Досье на проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений» (май 2017 года) (принят)

Наименование проекта

О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений

Государственный орган-разработчик

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Отрасли науки, по которым проведена научная экспертиза

Юридическая, наука

Отрасли законодательства проекта

020.000.000. Законодательство о государственном и общественном устройстве

020.020.000. Вопросы государственного управления

140.001.000 Образование

140.008.000 Иное законодательство в области социально-культурных отношений

Предмет и цели научной экспертизы

Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.

Цели экспертизы: решение задач научной экспертизы, установленных Правилами проведения научной экспертизы, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 августа 2016 года № 497.

Назначение проекта нормативного правового акта

Проект разработан во исполнение Послания Главы государства народу Казахстана «Казахстанский путь - 2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее» от 17 января 2014 года, Плана нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Н. Назарбаева и Концептуального плана законотворческой работы на 2016-2021 годы (шестой созыв Парламента Республики Казахстан)

Структура проекта нормативного правового акта

Проект состоит из 2 статей

Материалы, представленные на экспертизу

Проект закона (на каз. и рус. яз.)

Пояснительная записка (на каз. и рус.яз.)

Сравнительная таблица (на каз. и рус. яз.)

Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого законопроекта (на каз. и рус. яз.)

Эксперты, принимавшие участие в подготовке заключения

Жунусова М.К. - директор Института правовой аналитики

Габбасов А.Б. - ведущий научный сотрудник, к.ю.н.

Кысыкова Г.Б. - ведущий научный сотрудник, к.ю.н.

Сагденова А.С. - ведущий научный сотрудник

Илькеев А.А. - старший эксперт

Реквизиты регистрации

вх. № 74 от16.11.2016 г.

Срок исполнения

28.11.2016 г.

1. Общие положения

Государственный орган-разработчик

Министерство образования и науки Республики Казахстан.

Наименование законопроекта

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений».

Полученные документы

1. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений»;

2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений»;

3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений»;

4. Сравнительная таблица к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений»;

5. Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений»;

6. Прогнозы возможных экономических, социальных, правовых, экологических последствий действия, принимаемого Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений».

Основание проведения экспертизы

Письмо Министерства национальной экономики Республики Казахстан от 17 ноября 2016 года № 31-2-6/28378.

Информация об экспертной организации

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты: руководитель - директор Центра С. Ахметжанова, заместитель директора Центра К. Тен, заместитель директора Центра Т. Раскалиев, старший эксперт Д. Даутбаева, старший эксперт Г. Табешова.

Общая характеристика законопроекта

Отрасль законодательства

Социально-культурное законодательство: образование, наука.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения, возникающие в процессе формирования и реализации государственной политики в области образования.

Назначение законопроекта

Совершенствование действующего законодательства в сфере образования в части расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений.

Структура законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений» (далее - законопроект) состоит из 2-х статей.

Целевая группа

Физические и юридические лица.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года № 480-V;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении Правил проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов» от 31 августа 2016 года № 497;

3. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы

На момент проведения экспертизы, в текущем году по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений, законы не принимались.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом

Законопроектом предусматривается принятие восемнадцати подзаконных нормативных правовых актов, кроме того, могут приниматься и иные подзаконные нормативные правовые акты.

Новизна исследуемого законопроекта: Законопроект вносит изменения и дополнения в следующие законодательные акты:

1. В Кодексе Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговом кодексе) предусматривается:

- расширение оснований уменьшения налогооблагаемого дохода налогоплательщика с включением случая передачи имущества эндаумент-фонду на безвозмездной основе;

- расширение перечня оборотов по реализации товаров, работ, услуг, местом реализации которых является Республика Казахстан, освобожденные от налога на добавленную стоимость, с включением товаров и услуг, импортируемых на территорию Республики Казахстан на безвозмездной основе для организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере;

- расширение перечня услуг, работ в сфере культуры, науки и образования с включением образовательных услуг зарубежных специалистов - нерезидентов по чтению лекций, осуществлению научных исследований и консультаций в области образования и науки;

- порядок исчисления и уплаты налога на имущество организациями образования при передаче его в пользование, доверительное управление или аренду, производимый по ставке 1,5 процента к налоговой базе, которые поступают также в бюджет организации образования.

