Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О защите прав потребителей» определены права потребителей и их защита, в частности:
· право потребителей на доступ к информации в сфере защиты прав потребителей;
· право потребителей на получение информации о товаре (работе, услуге), а также о продавце (изготовителе, исполнителе);
· право потребителей на свободный выбор товара (работы, услуги);
· право на возмещение морального вреда;
· право потребителей на защиту прав и законных интересов.
Согласно статье 15 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» закреплены процедуры защиты прав и законных интересов граждан, а именно:
· порядок реализации прав, при котором граждане обязаны предоставлять государственным органам и должностным лицам минимальное число документов, подтверждающих юридически значимые факты;
· минимальный срок реализации прав и обеспечения законных интересов граждан;
· минимальное число инстанций, с которыми согласовывается проект решения по реализации прав граждан;
· заблаговременное извещение граждан о месте и времени рассмотрения дела соответствующим лицом или органом;
· возможность ознакомления с материалами дела, связанными с рассмотрением его обращения, возможность личного участия гражданина в разбирательстве по его обращению;
· ведение дела по обращению гражданина одним и тем же должностным лицом, не допуская необоснованной передачи материалов дела, связанных с обращением гражданина, другому должностному лицу;
· недопущение случаев, когда рассмотрение обращения гражданина возлагается на лицо, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса.
Резюмируя изложенное, законодательного закрепления требуют права потребителей государственных услуг.
Здесь же соответственно особое внимание следует уделить такому основополагающему праву, как досудебное обжалование получателем государственной услуги действия (бездействия) лиц, оказывающих государственную услугу.
В связи с чем, законодательное воплощение найдут такие нормы как предмет досудебного обжалования, требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы, в том числе в электронном формате.
Кроме того, в целях дальнейшей защиты прав потребителей государственных услуг, необходимо четко прописать права и обязанности государственных органов и иных негосударственных организаций, предоставляющих государственные услуги; полномочия государственных органов в части разработки соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих процедуры оказания и получения государственных услуг; нормы, регулирующие вопрос финансирования государственных услуг.
Также, неохваченным является вопрос законодательного разграничения полномочий центральных исполнительных органов, являющихся ответственными за реализацию определенных направлений деятельности в сфере государственных услуг.
В силу этого, в законопроекте предполагается Министерство экономического развития и торговли Республики Казахстан определить уполномоченным органом, ответственным за формирование политики и комплексное развитие сферы государственных услуг, Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы - органом, ответственным за проведение оценки эффективности деятельности государственных органов по направлению «оказание государственных услуг», за осуществление контроля за качеством государственных услуг, Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан - уполномоченным органом, ответственным за развитие сферы электронных государственных услуг и координацию деятельности центров обслуживания населения.
В целях упорядочения механизма оказания государственных услуг через центры обслуживания населения (далее - ЦОН) в будущем законопроекте будет четко прописан порядок оказания государственных услуг через ЦОН и порядок взаимодействия ЦОН с государственными органами; порядок информационного обмена информационной системы ЦОН с государственными информационными системами; методическое обеспечение деятельности ЦОН и мониторинг деятельности ЦОН; функции, права и обязанности ЦОН; обязанности органов, оказывающих государственные услуги при оказании государственных услуг в ЦОН.
Что касается сферы электронных государственных услуг, следует отметить, что на сегодняшний день центральными государственными и местными исполнительными органами недостаточными (низкими) темпами ведется работа по автоматизации государственных услуг и оказанию их в электронном формате.
В то же время, действующим законодательством не предусмотрена ответственность должностных лиц за несвоевременное обеспечение или необоснованный отказ от автоматизации и перевода в электронный вид государственных услуг, а также за создание и внедрение государственных информационных систем без отраслевого заключения уполномоченного органа в сфере информатизации.
В том числе, отсутствуют требования об обязательном проведении реинжиниринга бизнес-процесов государственных услуг до их автоматизации. Не определены механизмы и критерии отбора государственных услуг, подлежащих автоматизации (экономическая эффективность, востребованность, социальная значимость и т.д.).
