обучением в конкретных сферах. Были приняты четыре категории квалификаций, которые могут использоваться в рамках типов квалификаций. Различают основную квалификацию, дополнительную квалификацию, единицу квалификации или квалификацию специального назначения.
Шотландская рамка кредитов и квалификаций (SCQF) была официально запущена в 2001 году в результате ряда реформ, которые в дальнейшем сформировали подсистемы Шотландской рамки кредитов и квалификаций (SCQF). Одна из них - Шотландская система накопления и перевода кредитов (SCOTCAT), впоследствии трансформировалась в подсистему высшего образования и Шотландскую систему профессиональных квалификаций (SVQ). Некоторые из данных реформ положили начало процессу объединения подсистем в единую систему.
К сожалению, разработчики не представили статистического анализа реального состояния рынка труда в Казахстане в рассматриваемом ракурсе, просто констатируя, что глобальная пандемия выявила острую необходимость в приобретении новых цифровых навыков и повышении уровня квалификации у населения, а также отмечая, что согласно исследованию Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), проведенному в 2020 году, в Казахстане наблюдается ряд проблем с уровнем компетенций и квалификацией населения.
Тем не менее, на основании вышеуказанного принятие нового закона, направленного на регулирование общественных отношений в сфере профессиональных квалификаций, является своевременным и целесообразным.
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие проекта закона, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия проекта закона
Анализ законопроекта показывает, что в нем заложен механизм создания в нашей стране современной национальной системы квалификаций (далее - НСК), нацеленной на формирование рынка квалификаций, основанной на профессиональных стандартах. К странам, в которых в основе квалификаций лежат требования профессиональных стандартов, относятся Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Исландия, Испания, Италия, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словения, Турция, Франция, Швейцария, Эстония.
В соответствии с п.п. 5) ст. 1 проекта Закона «национальная система квалификаций - комплекс правовых и институциональных инструментов регулирования спроса и предложения на квалификации со стороны рынка труда и их признанию». Думается, эта норма носит усеченный характер, поскольку охватывает не все механизмы профессиональной квалификации, регулируемые нашим законодательством. Это вытекает также из Концепции законопроекта, где разработчики утверждают, что «в международной практике принято разделять академическую квалификацию, присваиваемую в организациях образования, и профессиональную квалификацию, признаваемую работодателями...». Между тем, практика не «разделяет», а «отличает» академическую квалификацию от признания профессиональной квалификации, более того, академическую квалификацию относят к первой ступени признания профессиональной квалификации, и она является неотъемлемой частью национальной системы профессиональной квалификации. Так, некоторые российские авторы называют ее формальной квалификацией (подтвержденной дипломом) и характеризуют ее как свойство рабочей силы - один из первичных показателей, свидетельствующих об уровне профессиональной подготовленности работников.2 Европейская модель признания квалификаций напрямую связывает развитие рынка труда с образовательными профессиональными стандартами. А в Великобритании определение национальной квалификации с помощью профессиональных стандартов является основным условием включения многих квалификаций профессионального образования в национальную рамку. Другое дело, что знания, навыки и опыт работы без специального образования могут стать основой для повышения уровня профессиональной квалификации работника.
____________________
2 Муравьева А.А., Олейникова О.Н., Аксенова H.M., Дорожкин Е.М. НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА КВАЛИФИКАЦИЙ В РОССИИ - ЭПИСТЕМОЛОГИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА. Образование и наука. 2019; 21(4):92-114. https://doi.org/10.17853/1994-5639-2019-4-92-114
В Российской Федерации понятие «национальная система квалификаций» законодательно не определяется, однако в юридической литературе рассматриваемую систему определяют, например, как совокупность механизмов правового и институционального регулирования спроса на квалификации работников со стороны рынка труда и предложения квалификаций со стороны системы образования и обучения, включающая в себя:
• перечень видов трудовой деятельности (профессий) и квалификаций, в котором профессии сгруппированы по областям профессиональной деятельности и уровням квалификации;
• профессиональные стандарты по областям профессиональной деятельности;
• процедуру (правила и механизмы) признания (регистрации) профессиональных стандартов;
• национальную рамку квалификаций;
• институциональные, организационные и методические механизмы разработки и реализации национальной или региональной политики в области квалификаций;
• каталог квалификаций, ранжированных по уровням, по каждой области профессиональной деятельности с указанием результатов необходимого образования и обучения (компетенций) в виде каталога программ обучения;
• систему обеспечения качества квалификаций (процедуры оценки и подтверждения, т.е. сертификации квалификаций, освоенных в ходе формального образования, неформального обучения и трудового опыта).3
_________________________
3 М. Коулз, O.H. Олейникова, А.А. Муравьева. Национальная система квалификаций. Обеспечение спроса и предложения квалификаций на рынке труда. - М.: РИО ТК им. А.Н. Коняева, 2009 -115 с.
