Министр
образования и науки
Республики Казахстан Е. Сагадиев
ПРОЕКТ
Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений»
1. Название законопроекта
О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения академической и управленческой самостоятельности высших учебных заведений (далее - законопроект).
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта
Разработка концепции законопроекта осуществлена в рамках Послания Главы государства народу Казахстана «Казахстанский путь-2050: Единая цель, единые интересы, единое будущее» от 17 января 2014 года, Плана нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Н. Назарбаева и Концептуального плана законотворческой работы на 2016-2021 годы (шестой созыв Парламента Республики Казахстан).
78 шагом Плана нации предусмотрено «поэтапное расширение академической и управленческой самостоятельности вузов с учетом опыта Назарбаев Университета. Трансформация частных вузов в некоммерческие организации в соответствии с международной практикой».
В реализацию данного шага предусматриваются конкретные меры и пути расширения академической и управленческой самостоятельности вузов. В частности, в соответствии c Государственной программой развития образования и науки Республики Казахстан на 2016-2019 годы (далее - Госпрограмма), продолжается поэтапное внедрение опыта АОО «Назарбаев Университет» по вопросам академической и управленческой автономии в гражданских вузах. На начальном этапе с 2017 года планируется предоставление 10 вузам ГПИИР самостоятельности на основе программ развития (корпоративная, академическая и финансовая политика), введение ежегодной отчетности ректоров перед общественностью. Осуществление оценки результативности вузов в условиях самостоятельности и с 2021 года трансляции на остальные вузы.
Предполагается преобразование государственных и национальных вузов в новую организационно-правовую форму - некоммерческое АО со 100% государственным участием.
Принятие мер по преобразованию частных вузов в новую организационно-правовую форму - некоммерческие организации образования. При переходе их в некоммерческие организации c 2017 года выделение госзаказа, грантового финансирования науки и предоставлении налоговых льгот.
Переход вузов на новые организационно-правовые формы будет предусматривать создание наблюдательных советов, эндаумент-фондов, ежегодную публичную отчетность и проведение аудита финансовой деятельности.
В этой связи в целях исполнения поручений Главы государстванеобходимо внести соответствующие изменения в Закон РК «Об образовании», формирующие правовое поле для деятельности высших учебных заведений в условиях академической и управленческой самостоятельности.
Вышеизложенное обусловливает необходимость разработки законопроекта, направленного на совершенствованиедействующего законодательства в сфере образования.
В Закон Республики Казахстан «Об образовании»предлагаются поправки в частирасширения академической, управленческой и финансовой самостоятельности высших учебных заведений.
Сегодня конкуренция между университетами, как внутри стран, так и между государствами, претерпела изменения, наполнилась новым содержанием.«Академическая глобализация» побуждает университеты быть более предприимчивыми и принимать активное участие в борьбе за студентов, наиболее успешных преподавателей, конкурировать за гранты на научные исследования.Чтобы вузы в условиях конкурентной борьбы могли адекватно реагировать на нужды современного мира, они должны иметь управленческую и академическую независимость в реализации своей деятельности в области образования и исследований.
Системы высшего образования многих стран, все чаще отмечают, что для поддержания своей международной репутации в новой конкурентной среде требуется большая гибкость, нацеленность на генерацию университетами новых знаний, восприимчивость к инновациям и способность их воспроизводить, что ранее не рассматривалось в качестве основного залога успеха.
Принятая Госпрограмма в качестве приоритета определила демократические процессы в структурно-содержательной архитектуре высшего образования. Вместе с тем, система управления высшим образованием характеризуется чрезмерной централизацией и порой мелочной опекой деятельности вузов. Об этом свидетельствует тот факт, что в соответствии с вышеназванным Законом компетенций в области образования у Правительства - 22, у уполномоченного органа в области образования - 97, a у самих организаций образования - всего 19.Между тем согласно Закону РК «Об образовании» одним из принципов государственной политики в области образования является демократический характер управления образованием, прозрачность деятельности системы образования.
Важным фактором достижения академической и управленческой самостоятельности является изменение организационно-правовой формы вузов.