2. В Трудовом кодексе Республики Казахстан предусматривается:

- введение порядка подтверждения соответствия и присвоения квалификации специалистов по регулируемым профессиям;

- ориентирование образовательных программ профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации на результаты обучения и их соответствие Национальной и отраслевым рамкам квалификаций, профессиональным стандартам для реализации комплексной системы подтверждения соответствия и присвоения квалификаций специалистов.

3. В Законе Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» предусматривается:

- возможность преобразования высших учебных заведений в форме республиканского государственного предприятия на праве хозяйственного ведения в некоммерческие организации;

- порядок назначения и освобождения руководящего состава органов управления некоммерческой организации - отдельных государственных предприятий образования и культуры.

4. В Законе Республики Казахстан «Об образовании» предусматривается:

- расширение понятия «академия» с включением слов «институт и приравненные к ним (консерватория, высшая школа, высшее училище) в наименование понятия, а также его уточнение;

- введение понятий: «высшее специальное образование» (с присвоением квалификации «специалист»), «дескрипторы», «компетенции»; «очная форма обучения», «вечерняя форма обучения», «заочная форма обучения», «дистанционная форма обучения»;

- уточнение понятия «особый статус высшего учебного заведения»;

- исключение понятий: «исследовательский университет», «институт»; «национальный исследовательский университет»;

- расширение и уточнение понятий: «университет», «национальное высшее учебное заведение»;

- введение компетенции Правительства Республики Казахстан по созданию высших учебных заведений вне зависимости от формы собственности по представлению уполномоченного органа в области образования;

- исключение некоторых компетенций Правительства Республики Казахстан в связи с передачей полномочий на уровень уполномоченного органа в области образования;

- формирование государственного образовательного заказа на подготовку специалистов с высшим и послевузовским образованием по образовательным программам направлений подготовки специалистов;

- лицензирование образовательной деятельности юридических лиц по научным областям и/или направлениям подготовки, в случае создания нового высшего учебного заведения, о чем уполномоченный орган в области образования дополнительно вносит представление Правительству Республики Казахстан;

- исключение компетенции уполномоченного органа в области образования по определению базовых высших учебных заведений, осуществляющих инновационную деятельность и внедряющих результаты научных исследований в производство, а также по определению и утверждению и к университетским интернет-ресурсам;

- создание учебно-методических объединений по направлениям подготовки;

- изменение правил назначения ректоров государственных высших учебных заведений правилами конкурсного замещения ректоров и проректоров указанных заведений;

- основания проведения институциональной или специализированной аккредитации аккредитационным органом посредством своих стандартов (регламентов) аккредитации, соответствующих принципам Стандартов и руководства по обеспечению качества Европейского пространства высшего образования;

- ориентирование общеобразовательных учебных и образовательных программ каждого уровня образования на результаты обучения и их соответствие Национальной и отраслевым рамкам квалификаций, профессиональным стандартам для реализации комплексной системы подтверждения соответствия и присвоения квалификаций специалистов. Частичное или полное освоение вышеуказанных уровней образования в совокупности с дополнительным образованием и подтверждением соответствия и присвоения квалификации способствуют получению знаний в течение всей жизни и трудоустройству.

- подтверждение соответствия и присвоение квалификации в дополнение по отдельным регулируемым профессиям;

- введение компетенции уполномоченного государственного органа по труду по разработке перечня регулируемых профессий совместно с уполномоченным органом в области образования и его утверждение республиканской комиссией по социальному партнерству и регулированию социальных и трудовых отношений;

- право выбора обучающимся дисциплины, напрямую связанной с выбранной основной (Major) образовательной программой направления подготовки, так и дисциплины по дополнительной (Minor) образовательной программе направления подготовки за счет компонента по выбору при определении индивидуальной траектории обучения в размере не более 15% от студенческой нагрузки;

- приведение перечня образовательных программ направлений подготовки высшего образования в реестре, утверждаемого уполномоченным органом в области образования;

- введение итоговой аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы высшего образования;

- возложение руководства учебно-методической и научно-методической работой в организациях образования, реализующих образовательные программы высшего и послевузовского образования - на республиканский учебно-методический совет и на учебно-методические объединения по направлениям подготовки при высших учебных заведениях;

- расширение перечня видов высших учебных заведений с включением национального исследовательского высшего учебного заведения;