Также, ряд вопросов возникает по автоматизации государственных услуг, стандарты на которые разрабатываются центральными государственными органами, а услуги оказываются местными исполнительными органами.
Данные услуги автоматизируются на центральном уровне и зачастую не доводится (не тиражируется) до регионального уровня. Отсутствие соответствующих законодательных норм, обязывающих центральные государственные органы доводит свои системы, автоматизирующие государственные услуги, до регионального уровня, приводит к дополнительным затратам из местного бюджета и созданию дублирующих информационных систем.
Кроме того, опыт зарубежных стран свидетельствует о наличии государственных услуг, оказание которых возможно без применения электронной цифровой подписи.
В этой связи, перспективными для дальнейшего совершенствования сферы электронных услуг являются:
· установление требований об обязательности проведения реинжиниринга бизнес-процессов при автоматизации государственных услуг, сокращение количества документов, требуемых от потребителя для получения электронных государственных услуг, интеграции информационных ресурсов и систем государственных органов при оказании электронных государственных услуг;
· определение критериев и механизма отбора государственных услуг, подлежащих автоматизации, а также порядка их автоматизации;
· установление обязательных требований по согласованию нормативной технической документации на создание информационных ресурсов и систем, предназначенных для автоматизации государственных услуг, с уполномоченным органом в сфере информатизации;
· определение критериев отбора электронных государственных услуг, которые возможно оказывать без применения электронной цифровой подписи;
· установление норм, обязывающих центральные государственные органы, тиражировать информационные системы, автоматизирующие государственные услуги на центральном уровне, до регионов, при оказании данных услуг на региональном уровне местными исполнительными органами;
· определение ответственности должностных государственных органов за создание и внедрение государственных информационных систем без отраслевого заключения уполномоченного органа в сфере информатизации;
· за несвоевременное обеспечение или необоснованный отказ от автоматизации и перевода в электронный вид государственной услуги;
· определение норм, обязывающих центральные государственные и местные исполнительные органы проводить широкое информирование и доведение до получателей государственных услуг информации об оказываемых электронных услугах и порядке их получения;
· рассмотрение вопроса создания уполномоченным органом в сфере информатизации единого центра по консультированию потребителей по вопросам получения электронных услуг, а также обязанности центральных государственных и местных исполнительных органов представлять соответствующую информацию по оказываемым электронным государственным услугам и порядке их получения в единый центр.
· определение порядка перевода государственных услуг в электронный формат (этапы, формы результатов, ответственные лица), порядка взаимодействия центральных государственных и местных исполнительных органов при интеграции информационных систем для оказания государственных услуг, их ответственности за достоверность информации, содержащейся в государственных базах данных;
· определение порядка оказания электронных государственных услуг в рамках «электронного правительства» (единая точка доступа к электронным государственным услугам в виде веб-портала «электронного правительства», порядка взаимодействия информационных систем и информационного обмена, сроков оказания электронных государственных услуг, недопустимости требования от граждан документов, информация о которых содержится в государственных базах данных, формы результатов электронных государственных услуг и их легитимность, основания для отказа в предоставлении электронных государственных услуг и др.).
С учетом обеспечения качества государственных услуг на соответствующем уровне предполагается закрепить положения по проведению внешнего и внутреннего контроля.
Предлагается следующая редакция определения «внешний контроль»: «внешний контроль - контроль, осуществляемый уполномоченными на проведение оценки государственными органами по перепроверке статистических данных, предоставляемых в ходе оценки деятельности государственных органов, при осуществлении пост-аудита мероприятий по результатам оценки государственных органов, а также внеплановый контроль по поручениям вышестоящих государственных органов и по обращениям физических или юридических лиц».
Виды внешнего контроля: перепроверка результатов оценки, пост-аудит, внеплановый контроль.