Преобразование организационно-правовой формы высших учебных заведений (государственных и частных) в некоммерческие акционерные общества и другие организационно-правовые формы направлено, прежде всего, на расширение их управленческой самостоятельности, укреплениедоходности и установление финансовой модели, приближенной к мировой практике. Кроме того, это возможность самостоятельного решения вопросов найма на работу, формирования студенческого контингента в разрезе специальностей и направлений подготовки (образовательных программ), определения вузами академической структуры.Рассматривается возможность предоставления право создания и организации новых юридических лиц, включая совместные на основе государственно-частного партнерства.
Развитие корпоративных органов управления дает возможность внедрения новых механизмов назначения и освобождения руководящего состава вузов, определения срока их полномочий, введения практики подотчетности обществу и формирования прозрачного бюджета.
В законодательном порядке в сфере образования еще не урегулированы вопросы создания и использования эндаумент-фонда вуза, как показателя социальной направленности, стимулирующего привлечение средств юридических и физических лиц в образование и науку. В связи с этим опираясь на мировой опыт,следует разработать и принятьизменения в законодательство в части создания эндаумент-фондов вузов, порядок управления ими.
Вузы ограничены в свободной финансово-хозяйственной деятельности в части привлечения доходов из различных источников, определения направления расходования средств. Действующая система налогообложения сферы образования практически ничем не отличается от налогообложения высокодоходных секторов экономики. В связи с этим предполагается перейти к сбалансированному налогообложению сферы образования. Целесообразно относить на вычеты все спонсорские и благотворительные средства, адресно направляемые в образование.
В целях создания дополнительных условий стимулирования инновационной и научно-образовательной деятельности вузов предусмотреть оставлять чистый доход в распоряжении вузов, отменив отчисления части чистого дохода в республиканский бюджет. Сферу образования следует вывести из под объекта корпоративного налогообложения.Тогда структура доходов вузов или финансовая модель будет приближена к мировой практике.
Как свидетельствует международный опыт, эффективность высшего образования напрямую определяется децентрализованной системой управления. В связи c этим предусматривается установление разумного соотношения компетенций в сфере высшего образования между властями, структурами и вузами. На уровне Правительства будут приниматься нормативные правовые акты, имеющие государственно-важное значение и межотраслевой характер. Уполномоченный орган в области образования будет заниматься определением приоритетов государственной политики в области образования. Все вопросы, касающиеся управления оперативной деятельностью и решающие текущие задачи будут делегированы самим вузам.
Академическая самостоятельность предполагает наделение вузов полномочиями в определении вопросов приема студентов, установления соотношения между ППС и контингентом обучающихся, определения структуры и содержания образовательных программ, учебных планов и учебных программ дисциплин.
Высшие учебные заведения, выступая поставщиками образовательных услуг, должны стать производителем конкурентных образовательных программ, обновляя их на постоянной основе с учетом требований обучающихся и работодателей к навыкам и компетенциям. Студентоориентированное обучение и образовательные программы, адаптированные под запросы рынка труда, укрепление сотрудничества с предприятиями будут способствовать повышению качества подготовки и улучшению трудоустройства выпускников c ориентиром на сдачу квалификационного теста, проводимого профессиональным сообществом.
Модернизация Классификатора специальностей высшего и послевузовского образования в соответствии с МСКО 2013, с ориентацией, в том числе на разработку широкого спектра междисциплинарных программ при снятии ограничений в виде типовых учебных планов.
Соответственно будет пересмотрена модель формирования студенческого контингента не по специальностям, a по образовательным программам на основе их конкуренции и потребности регионов и рынка труда. В ее основу ляжет модель финансирования обучающегося по освоенным кредитам (кредитно-подушевое финансирование). Кроме того, критерий мотивации абитуриента к освоению выбранной специальности также будет являться легитимным при формировании контингента, и будет учитываться при принятии решения вузом о приеме или отказе в приеме абитуриента.
Рентабельность образовательных программ должна опираться на конечную себестоимость академического кредита по тем или иным специальностям. Тогда вузы за счет эффективного управления ресурсами будут осуществлять реализацию своих Стратегий развития.
При этом предлагается предоставление вузам возможности осуществления образовательной деятельности по всем уровням образования.