- введение прав высших учебных заведений, имеющих особый статус, по определению порядка приема в высшее учебное заведение и в пределах утвержденной сметы расходов структуры вуза и штата сотрудников (профессорско-преподавательского состава);

- расширение компетенции организаций образования с включением функций:

ü по разработке и утверждению стратегий развития, и/или программы развития, и/или плана развития;

ü по присвоению обучающимся в высших учебных заведениях квалификации «специалист»;

ü по созданию и организации высшими учебными заведениями юридических лиц по научно-образовательной деятельности, включая совместные на основе государственно-частного партнерства;

- исключение прав, обязанностей и ответственности обучающихся и воспитанников;

- изменение системы оплаты труда работников организаций образования;

- обязательное отражение результатов обучения в структуре государственных общеобразовательных стандартов образования;

- введение новой модели государственного финансирования расходов организаций образования, способствующей:

ü  расширению источников финансирования образования с включением поступлений от эндаумент-фондов;

ü  законодательному закреплению источников финансирования государственного образовательного заказа на подготовку специалистов с высшим и послевузовским образованием с включением средств республиканского и местных бюджетов;

ü  расширению содержания государственного образовательного заказа на подготовку, повышение квалификации и переподготовку квалифицированных работников и специалистов с включением себестоимости одного образовательного кредита по образовательным программам высшего и послевузовского образования;

ü  определению конечной стоимости образовательных услуг на одного обучающегося по образовательным программам высшего и послевузовского образования исходя из себестоимости одного, образовательного кредита;

- установление права по созданию филиалов в иностранном государстве организациями образования с особым статусом на основе международных договоров в установленном законодательством порядке.

5. В Законе Республики Казахстан «О науке» предусматривается:

- исключение слова «ученая» из определения понятия «доктор философии (PhD), доктор по профилю»;

- расширение видов мер поощрений ученых, научных работников научных организаций и организаций с включением выплаты денежных премий из средств эндаумент-фондов;

- порядок выделения части дохода от коммерциализации, организациями ее осуществляющими, обязательно выделяется в основной капитал эндаумент-фонда, финансировавшего проведение научного исследования либо его коммерциализацию.

6. В Законе Республики Казахстан «О государственном имуществе» предусматривается возможность государственного предприятия на праве хозяйственного ведения с письменного согласия уполномоченного органа по государственному имуществу (местного исполнительного органа) по представлению уполномоченного органа соответствующей отрасли по созданию при высших учебных заведениях эндаумент-фонда, а также созданию и выступлению учредителем (участником) при высших учебных заведениях другого юридического лица с согласия уполномоченного органа в сфере образования.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект: наличие пробелов, противоречий в правовом регулировании деятельности вузов в части расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике

Анализируя международный опыт, можно отметить следующие нормы зарубежного опыта, позволяющие имплементировать их в национальное законодательство.

Например, на основе шведской модели высшего образования целесообразными для применения в казахстанском образовательном пространстве представляются следующие аспекты автономии (по видам):

- академическая: равное внимание, как образовательному процессу, так и научно-исследовательской деятельности вузов; высокая степень свободы (научно-исследовательская деятельность, прием студентов, образовательные программы), сочетающаяся с контролем качества и эффективности использования университетами имеющихся ресурсов со стороны Правительства; непосредственное участие студентов в решении академических вопросов (образовательные программы, процедуры обеспечения качества) при четкой регламентации деятельности студенческой ассоциации; отдельное регулирование присуждения квалификаций специализированных вузов (на примере Шведского университета сельскохозяйственных наук и Шведского национального колледжа обороны); возможность разработки учебных программ вузов и независимых поставщиков курсов, имеющих право присуждать квалификации, для присуждения совместных степеней;

- управленческая: самостоятельность вуза при установлении процедуры избрания членов совета управляющих (попечительского совета) и определении внутренней организации; подотчетность вице-канцлера (ректора) совету управляющих;

- финансовая: законодательное закрепление права вузов на коммерческую образовательную деятельность: одной из приоритетных целей университетов является осуществление деятельности «третьего потока» (извлечение доходов помимо традиционной педагогической и научной деятельности); право региональных органов исполнительной власти (муниципалитетов/окружных советов) на организацию курсов и образовательных программ и участие в их разработке вузами.