Внутренний контроль - контроль, осуществляемый службой внутреннего контроля государственного органа за исполнением его структурными и территориальными подразделениями, подведомственными государственными органами и организациями утвержденных стандартов и регламентов оказания государственных услуг, соблюдения сроков предоставления услуг, планов и рекомендаций, данных по итогам оценки деятельности государственных органов.
В то же время, создание эффективной службы внутреннего контроля предполагает преобразование службы внутреннего контроля в службу внутреннего аудита.
Деятельность службы внутреннего контроля будет сориентирована на повышение эффективности деятельности государственного органа с использованием результатов ежегодной оценки, в том числе: на совершенствование системы планирования, исполнения и контроля; на обеспечение повышения эффективности и прозрачности системы государственных закупок; на осуществление контроля за соблюдением стандартов и регламентов, сроков в процессе оказания государственных услуг самим государственным органом.
Кроме того, одной из новелл будущего законопроекта станет определение механизма проведения общественного контроля в сфере государственных услуг, посредством которого общественные объединения получат возможность по своей инициативе проводить общественный контроль в данной сфере.
При этом, порядок проведения общественного контроля в сфере государственных услуг должен определяться общественными организациями по согласованию с уполномоченным органом по делам государственной службы.
Это позволит значительно повысить прозрачность деятельности органов власти при оказании государственных услуг и стимулировать дальнейшее развитие сферы государственных услуг с учетом интересов общества.
Кроме того, широкое применение результатов общественного контроля позволит максимально учесть общественное мнение в ходе осуществления в целом внешнего контроля за качеством оказания государственных услуг.
Разумеется, также нельзя не выделить вопрос об отсутствии в законодательстве Республики Казахстан ответственности государственных служащих за неоказание государственной услуги или ее низкое качество.
Предлагается предусмотреть нормы по введению административной ответственности за действия (бездействия) лиц, непосредственно участвующих в процессе оказания государственной услуги, за нарушение законодательно предусмотренного порядка предоставления государственных услуг.
Таким образом, из изложенного следует, что действующее законодательство, обеспечивая правовое положение отдельных норм сферы государственных услуг, в целом не регламентирует понятие и сущность сферы государственных услуг, четкое разграничение полномочий государственных органов в указанной сфере, не определяет механизм оказания государственных услуг.
С учетом данных обстоятельств, возникает необходимость принятия отдельного законодательного акта в сфере государственных услуг, который позволит систематизировать разрозненные нормы в сфере государственных услуг и восполнить существующие правовые пробелы в ней.
Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта
В ряде зарубежных государств порядок предоставления государственных услуг закреплен на нормативном уровне. В частности, соответствующие законодательные акты приняты в Соединенных штатах Америки (в 1946 году), в Германии (в 1976 году), в Швейцарии - Федеральный закон от 1968 года.
В 1990-е годы в ряде стран Европейского союза были приняты специальные акты, в которых устанавливаются общие требования и стандарты качества оказания общественных услуг: «Чартер Гражданина» (Citizen’s Charter) в Великобритании, «Устав Услуг» (Carta del servizi) в Италии, «Устав Государственных Услуг» (La Charte des Services Publics) во Франции.
Министерство государственных служащих и государственных реформ Французской Республики предложило новую методику повышения эффективности оказания гражданам государственных слуг под названием «Чартер Марианны». Предназначение Чартера в упрощении доступа граждан к государственным службам, оказывающим услуги населению, чутком и вежливом приеме населения, понятном ответе на вопросы граждан.
Чартер, адресованный всем организациям государственного сектора, был вынесен на утверждение Комиссии по вопросам улучшения качества коммунального обслуживания в 2003 году. Данный документ создан, в первую очередь, для организаций государственного сектора как центральных, так и региональных, деятельность которых направлена на оказание услуг населению, и для юрисдикционных органов. Началом выполнения программы Чартера Марианны считается 3 января 2005 года. Применение Чартера осуществляется в соответствии с четырехступенчатой схемой:
· введение в действие и контроль, осуществляемый различными министерствами на национальном уровне;
· распространение на все организации государственного сектора и дальнейший контроль применения, осуществляемый непосредственно министерствами;
· координация и контроль, осуществляемый представителями министерств на уровне департаментов;
· введение в действие и контроль на уровне государственных органов.