Также вызывает вопросы ст. 3 законопроекта о Национальной системе квалификаций, которая гласит, что:
«Формирование Национальной системы квалификаций включает:
1) разработку и утверждение национальной и отраслевых рамок квалификаций, профессиональных стандартов;
2) ведение реестра профессий;
3) разработку и утверждение квалификационных требований и программ;
4) проведение признания профессиональных квалификаций»
Во-первых, некорректно в законе применять неопределенное сроками слово «формирование», во-вторых, нормы под пп. 1). 2), 3), 4) выражают скорее компетенцию специального органа, а не содержание системы.
Между тем в новых условиях, когда происходит ускорение темпов технологического развития, НСК должна ставить задачи перспективного развития моделей организации труда, призванной предоставить максимальные возможности профессиональной и личностной самореализации граждан.
Профессия - занятие, требующее систематизированных знаний, умений, опыта (компетенций), приобретенных, как правило, в результате целенаправленного обучения подготовки или в ходе трудовой деятельности, и официально признанной квалификации. Профессии могут регулироваться специализированными организациями, которые наделяются правами назначать квалификационные испытания, обладают полномочиями предоставлять права на профессиональную деятельность, устанавливают требования соответствия профессиональным стандартам и этическим кодексам.
Для формирования «полного цикла» системы профессиональных квалификаций специалистов законопроектом предполагается введение трехуровневой модели управления Национальной системой квалификаций, закрепляющей роли, функционал, полномочия, ответственность, права и обязанности всех участников системы, а также создание единых центров координации и принятия решений на каждом из уровней.
В этой связи, разработчик предлагает на первом уровне сформировать единый центр принятия решений, отвечающий за стратегическое управление Национальной системой квалификаций, в виде Национального Совета по профессиональным квалификациям. Одной из основных задач Национального Совета будет являться выработка предложений по разработке основных направлений развития Национальной системы квалификаций по укреплению связи между рынком труда и системой подготовки кадров. Функционал Национального совета будет предусматривать определение приоритетов развития Национальной системы квалификаций и регулярное рассмотрение вопросов развития Национальной системы квалификаций. При этом, для исключения дублирования действующий Национальный совет по развитию социально-трудовой сферы будет реорганизован.
На втором уровне разработчиком предлагается создание Национального органа по профессиональным квалификациям. Национальный орган по профессиональным квалификациям будет выступать в роли координатора взаимодействия всех участников Национальной системы квалификаций.
На третьем уровне будут сформированы отраслевые советы по профессиональным квалификациям, которые будут играть ведущую роль в становлении отраслевых систем квалификаций, отвечая за обеспечение своей отрасли профессиональными квалифицированными кадрами. Отраслевые советы по профессиональным квалификациям будут созданы при государственных органах с участием представителей работодателей, объединений работодателей (союзов, ассоциаций), представителей организаций образования и независимых экспертов в соответствующей отрасли (сфере) государственного управления.
По мнению разработчика, немаловажным является вопрос определения способов признания профессиональных квалификаций.
На сегодняшний день в Казахстане признание профессиональных квалификаций по отдельным видам деятельности и профессиям осуществляют:
1) уполномоченные государственные органы через механизмы лицензирования, аттестации, сертификации и уведомления;
2) организации, аккредитованные в качестве центров сертификации, уполномоченными государственными органами;
3) центры сертификации при Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан;
4) частные сертификационные и учебные центры.
С учетом действующей практики, настоящим законопроектом будут установлены два способа признания профессиональных квалификаций: на обязательной (устанавливается на уровне Законов Республики Казахстан и осуществляется регулирующими государственными органами) и добровольной основах.
Разработчик предлагает признание профессиональных квалификаций на добровольной основе осуществлять в центрах признания профессиональных квалификаций. Функцию по введению реестра центров признания профессиональных квалификаций предлагается закрепить за Национальной палатой предпринимателей Республики Казахстан, которая на сегодняшний день уже проводит контроль качества центров сертификации в рамках исполнения функции по организации и проведения независимой сертификации специалистов.
В рамках законопроекта также будут установлены порядок и условия признания профессиональных квалификаций в центрах признания профессиональных квалификаций, включая порядок проведения экзамена, требования к кандидатам, порядок получения документа о признания профессиональных квалификаций и порядок рассмотрения жалоб.
Разработчик также отдельно выделяет вопрос о необходимости определения профессий, по квалификациям которых будет проводиться признание. Предполагается предусмотреть разработку перечня профессий (список профессий, по которым проводится добровольное или обязательное признание профессиональных квалификаций).