На основе финской модели высшего образования целесообразными для применения в казахстанском образовательном пространстве представляются следующие аспекты автономии (по видам):

- академическая: самостоятельность вузов при установлении критериев приема студентов; возможность получения высшей университетской степени без условия наличия низшей университетской степени в отдельных отраслях, если это целесообразно с точки зрения профессиональных требований;

- управленческая: наличие уставного органа на примере коллегиального/многомандатного административного органа в вузах Финляндии с целью регулирования деятельности попечительского совета; возможность создания юридических лиц;

- финансовая: развитые финансовые механизмы государственной поддержки высшего образования; возможность осуществления коммерческой деятельности (образовательные курсы). Особенно актуально для педагогических вузов - наличие должного количества тренинговых школ для педагогической практики в педагогических вузах, основываясь на опыте Финляндии, возможно закрепить законодательно.

Таким образом, предлагаемый законопроект позволит высшим учебным заведениям соответствовать международным критериям автономной деятельности.

4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Законопроект не окажет негативного влияния на объемы и темпы роста ВВП, так как его действие не отражается на основных показателях ВВП, таких как: производство товаров и услуг, объем потребления, инвестиции, государственные расходы, заработная плата, валовая прибыль, валовой смешанный доход, налоги на производство, экспорт и импорт.

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта (ВРП)

Действие законопроекта распространяется на всей территории Республики Казахстан и его нормы окажут влияние на показатели ВРП аналогичное ВВП.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

Нормы законопроекта, предусматривающие освобождение от налогов либо снижение налоговых ставок, могут оказать влияние на снижение налоговых поступлений в государственный бюджет.

К числу таких норм можно отнести вводимые законопроектом положения:

- о предоставлении налогоплательщику права на уменьшение налогооблагаемого дохода в случае передачи имущества эндаумент-фонду на безвозмездной основе. Стоит отметить, что исходя из данной формулировки нормы, следует понимать, что налогоплательщик в случае пожертвования любого имущества в эндаумент-фонд какого-либо ВУЗа полностью освобождается от уплаты подоходного налога от всего получаемого им дохода. В целях исключения неправильного толкования нормы рекомендуется доработать формулировку с указанием вида имущества, освобождаемого от налогообложения;

- об освобождении от уплаты НДС товаров и услуг, импортируемых на территорию Республики Казахстан на безвозмездной основе для организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере по оказанию услуг образования, в том числе услуг зарубежных специалистов - нерезидентов по чтению лекций, осуществлению научных исследований и консультаций в области образования и науки;

- о применении заниженных ставок налога на имущество (0,1%) при передаче имущества в пользование, доверительное управление или аренду, плата по которым поступает в бюджет организации образования.

Таким образом, предполагаемые законопроектом налоговые послабления могут привести к снижению налоговых доходов, поступающих в государственный бюджет.

Государственным органом-разработчиком не проведена оценка влияния данных норм на доходы государственного бюджета.

Кроме того, необходимо учесть возможное влияние предусматриваемой законопроектом новой схемы финансирования государственных образовательных заказов. Несмотря на изменение схемы финансирования государственного образовательного заказа на подготовку специалистов с высшим и послевузовским образованием, источниками финансирования остаются средства республиканского и местных бюджетов, Однако внедрение кредитно-подушевого финансирования может повлечь повышение стоимости обучения, в частности по техническим специальностям, что может привести к увеличению, расходов на обеспечение государственных грантов. При этом государственным органом-разработчиком не были представлены расчеты по схеме кредитно-подушевого финансирования.

Оценка влияния на параметры инфляции

Вводимый законопроект не окажет негативного влияния на основные причины инфляции, среди которых:

- рост государственных расходов;

- увеличение денежной массы;

- массовое кредитование;

- монополия крупных фирм на определение цены и собственных издержек производства, особенно в сырьевых отраслях;

- сокращение реального объема национального производства и преобладание доли занятых в сфере услуг.

В этой связи, реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на темпы роста инфляции.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Реализация законопроекта не окажет негативного влияния на инвестиционную активность.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

В связи со специфичной областью покрытия, нормы законопроекта не затрагивают внешнеэкономические операции, и не окажут прямого или косвенного влияния на статьи платежного баланса.

Вывод: Законопроект не окажет отрицательного влияния на макроэкономическую эффективность страны. Однако нормы законопроекта могут привести к условным потерям государственного бюджета в связи с введением налоговых льгот.