В Германии 14 ноября 2001 года Правительством была принята программа «Федерация - онлайн 2005» (BundOnline 2005). Программа разрабатывалась проектной группой федерального Министерства внутренних дел, которому поручено вести оперативное управление за осуществлением программы, включая дальнейшее стратегическое планирование мероприятий и координацию действий отдельных министерств и ведомств. При введении в действие системы «Федерация - онлайн 2005» Правительство Германии взяло на себя обязательство все услуги федерального управления, которые могут быть оказаны гражданам через интернет, сделать к 2005 году доступными в режиме реального времени. Программа призвана следить за тем, чтобы граждане могли получить услуги федерального управления проще, быстрее и дешевле.
Программа предусматривает, что все органы власти будут публиковать на своих сайтах всю несекретную информацию, включая, например, находящиеся в разработке проекты законов. Министерствам, бюджетным организациям, а также частным предприятиям, акциями которых владеет государство, предписывается ввести единые стандарты и проводить последовательную политику развития информационных технологий.
Исходными идеями создания программы дебюрократизации были:
· концентрация усилий на нескольких особенно важных направлениях работы;
· целенаправленное, ощутимое освобождение максимально большого числа граждан и предприятий от груза бюрократии;
· использование современной техники для упрощения производственных процессов.
Необходимость в подобных мерах для Германии обосновывается стремлением повысить ее конкурентоспособность на мировой арене и внутри страны, что будет способствовать привлечению инвестиций и, в конечном счете, росту экономики.
В 1991 году в Великобритании был опубликован Чартер Гражданина (Citizen’s Charter), который включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию клиентов, т.е. граждан. Чартер установил принципы, которые должны лежать в основе деятельности государственных учреждений и организаций, предоставляющих услуги населению, а также обязательства правительства в данной области. К числу таких принципов отнесены: четкие стандарты услуг; открытость и полнота информации; предоставление консультаций населению и возможность выбора услуг; их полезность и эффективность и др.
Чартер, по сути, является верхним звеном в иерархии актов, регламентирующих предоставление услуг в различных сферах социальной жизни (образование, здравоохранение, трудоустройство, налогообложение, социальные вопросы и т. д.). Уже принято около 40 подобных актов. Британский Чартер гражданина 1991 года не столько описывает особенности отношений «гражданин - государство», сколько раскрывает смысл отношений «поставщик - клиент».
Реформа государственного управления в Великобритании привела к созданию системы введенных в 1997-1998 годов соглашений о государственных услугах, которые заключаются между министрами и Казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств и определяет политические результаты и цели, которые будут достигнуты ведомством, а также критерии, по которым будет оцениваться его работа.
В странах Европейского Союза, США, Канаде при предоставлении общественных услуг широко применяются договорные формы, принципы и механизмы контрактных отношений. Особо активно эта практика внедряется в индустриально развитых странах с середины 1970-х годов. В Германии и Франции законодательство регулирует в качестве особой формы контрактных отношений по предоставлению услуг договор возмездного оказания услуг. Финансирование организаций, непосредственно предоставляющих общественные услуги, остается преимущественно бюджетным. Акционированные предприятия по оказанию услуг действуют на контрактной основе с профильными министерствами и ведомствами, нередко обладают правом аккумулировать в своих фондах значительные средства, полученные от оплаты предоставляемых услуг, которые предназначаются для компенсации ранее предоставленных государством субсидий и бюджетной зависимости.
Кроме того, в июле 2010 года вступил в силу закон Российской Федерации «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Данный законодательный акт направлен на повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций, предусматривающих взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и результативности государственных органов и органов местного самоуправления. Также Законом определены общие требования к разработке и утверждению административных регламентов и стандартов качества.