Оценку качества высшего образования, как это принято в международной практике, будут проводить через эффективный механизм аккредитации. В связи с этим будет совершенствоваться действующий институт аккредитации. Принципы ESG по обеспечению качества в части ответственности вузов за качество предоставляемого образования; реагирования на разнообразие систем высшего образования, вузов, программ и студентов; развития культуры качества; учета потребности и ожиданий студентов и всех других заинтересованных сторон и общества будут ориентиром при проведении аккредитации образовательных программ профессиональным сообществом.
Потребуется постепенный отход от детальных норм регулирования деятельности вузов в образовательном процессе и дать возможность вузам определять собственную академическую политику и осуществлять эффективную научно-исследовательскую деятельность.В частности, необходимо предоставить возможность подготовки кадров по послевузовскому образованию PhD докторов для научно-исследовательских институтов (НИИ). Особенно требует определения воспросы осуществления деятельности вузам и НИИ по постдокторантуре.
Будут созданы условия для расширения интернационализации вузов, экспорта образовательных услуг c продвижением конкурентоспособных образовательных программ за рубежом по модели BritishCounsel, DAAD и другие, включая через зарубежные филиалы вузов.
Учитывая, международный опыт показывает, что государства берут ориентир на формирование высокообразованной нации с увеличением в целом населения с высшим образованием широкого профиля, которые будут генерировать инициативы по открытию новых рабочих мест (включая высокотехнологические компании) и при необходимости могут переобучиться в короткие сроки, a для вузов это реализация данной государственной задачи по подготовке кадров с максимальным соответствием на потребность рынка, но не обязательство по их трудоустройству.
Ожидается:
- предоставление вузам самостоятельности в реализации академической политики;
- внедрение финансовой самостоятельности вузов, в том числе расширение возможностей и минимизация процедур управления имуществом, формирование прозрачного бюджета вузов;
- повышение ответственности иподотчетности вузов обществу;
- создание инновационной инфраструктуры вузов и снижение бюрократических барьеров для большей транспарентности и эффективности коммерческой деятельности.
Соответствующие изменения потребуются в Налоговый кодекс Республики Казахстан, Трудовой кодекс Республики Казахстан, Законы Республики Казахстан «О науке», «О государственном имуществе», «О государственных закупках»,«О благотворительности», «О некоммерческих организациях» касательно вопросов установления сбалансированного налогообложения, упрощения процедуры государственных закупок, расширения полномочий корпоративных органов управления и др.
3. Цели принятия законопроекта
Законопроект разрабатывается в целях совершенствования правового механизма, обеспечивающего регулирование отношений, возникающих в сфере образования и науки, а также эффективного решения актуальных вопросов посредством устранения правовых пробелов в образовательном законодательстве c учетом мировой практики.
4. Предмет регулирования законопроекта
Предметом регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования и реализации государственной политики в области образования.
5. Структура законопроекта
Структуру законопроекта составляют две статьи:
Статьей 1 вносятся изменения и дополнения в следующие законодательные акты Республики Казахстан:
Закон Республики Казахстан «Об образовании»;
Закон Республики Казахстан «О науке»;
Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе»;
Закон Республики Казахстан «О государственных закупках»;
Налоговый кодекс Республики Казахстан;
Трудовой кодекс Республики Казахстан;
Закон Республики Казахстан «О некоммерческих организациях»;
Закон Республики Казахстан «О благотворительности»;
Закон Республики Казахстан «О коммерциализации результатов научной и (или) научно-технической деятельности».
Законопроект будет введен в действие с 1 сентября 2017 года.
6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта
В настоящее время правое поле высшего образования характеризуется достаточно высоким уровнем необоснованного и неоправданного регулирования.
К правовым последствиям в случае принятия законопроекта следует отнести совершенствование законодательства, направленное на обеспечение правовых основ для эффективной реализации государственной политики в области образования.
К социально-экономическим последствиям в случае принятия законопроекта можно отнести активизацию социальной защиты молодежи, расширение их возможностей на успешное построение карьеры за счет повышения качества образования.
Принятие законопроекта не повлечет отрицательных правовых, социально-экономических последствий и должно привести к решению задачи по совершенствованию образовательного процесса.