4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие

Оценка влияния на доходы населения

Законопроектом пересматривается система оплаты труда работников организаций образования. Так, согласно нормам законопроекта практически вдвое увеличивается среднее количество студентов, приходящихся на одного преподавателя, в целях расчета общей численности профессорско-преподавательского состава ВУЗов при определении государственного образовательного заказа. Планируемое изменение необходимого соотношения количества студентов на преподавателей приведены в нижеследующей таблице.

Таблица 1 - Изменение норматива среднего количество студентов, приходящихся на одного преподавателя, для определения общей численности ППС

Примечание: составлено на основе норм законопроекта

Увеличение количества студентов предполагает повышение заработной платы профессорско-преподавательского состава, что может оказать положительное влияние на рост доходов работников данной профессии. В то же время, данная норма может привести к снижению штатной численности ВУЗов, что, в свою очередь, может повлечь сокращение занятости населения.

При этом исключается норма, предполагавшая определение должностных окладов профессорско-преподавательского состава и руководящих работников государственных высших учебных заведений, имеющих особый статус, с учетом повышающего коэффициента. Внесение данных изменений мотивируется тем, что должностные оклады во всех ВУЗах должны исходить из рентабельности образовательных программ, которая состоит из конечной себестоимости академического кредита по тем или иным специальностям. Следует отметить, что исключение повышающего коэффициента наряду с уменьшением доходов может привести к снижению мотивации профессорско-преподавательского состава ВУЗов особого статуса.

Государственным органом-разработчиком не были представлены расчеты по предполагаемому повышению заработной платы преподавателей.

Оценка влияния на уровень жизни и бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на уровень бедности внутри страны, так как не повлияет на его основные факторы, среди которых:

- демографические факторы - возраст, состав и размер семьи, пол;

- экономические факторы - безработица, общий уровень производства и производительность, инвестиционная активность, структура рынка труда, неравенство трудоспособного населения на рынке труда, уровень доходов и потребления;

- медицинские факторы - инвалидность, слабое здоровье, продолжительная болезнь.

Оценка влияния на уровень безработицы

Норма законопроекта, направленная на увеличение количества обучающихся на единицу преподавателя, может привести к сокращению профессорско-преподавательского состава ВУЗов.

Вместе с тем, в рамках совершенствования образовательных программ ВУЗов планируется сокращение количества общеобразовательных дисциплин. Так, по информации государственного органа-разработчика количество общеобразовательных модулей в программе обучения по степени бакалавра предполагается снизить с текущих 45% до 30%. Сокращение количества общеобразовательных предметов может привести к снижению рабочих мест в ВУЗах.

Данные изменения могут снизить занятость населения. При этом государственным органом-разработчиком не были представлены расчеты по сокращению рабочих мест.

Оценка влияния на демографические параметры

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на демографические параметры, так как не повлияет на его основные факторы, среди которых: увеличение/уменьшение уровня рождаемости, уровня смертности, миграционные потоки.

Вывод: В целом, нормы законопроекта могут повлиять на повышение уровня доходов населения в результате предполагаемого повышения заработной платы педагогического состава ВУЗов, в то же время исключение повышающего коэффициента может привести к снижению доходов профессорско-преподавательского состава ВУЗов особого статуса. При этом возможное сокращение штатной численности профессорско-преподавательского состава ВУЗов может оказать влияние на снижение занятости населения.

4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства

Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности; продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Нормы, законопроекта не окажут негативного влияния на выгоды субъектов малого и среднего предпринимательства.

Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)

Нормы законопроекта не предполагают изменение издержек субъектов малого и среднего предпринимательства.

Вывод: Законопроект не окажет прямого воздействия на развитие предпринимательства.

4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики

Главным образом реализация законопроекта направлена на совершенствование организации оказания государственных услуг в сфере профессионального образования с приведением их в соответствие с наиболее успешной международной практикой. Предполагается, что данные изменения должны оказать положительное влияние на конкурентоспособность казахстанской экономики путем содействия улучшению показателей высшего образования в Глобальном индексе конкурентоспособности (далее - ГИК).

По итогам доклада ГИК 2016-2017, несмотря на снижение общего индекса конкурентоспособности, Казахстан улучшил свои позиции по показателю «Высшее образование и профессиональная подготовка» - 57/138 по сравнению с предыдущим 60/140 местом. Улучшению позиции страны по данному фактору способствовало повышение показателей субиндексов «Уровень охвата средним образованием», «Доступ к Интернет в школах» и «Местная доступность специализированных услуг проф. подготовки».