Зарубежный опыт может быть взят на вооружение и в Республике Казахстан, что улучшит качество государственного управления, даст основу для повышения его эффективности. При этом в качестве концептуальной основы можно использовать перечень принципов административного права, разработанных Советом Европы, содержащийся в руководстве Совета Европы «Администрация и Вы - принципы административного права в области отношений между административными органами и частными лицами».
Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами
Нормы, связанные с оказанием услуг, регулируются Бюджетным кодексом Республики Казахстан (определяет понятие государственной услуги), Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» (закрепляет понятия «стандарт государственной услуги», «регламент государственной услуги», «реестр государственных услуг», как нормативных правовых актов производного вида), Законом Республики Казахстан «О техническом регулировании» (определяет понятие услуги).
Вместе с тем, основу правовой регламентации оказания государственных услуг составляет Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах», который закрепляет понятие государственной услуги, принципы осуществления административных процедур, среди которых и процедуры оказания государственных услуг, порядок принятия решений государственными органами и должностными лицами, понятие и порядок разработки, утверждения стандартов, реестра и регламентов государственных услуг.
Постановлениями Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2007 года № 558, от 20 июля 2010 года № 745 утверждены, соответственно, Типовой стандарт государственной услуги, Реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам.
Приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 23 июня 2010 года № 91 утверждены Методические рекомендации по разработке регламента государственной услуги.
Приказами И.о. министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 8 ноября 2011 года № 354 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 29 ноября 2011 года № 7320), от 8 ноября 2011 года № 353 (зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 29 ноября 2011 года № 7319) соответственно утверждены Правила по разработке, ведению и мониторингу Реестра государственных услуг, Правила по расчету себестоимости государственной услуги.
Кроме того, указами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства Республики Казахстан, нормативными правовыми актами центральных государственных и местных исполнительных органов утверждены стандарты, регламенты оказания государственных услуг соответствующих государственных органов.
Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом
Необходимо будет внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях», Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения», Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах», Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», Закон Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан «Об информатизации», Закон Республики Казахстан «Об образовании», Закон Республики Казахстан «О культуре», Закон Республики Казахстан «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан «О специальных социальных услугах».
Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта
Разработка законопроекта «О государственных услугах» позволит:
· определить сущность сферы государственных услуг, основные принципы, задачи формирования и реализации государственной политики в указанной сфере;
· унифицировать в едином законодательном акте нормы, регулирующие сферу государственных услуг;
· обеспечить единообразные требования к порядку оказания государственных услуг;
· восполнить имеющиеся правовые пробелы в сфере государственных услуг.
Кроме того, предполагаемыми правовыми и социально-экономическим последствиями принятия законопроекта могут стать:
· оптимизация бизнес-процессов оказания государственных услуг;
· классификация государственных услуг по определенным видам;
· расширения перечня предоставляемых государственных услуг;
· повышение качества оказания государственных услуг;
· определение прав получателей государственных услуг;
· снижение коррупционных рисков при предоставлении услуг;
· повышение прозрачности деятельности государственных органов по оказанию государственных услуг;
· повышение ответственности за нарушения при предоставлении государственных услуг.
Структура законопроекта
Примерная структура законопроекта должна охватить следующие разделы:
· общие положения (понятийный аппарат; предмет регулирования закона; принципы предоставления государственных услуг, права и обязанности субъектов оказания государственных услуг, получателей государственных услуг; порядок досудебного (внесудебного) рассмотрения жалоб в процессе получения государственных услуг; классификация государственных услуг и др.);
· компетенция государственных органов в сфере государственных услуг (полномочия Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, уполномоченного органа, центральных исполнительных органов, иных центральных государственных органов, местных исполнительных органов и иных субъектов оказания государственных услуг);
· основные требования к оказанию государственных услуг (требования к оказанию государственных услуг на платной основе, в электронной форме; порядок проведения контроля за качеством оказания государственных услуг (внешний, внутренний и общественный контроль) и др.);
· порядок стандартизации и регламентации государственных услуг;
· порядок организации предоставления государственных услуг через центры обслуживания населения;
· заключительные положения (ответственность за несоблюдение законодательства о государственных услугах; порядок обжалования гражданами нарушения законодательства о государственных услугах и др.).
Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О государственных услугах»
(2011, Институт Законодательства РК)
1. Название законопроекта.
Проект Закона Республики Казахстан «О государственных услугах».
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта.
Одним из приоритетов модернизации государственного управления в Казахстане видится достижение высокого качества государственных услуг. В Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года говорится о необходимости совершенствования правовой базы государственных услуг, полноценного внедрения стандартов их оказания, расширения реестра государственных услуг, внедрения эффективного внешнего контроля за их исполнением с использованием новейших технологий.[1]
В настоящее время правовая база вопросов оказания государственных услуг в Республике Казахстан представлена целым рядом нормативных правовых актов разного уровня. При этом состояние законодательства характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов и условий оказания публичных услуг, высокой степенью пробельности, отсутствием единого подхода к регулированию.
Сам термин «государственная услуга» сравнительно недавно вошел в оборот юридической науки и стал закрепляться законодательно. Среди ученых сложилось два основных подхода к понятию государственных услуг, их соотношению с публичными услугами. Представители первого подхода отождествляют эти понятия, то есть рассматривают государственные услуги как широкую категорию, как деятельность, осуществляемую различными субъектами (государственными органами, государственными организациями, частными юридическими лицами, гражданами). Вторая группа ученых исходит из разграничения данных понятий. Государственные услуги они связывают только с деятельностью государственных органов, а публичные услуги оказываются разными субъектами в интересах общества.
Кроме того, при исследовании правовой природы государственных услуг неизбежно встает вопрос о соотношении между ними и государственными функциями. Можно ли их рассматривать как тождественные категории или это все же разные понятия?
Многие ученые придерживаются точки зрения о том, что государственные услуги, будучи присущи только государственным органам, представляют собой разнообразные виды государственной деятельности, ставят знак равенства между государственными функциями и услугами. Они считают, что оказание публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа.
Другая исследователи отрицают равенство между государственными функциями и государственными услугами, хотя признают их взаимосвязь. Они настаивают на том, что государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них. Но при этом они уточняют, что не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. С этой точки зрения государственные функции подразделяются на две большие группы:
1) государственные функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина или юридическое лицо;
2) государственные функции, не связанные с оказанием государственных услуг.
Правильнее соотносить эти понятия как частично совпадающие правовые явления, так как: 1) оказание государственных услуг нормативно определяется как одна из функций органов исполнительной власти (в частности агентств) наряду с контрольными, надзорными, правоприменительными и прочими функциями; 2) если реализация функций предполагает двусторонние обязанности государства в лице его компетентных органов власти и граждан или организаций, то оказание государственных услуг предполагает одностороннюю обязанность государства в лице уполномоченных представителей оказать государственную услугу.
В Законе РК от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» под государственной функцией понимается «осуществление государственным органом деятельности в пределах полномочий, установленных законами». Статьями 1 и 9-2 закреплен перечень возможных функций государственных органов: стратегические, регулятивные, реализационные и контрольные. Понятие государственной услуги в Законе не совпадает с понятием государственной функции. И главным различием является субъект их осуществления. Если государственные услуги (в широком смысле, тождественном понятию «публичные услуги») могут предоставляться, как государственными органами, так и государственными учреждениями и организациями, физическим и юридическими лицами (в том числе частными), то носителем государственных функций является только и исключительно государственный орган, наделенный соответствующими властными полномочиями.