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом
Необходимость одновременного приведения других законодательных актов в соответствие c разрабатываемым законопроектом отсутствует.
8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами
Общественные отношения, рассматриваемые в рамках данного законопроекта, регламентируются Трудовым кодексом Республики Казахстан, Бюджетным кодексом Республики Казахстан, законами Республики Казахстан «Об образовании», «О государственном имуществе»,«О занятости населения»,«О разрешениях и уведомлениях», «О частном предпринимательстве», Указом Президента Республики Казахстан «Об утверждении Государственной программы развития образования и науки Республики Казахстан на 2016-2019 годы» и др.
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта.
Роль высшего образования в мире постоянно эволюционирует. Сегодня мировое сообщество возлагает большие надежды на университеты, требуя от них выполнения широкого спектра задач, способствующих росту экономики и формированию общества знаний. Наряду с традиционной образовательной, научно-исследовательской и инновационной деятельностью, университеты призваны к широкому участию в развитии страны и обеспечению непрерывного роста ее интеллектуального и инновационного потенциала.
Деятельность институтов высшего образования и модель управления ими все больше приобретают корпоративный характерв части расширения практики коллегиальности принятия решений университетским сообществом и повышения ответственности администрации университетов за достижение поставленных целей.
С изменением роли высших учебных заведений во многих странах трансформируется и природа их отношений с органами власти и обществом. Государственный контроль поэтапно дерегулируется. На протяжении последних десятилетий практически во всем мире наблюдается масштабное реформирование управления высшим образованием, как на системном, так и на институциональном уровне, c целью придания ему большей свободы, динамизма, гибкости и эффективности, которые выступают своего рода мерилом конкурентоспособности отдельно взятой системы высшего образования.
В работе известного ученого в области образования Джамила Салми «Создание университетов мирового класса» (2009) представлена наилучшая практика создания университетов мирового класса, описаны способы их развития на основе управленческих и финансовых методов. Автор доказывает, что ряд вузов в мире смогли стать исследовательскими университетами мирового класса благодаря наличию трех ключевых факторов: 1) высокой концентрации талантов (как преподавателей, так и студентов); 2) изобилию ресурсов, что обеспечивает богатое образовательное пространство и проведение продвинутых исследований; 3) благоприятнойструктуры управления, которая позволяет университету принимать решения и управлять ресурсами без бюрократии.
Согласно докладу Европейской Ассоциации Университетов «Автономность университетов в Европе II» (2011) университеты в Европе призывают правительства проводить оценку достигнутых результатов, как в области автономии, так и в области финансирования университетов на основе установленных критериев.
В рамках Лиссабонской декларации (2007 года) Европейская Ассоциация Университетов выделяет следующие 4 характеристики автономности, позволяющие наиболее полно раскрыть понятие автономности в вузах и, как следствие, соответствовать лучшим международным стандартам:
1. Академическая автономность.
Критериями академической автономности являются возможности самостоятельно: определять общее количество студентов (исходя из ресурсов Университета); проводить отбор студентов; внедрять уровни образования (бакалавриат, магистратура, докторантура); открывать/закрывать программы; самостоятельно выбирать систему управления качеством образования механизмы контроля качества; определять содержание образовательных программ.
2. Финансовая автономность.
Критериями финансовой автономности являются возможности самостоятельно определять длительность и типы государственного финансирования; сохранять профицит; заимствовать деньги; иметь собственные здания; взимать плату за обучение студентов, в том числе иностранных.
3. Организационная автономность.
Критериями являются возможности самостоятельно определять правила назначения и критерии руководящего состава; освобождать от должностей работников руководящего состава; определять срок полномочий; включать и отбирать внешних членов в органы управления; определять академическую структуру; создавать юридические лица.
4. Автономии в области кадровой политики.
Критериями автономии в области кадровой политики являются возможности самостоятельно определять процедуры найма, увольнения, продвижения, размеры заработной платы руководящего, академического, административного персонала.
Предлагаемый законопроект позволит Университету соответствовать международным критериям автономной деятельности.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта.
Принятие данного законопроекта не повлечет затрат из республиканского бюджета.
________________________