Рисунок 1 - Позиции Казахстана в Глобальном индексе конкурентоспособности по показателям «Высшего образования и профессиональной подготовки» за 2016-2017 годы

При этом неконкурентоспособное качество обучения, предоставляемого в школах менеджмента и бизнеса, а также низкие показатели степени подготовки персонала и качества образовательной системы в целом повлияли на снижение позиции страны по фактору высшего образования и профессиональной подготовки.

Кроме того, согласно докладу ГИК 2016-2017 одними из сдерживающих факторов легкого ведения бизнеса в Казахстане являются неадекватно обученная рабочая сила и ограничивающие правила рынка труда. Из этого следует заключить, что вносимые изменения законопроектом, нацеленные на обеспечение системы образования, ориентированной на потребности рынка труда, своевременны.

Во-первых, нововведения законопроекта касаются трансформации ВУЗов из республиканского государственного предприятия на праве хозяйственного ведения в некоммерческое акционерное общество. Главной целью трансформации является предоставление академической и управленческой самостоятельности организациям образования.

В рамках расширения академической самостоятельности особый статус ВУЗов дополняется наделением полномочий (самостоятельного определения порядка приема в ВУЗ, то есть формирования студенческого контингента в разрезе направлений образовательных программ. Студенческий контингент по образовательным программам направлений подготовки будет формироваться на основе их конкуренции и потребности регионов и рынка труда. В связи с этим, предусмотрено наделение уполномоченного органа в области образования компетенцией по проведению образовательного мониторинга по итогам приема обучающихся в ВУЗы. Учебные заведения также будут компетентны в пределах утвержденной сметы расходов определять академическую структуру ВУЗа и штат сотрудников, в том числе профессорско-преподавательский состав.

Кроме того, управленческая самостоятельность ВУЗов подразумевает разработку и утверждение правил внутреннего распорядка, стратегий развития, и/или программы развития, и/или плана развития, а также создание и организацию юридических лиц по научно-образовательной деятельности, включая совместные на основе государственно-частного партнерства. В настоящее время в стране функционируют 131 ВУЗов (национальных - 10, государственных - 33, негражданских - 13, международный - 1, акционированных - 18, частных - 55). Поэтому в рамках введения системных мер по ограничению количества ВУЗов и повышению качества высшего образования предусмотрена формализация механизмов принятия решения о создании дополнительных организаций в научно-образовательной сфере на более высоком уровне. Так, компетенция по утверждению создания новых ВУЗов вне зависимости от формы собственности передается Правительству РК.

В связи с преобразованием организационно-правовой формы ВУЗов предусматривается дополнение компетенций органов управления некоммерческих организаций. Так, назначение руководителя, согласование кандидатуры руководителя, проведение его аттестации осуществляются в порядке, определяемом уполномоченным органом по государственному планированию, за исключением первых руководителей отдельных государственных предприятий образования и культуры. Развитие корпоративных органов управления дает возможность внедрения новых механизмов назначения и освобождения руководящего состава ВУЗов, определения срока их полномочий, введения практики подотчетности обществу и формирования прозрачного бюджета.

В рамках общей реформы по децентрализации системы управления системой образования законопроектом предусматривается передача ряда компетенций Правительства РК на уровень уполномоченного органа в области образования. В свою очередь, функции по разработке правил и стандартов спускаются на уровень учебных заведений.

Во-вторых, законопроектом предлагается внедрение новой системы финансирования по государственному образовательному заказу. Предоставление государственных грантов на обучение специалистов высшего и послевузовского образования предлагается осуществлять путем кредитно-подушевого финансирования.

Согласно обоснованию государственного органа - разработчика разработка новой модели финансирования расходов на высшее образование в Казахстане обусловлено необходимостью применения новых методов и способов финансирования в целях повышения результативности государственной финансовой поддержки и обеспечения в достаточном объеме бюджетного финансирования расходов на высшее образование. Кредитно-подушевое финансирование должно заменить действующий механизм финансирования, ориентированный на содержание ВУЗа, на систему финансирования оказания образовательных услуг.