Отрасль профессиональной деятельности - совокупность видов трудовой деятельности, основанных на однородных компетенциях, направленных на единый общий результат и объединенных схожими или общими средствами и предметами труда. Объединение видов профессиональной деятельности в отрасль профессиональной деятельности осуществляется с целью формирования профессиональных стандартов и профессиональных квалификаций, а также определения необходимого образования и обучения, обеспечивающего соответствие профессиональным стандартам.
Отраслевой совет по развитию квалификаций - институт, формируемый отраслевыми работодателями (ассоциациями/объединениями) для координации спроса и предложения умений и квалификаций рабочей силы в интересах повышения эффективности и производительности предприятий данной отрасли.
Модель деятельности Советов реализует рыночный механизм, интегрирующий децентрализованную ответственность работодателей на местах, с одной стороны, и их консолидированную ответственность за развитие и повышение конкурентоспособности в конкретной области профессиональной деятельности на национальном уровне, с другой. Советы объединяются в сеть.
Национальный институт квалификаций - официальный орган регулирования и координации квалификаций на национальном уровне.
Сертифицирующие организации - организации, занимающиеся сертификацией квалификаций, освоенных в рамках как формального образования, так и неформального образования и обучения в процессе труда (обучения на рабочем месте).
Чем прозрачнее квалификации, тем яснее гражданам, как можно «продвигаться» от одной квалификации к другой и планировать собственное обучение. Кроме того, учебные заведения также могут использовать рамку для планирования своей деятельности, набора обучающихся на программы различных уровней, а также для обеспечения прозрачности собственной деятельности.
Помимо этого, на основе содержания рамки можно оптимизировать профориентационную деятельность, что будет способствовать снижению уровня безработицы и повышению качества труда.
Важную роль в национальной стратегии формирования квалифицированной и образованной рабочей силы призвана сыграть национальная рамка квалификаций (НРК). НРК позволяет соотнести квалификации различных уровней и типов на основании набора общих и согласованных дескрипторов/описаний; обеспечить прозрачность квалификаций.
IV. Анализ предлагаемых проектом закона способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций.
1. Проверка на соответствие проекта закона Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан.
Законопроект не противоречит Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан.
2. Оценка правовых, социальных, экономических и иных последствий принятия проекта закона, в том числе в части возможных рисков социальной напряженности.
Разработчик указывает, что принятие законопроекта не повлечет негативных правовых, экономических либо социальных последствий.
Однако в законопроекте содержатся нормы, не обладающие формально-определенными признаками, а также нормы, имеющие коррупциогенный характер, что создает условия для негативных последствий в виде субъективного усмотрения центров признания профессиональных квалификаций. Анализ таких норм приведен в Разделе 6 настоящего заключения.
Кроме того, законопроектом установлено, что создание, организация и порядок работы Национального совета по профессиональным квалификациям определяется Правительством Республики Казахстан. При этом статья 7 законопроекта, посвященная компетенции Правительства РК, такой нормы не содержит.
Пунктом 5 статьи 4 законопроекта центрам признания профессиональных квалификаций предоставлено право разработки и утверждения квалификационных программ к профессиям, включенным в реестр профессий. При этом разработчик мотивирует это необходимостью «обеспечения единых требований к качеству признания профессиональных квалификаций, осуществляемого на добровольной основе». Полагаем, что несмотря на то, что требования к форме и содержанию квалификационной программы предлагается определять уполномоченным органом, предоставление такого права центрам, наоборот, приведет к установлению различных требований в каждом центре, что не только не позволит достичь единства требований, но и создаст условия для недобросовестных центров, устанавливающих облегченные требования для кандидатов с целью увеличения количества обращений к ним.
3. Определение наличия причин и условий, способствующих совершению уголовных и административных правонарушений, в связи с принятием проекта закона, а также оценка его влияния на предупреждение их совершения.
Вероятность совершения уголовных и административных правонарушений в связи с принятием проекта закона усматривается в следующих нормах законопроекта:
1) в части второй пункта 3 статьи 4 и подпункте 1) статьи 11 законопроекта закреплены компетенции по утверждению профессиональных стандартов разными органами: объединениями (ассоциациями, союзами) работодателей и Национальной палатой предпринимателей Республики Казахстан. Однако конкуренция норм может повлечь нарушение прав заинтересованных лиц;
2) в статье 20 законопроекта не определен орган, устанавливающий срок действия документа о признании профессиональной квалификации на добровольной основе, а также механизм определения срока действия документов о признании профессиональной квалификации, который согласно законопроекту, устанавливается в зависимости от характера рода занятий, вида трудовой деятельности.