Исчерпывающий ответ на данный вопрос был дан в нормативном постановлении Конституционного Совета РК от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления».[2] Оно было принято по обращению Премьер-Министра РК о толковании ряда норм Конституции РК с постановкой, в том числе, вопроса о том, противоречит ли нормам Конституции Республики Казахстан (п.3 ст.3, п.2 ст.45, п.1 ст.49, пп.5) ст.55, пп.10) ст.66, пп.5) ст.67) рассмотрение государственных функций в качестве государственных услуг. В дополнительном обращении глава правительства просил ответить на вопрос: совпадают ли по конституционно-правовому содержанию понятия «государственные функции» и «государственные услуги».
Проанализировав нормы Конституции Республики Казахстан и Закона РК «Об административных процедурах», Совет признал, что принципиальное разграничение данных понятий «можно провести, главным образом, по их объему, направленности и интересам (индивидуальной либо публичной направленности, преобладанию частных или публично-правовых интересов); по добровольности или обязательности деятельности (деятельности по просьбе индивида или включающейся в отношении всех автоматически в силу государственной обязанности, обеспеченной государственным принуждением)». Отождествление данных категорий «может привести к смешению гражданско-правовых (частноправовых) институтов с публично-правовыми институтами, размыванию публично-властной характеристики государства, что в конечном итоге войдет в противоречие с конституционными основами предназначения и организации государственной власти, государства и его органов».
В этой связи в постановляющей части своего решения Конституционный Совет, указав на нетождественность понятий «государственная функция» и «государственная услуга», установил, что государственная функция осуществляется государственным органом в соответствии со своей компетенцией, имеет публично-правовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов, может быть основана на государственном принуждении. При определении содержания понятия «государственная услуга», которое на тот момент отсутствовало в законодательстве, орган конституционного контроля предложил исходить из того, что государственная услуга - одна из форм реализации отдельных функций государственных органов, носит преимущественно гражданско-правовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения.
Следует отметить, что в казахстанском законодательстве категории «государственные услуги» и «публичные услуги» отождествляются. Согласно Бюджетному кодексу РК и Закону РК «Об административных процедурах» с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 2 апреля 2010 г., «Государственной услугой признается деятельность государственных органов, их подведомственных организаций и иных физических и юридических лиц, являющаяся одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, предусмотренная законодательством Республики Казахстан, направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц (за исключением государственных органов), носящая индивидуальный характер и осуществляемая по обращению физических и (или) юридических лиц (за исключением государственных органов).
Государственная услуга оказывается в рамках стандартов и регламентов государственных услуг в соответствии с законодательством Республики Казахстан на платной или бесплатной основе».[3]
Новая формулировка, хотя и позволила преодолеть отдельные неточности прежних редакций, восполнить имеющиеся пробелы и более полно отразить суть смысла государственной услуги, оставила в то же время неразрешенными ряд вопросов.
Во-первых, она не позволяет четко ответить на вопрос: могут ли быть в качестве субъектов оказания государственных услуг органы местного самоуправления. Сегодня в качестве них выступают маслихаты, которые в законодательстве обозначены именно как органы самоуправления и формально не относятся к государственным органам, не обладают статусом юридического лица и среди поставщиков государственных услуг, обозначенных Реестром государственных услуг, не значатся. Однако Конституция допускает создание «других» органов местного самоуправления, которым в перспективе могут быть переданы функции по оказанию некоторых государственных услуг на местном уровне.
Вр-вторых, не уточняется формой реализации каких конкретно функций государственных органов являются государственные услуги. Фактически любая деятельность перечисленных субъектов, осуществляемая по обращениям физических и юридических лиц, направленная на удовлетворение их интересов, может быть отнесена к государственным услугам. Но является ли таковой, например, выдача разрешения местным исполнительным органом на проведение митинга или демонстрации? Безусловно, нет, хотя здесь налицо все те признаки, которые указаны в определении: наличие обращения со стороны общественного объединения или группы граждан, их интерес, индивидуальный характер принятия решения со стороны акимата.