Так, согласно нововведениям законопроекта при составлении государственного образовательного заказа на подготовку, повышение квалификации и переподготовку квалифицированных работников и специалистов указывается себестоимость одного образовательного кредита по образовательным программам высшего и послевузовского образования. Таким образом, конечная стоимость образовательных услуг на одного обучающегося по образовательным программам высшего и послевузовского образования определяется из себестоимости одного образовательного кредита. Однако государственным органом-разработчиком не были представлены расчеты и обоснования эффективного действия данной модели финансирования, объясняющие целесообразность замены действующей схемы финансирования.

Помимо этого, законопроектом в качестве источников финансирования путем предоставления благотворительной помощи, безвозмездных отчислений и пожертвований, определены поступления от эндаумент-фондов. В законодательном порядке в сфере образования еще не урегулированы вопросы создания и использования эндаумент-фонда ВУЗа, как показателя социальной направленности, стимулирующего привлечение средств юридических и физических лиц в образование и науку. Также законопроектом предусматривается выплата денежных премий в качестве меры поощрения ученых, научных работников и организаций из средств эндаумент-фондов. Часть дохода от коммерциализации, организациями, ее осуществляющими, обязательно выделяется в основной капитал эндаумент-фонда, финансировавшего проведение научного исследования либо его коммерциализацию. Закрепление на законодательном уровне дополнительных источников финансирования могут способствовать правомерному созданию и использованию средств для нужд ВУЗов согласно договорам с жертвователем в эндаумент-фонд.

В-третьих, в соответствие с нормами законопроекта планируется внедрить новый порядок подтверждения соответствия и присвоения квалификаций специалистов по регулируемым профессиям.

Законопроектом вводится норма о необходимости подтверждения соответствия и присвоения квалификации по отдельным регулируемым профессиям. Перечень регулируемых профессий разрабатывается уполномоченным государственным органом по труду совместно с уполномоченным органом в области образования и утверждается республиканской комиссией по социальному партнерству и регулированию социальных и трудовых отношений.

Образовательные программы послевузовского образования также как и дополнительного образования должны быть ориентированы на результаты обучения и соответствия Национальной и отраслевым рамкам квалификаций. Перечень образовательных программ направлений подготовки высшего образования и послевузовского образования приводится в реестре, утвержденного уполномоченным органом в области образования.

Формирование государственного образовательного заказа на подготовку специалистов с высшим и послевузовским образованием будет осуществляться по образовательным программам направлений подготовки специалистов. Это обусловлено тем, что бакалаврско-магистерские образовательные программы дают широкую базовую подготовку универсальных специалистов с междисциплинарными знаниями и ключевыми компетенциями, что позволяет выпускникам ВУЗов выполнять профессиональные функции не только конкретной специальности, но и смежных или других специальностей данной отрасли или сферы деятельности, либо выполнять функции однородных профессий.

Конкурентоспособность образовательных программ напрямую будет зависеть от степени внедрения Национальной системы квалификаций, то есть Национальной рамки квалификаций, отраслевых рамок квалификаций, профессиональных стандартов, оценки уровня профессиональной подготовленности (независимая сертификация и подтверждение квалификации). В рамках пересмотра Национальной системы квалификаций вводятся соответствующие поправки в действующий закон с целью исключения некоторых прав, обязанностей и ответственности обучающихся и воспитанников организаций образования.

Кроме того, в целях формирования современных компетенций в соответствии с требованиями рынка труда ВУЗы будут разрабатывать образовательные программы на основе профессиональных стандартов. К 2019 году 45% образовательных программ высшего и послевузовского образования будут основаны на квалификационных компетенциях профессиональных стандартов (Таблица 2).

Таблица 2 - Планируемые доли образовательных программ, разработанных на основе отраслевых рамок и профессиональных стандартов

Источник: МОН РК

Законопроектом также вводится норма, предусматривающая учет интересов обучающегося при формировании образовательных программ. Студент при определении своей индивидуальной траектории обучения может выбирать как дисциплины, напрямую связанные с его выбранной специальностью, так и дополнительные дисциплины, не связанные со специальностью. Так, согласно норме образовательные программы высшего и высшего специального образования включают дисциплины обязательного компонента и компонента по выбору в размере не более 15% от студенческой нагрузки.