Данная норма предоставляет центрам признания профессиональных квалификаций широкие дискреционные полномочия, поскольку отсутствие в законопроекте механизма определения срока действия документов о признании профессиональной квалификации позволяет им по своему усмотрению устанавливать сроки действия документа о признании профессиональной квалификации, исходя из личных предпочтений и (или) иных субъективных оснований, что может привести к коррупционным правонарушениям;
3) установлено несоответствие текста законопроекта, изложенного на казахском и русском языках, как в части его структуры, так и аутентичности содержания. Такой грубый правовой дефект может создать благоприятные условия для коррупционных проявлений, позволяя должностным лицам в правоприменительной практике применять нормы закона на удобном для них языке. Более подробная информация по данному замечанию изложена в Разделе 6 настоящего заключения.
4. Определение наличия причин и условий, способствующих ущемлению права на гендерное равенство в связи с принятием проекта закона.
Причины и условия, способствующие ущемлению права на гендерное равенство, в связи с принятием проекта закона не усматриваются.
5. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия проекта закона.
С введением законопроекта в дальнейшем будет необходимо вносить изменения и дополнения в ряд законодательных актов по вопросам профессиональных квалификаций, включая, но не ограничиваясь, в следующие нормативные правовые акты:
1) Трудовой кодекс Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года;
2) Кодекс Республики Казахстан от 7 июля 2020 года «О здоровье народа и системе здравоохранения»;
3) Закон Республики Казахстан от 13 июля 1999 года «Об охране селекционных достижений»;
4) Закон Республики Казахстан от 27 июля 2007 года «Об образовании»;
5) Закон Республики Казахстан от 29 декабря 2008 года «О специальных социальных услугах»;
6) Закон Республики Казахстан от 2 апреля 2010 года «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»;
7) Закон Республики Казахстан от 13 января 2012 года «Об энергосбережении и повышении энергоэффективности»;
8) Закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан»;
9) Закон Республики Казахстан от 7 марта 2014 года «О реабилитации и банкротстве»;
10) Закон Республики Казахстан от 3 июля 2014 года «О физической культуре и спорте»;
11) Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О занятости населения»;
12) Закон Республики Казахстан от 10 февраля 2017 года «О судебно-экспертной деятельности»;
13) Закон Республики Казахстан от 11 октября 2011 года № 483-IV «О религиозной деятельности и религиозных объединениях».
6. Выработка научно обоснованных предложений по их улучшению
1. В соответствии с п. 7 ст. 17-1 Закона РК «О правовых актах» разработка проектов законов осуществляется только на основании и в строгом соответствии с их концепциями. Однако представленный на экспертизу законопроект выполнен с нарушением данного требования, некоторые его положения не соответствуют обоснованиям, изложенным в Концепции и в КДРП. Так, например, в обоснование необходимости внедрения ваучерно-модульной системы разработчик указывает, что ваучер представляет собой контракт с государством, гарантирующий своему гражданину право пройти курс обучения, повышение или признание квалификации, краткосрочное онлайн обучение, повышение или признание навыков, без непосредственного перечисления гражданину денежных средств. Государство при этом берет на себя обязательство частично или полностью оплатить обучение, повышение или признания профессиональных квалификаций и навыков путем перечисления денежных средств учебному заведению, центру признания профессиональных квалификаций или через портал краткосрочного онлайн обучения навыкам.
Однако в статье 30 законопроекта, регламентирующей ваучерную систему признания профессиональных квалификаций на добровольной основе, предлагается перечислять материальную помощь на текущие (карточные) счета лицам, получившим единоразовый ваучер, для прохождения процедуры признания профессиональной квалификации на добровольной основе в центрах признания профессиональных квалификаций, аккредитованных в Национальной палате предпринимателей на добровольной основе. При этом разработчик предлагает в случае, если единоразовый ваучер на признание профессиональных квалификаций на добровольной основе не был использован в течение срока его действия, лицо, получившее единоразовый ваучер, обязано возместить размер материальной помощи, перечисленной для прохождения процедуры признания профессиональной квалификации на добровольной основе.
Как следует из этой нормы, разработчик, отчетливо представляя вероятность нецелевого использования денежных средств, перечисленных лицу для прохождения процедуры признания профессиональной квалификации на добровольной основе, тем не менее предлагает перечислять денежные средства непосредственно на текущий (карточный) счет данного лица. В свою очередь, с целью недопущения нецелевого использования бюджетных средств, полагаем оптимальным перечисление денежных средств непосредственно в центры признания профессиональных квалификаций, аккредитованные в Национальной палате предпринимателей на добровольной основе, после предоставления документа, подтверждающего обращение лица в данный центр за получением услуги о прохождении процедуры признания профессиональной квалификации на добровольной основе. Таким образом, будет обеспечено целевое использование бюджетных средств и реальное прохождение заинтересованным лицом процедуры признания профессиональной квалификации на добровольной основе.