Кроме того, немаловажными изменениями законопроекта являются вносимые поправки в понятийный аппарат. В данном контексте следует отметить предлагаемое исключение понятий «исследовательский университет», «национальный исследовательский университет», что является некорректным, учитывая наличие двух действующих исследовательских университетов в стране (КазНИТУ им. К.И. Сатпаева и АОО «Назарбаев университет»). В этой связи рекомендуется уточнить норму с сохранением статуса действующих исследовательских университетов.

Вместе с тем, законопроектом предусматриваются нормы, направленные на совершенствование института контроля над качеством деятельности организаций образования. Так согласно норме законопроекта аккредитационный орган проводит институциональную или специализированную аккредитацию на основании своих стандартов (регламентов) аккредитации, соответствующих принципам Стандартов и руководства по обеспечению качества Европейского пространства высшего образования.

Также в целях устранения коллизии законопроектом предусматривается дополнение нормы о прохождении аккредитации организациями образования в установленном порядке. Согласно действующему Закону РК «Об образовании» с 2017 по 2021 годы ВУЗы могут выдавать документы об образовании государственного образца при наличии международной аккредитации, а с 2021 года - начнут выдавать документы об образовании собственного образца при наличии лицензии на занятие соответствующей образовательной деятельностью.

В целом, меры, направленные на обеспечение академической и управленческой самостоятельности ВУЗов, обеспечение новой модели финансирования и разработку новой Национальной квалификационной системы, могут способствовать эффективному взаимодействию системы высшего образования с рынком труда. Это может способствовать улучшению целевых индикаторов международной конкурентоспособности по высшему образованию. Однако, вносимые изменения, в частности внедрение кредитно-подушевого финансирования государственных образовательных заказов, требуют тщательной доработки в целях обоснования целесообразности замены действующей системы финансирования государственных грантов.

4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Реализация законопроекта не окажет отрицательного воздействия на экономическую безопасность страны, в связи с отсутствием влияния на ее основные виды, закрепленные законодательством РК: финансовую, продовольственную, энергетическую, транспортную безопасность.

4.6 Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций

Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.

5. Общий вывод

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений» направлен на совершенствование действующего законодательства в сфере образования в части расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений.

Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность: Законопроект не окажет отрицательного влияния на макроэкономическую эффективность страны. Однако нормы законопроекта могут привести к условным потерям государственного бюджета в связи с введением налоговых льгот.

Государственным органом-разработчиком не проведена оценка влияния норм на доходы государственного бюджета. Государственным органом-разработчиком также не были представлены расчеты по схеме кредитно-подушевого финансирования.

Влияние положений законопроекта на социальное развитие: Нормы законопроекта могут повлиять на повышение уровня доходов населения в результате предполагаемого повышения заработной платы педагогического состава ВУЗов, в то же время исключение повышающего коэффициента может привести к снижению доходов профессорско-преподавательского состава ВУЗов особого статуса. При этом возможное сокращение штатной численности профессорско-преподавательского состава ВУЗов может оказать влияние на снижение занятости населения.

Государственным органом-разработчиком не были представлены расчеты по предполагаемому повышению заработной платы преподавателей и сокращению рабочих мест.

Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства: Законопроект не окажет прямого воздействия на развитие предпринимательства.

Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики: Нормы законопроекта, направленные на обеспечение академической и управленческой самостоятельности ВУЗов, обеспечение новой модели финансирования и разработку новой национальной квалификационной системы, могут способствовать эффективному взаимодействию системы высшего образования с рынком труда. Однако, вносимые изменения, в частности внедрение кредитно-подушевого финансирования государственных образовательных заказов, требуют тщательной доработки в целях обоснования целесообразности замены действующей системы финансирования государственных грантов.

При этом государственным органом-разработчиком не были представлены расчеты и обоснования эффективного действия предлагаемой модели финансирования, объясняющие целесообразность замены действующей схемы финансирования.

Кроме того, следует отметить, что предлагаемое исключение понятий «исследовательский университет», «национальный исследовательский университет» является некорректным, учитывая наличие двух действующих исследовательских университетов в стране (КазНИТУ им. К.И. Сатпаева и АОО «Назарбаев университет»). В этой связи рекомендуется уточнить норму с сохранением статуса действующих исследовательских университетов.

Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны: Реализация законопроекта не окажет отрицательного воздействия на экономическую безопасность страны, в связи с отсутствием влияния на ее основные виды.

Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций: Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.