Также представляет интерес Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 18 сентября 2014 года № 71 «О Порядке работы с документами ограниченного распространения (конфиденциальными и для служебного пользования) в Евразийской экономической комиссии». В нем даны следующие определения: «информация ограниченного распространения» - конфиденциальная информация (содержащаяся в конфиденциальных документах) либо служебная информация (содержащаяся в документах для служебного пользования); «конфиденциальная информация» - все виды информации (включая коммерческую, банковскую, налоговую, нотариальную, врачебную, личную, адвокатскую тайну), в отношении которой в соответствии с нормативными правовыми актами государств-членов, международными договорами ограничен доступ (установлена конфиденциальность), то есть установлено обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к данной информации, требование не передавать (не разглашать) такую информацию третьим лицам без письменного согласия ее обладателя; «служебная информация» - информация, которая создана в процессе деятельности Комиссии в пределах полномочий, предусмотренных международными договорами, решениями Высшего Евразийского экономического совета, и в отношении которой существует (установлена) необходимость защиты ввиду возможного нанесения различного рода ущерба в результате неправомерного обращения с ней.
Помимо уже упоминавшейся выше Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года), есть еще ряд международных документов, посвященных вопросам доступа к определенным видам информации, например, Хартия информационной прозрачности международных финансовых учреждений: Обеспечение права граждан на информацию (Батам. Индонезия, 17 сентября 2006 года).
На уровне отдельных организаций отметим документ «Модель Закона о свободе информации», изданный организацией «Артикль 19» в июле 2001 года.
Что касается, законодательства отдельных стран, то следует отметить, что в последние годы процесс либерализации права и политики в сфере доступа к информации набрала ход. В демократических государствах право человека на получение информации о деятельности государственных органов является основной гарантией его участия в государственных делах и прозрачности деятельности правительства. Во многих государствах приняты законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам, в других, действующие законы о доступе к информации были подвергнуты существенным изменениям в связи с развитием информационных технологий, а также с общей тенденцией к обеспечению прозрачности функционирования властных институтов. Отдельные акты могут в чем-то различаться в зависимости от культурных, политических и иных традиций страны, в которой они приняты, но большинство из них закрепляют следующие нормы, устанавливающие:
право доступа к правительственной (официальной, публичной) информации по запросу, обычно в пределах конкретных временных рамок;
круг организаций, на которые распространяется обязанность предоставлять информацию;
ограничения права доступа к информации;
процедуры контроля и разрешения споров независимой от правительства организацией;
защиту лиц, предоставляющих информацию о нарушениях права;
отчетность по обращениям.
Основные причины, по которым может быть ограничен доступ к информации:
безопасность и/или неприкосновенность частной жизни физических лиц;
конфиденциальность коммерческой информации;
национальная безопасность и оборона;
межправительственные отношения;
уголовные расследования и преследования;
коммерческие тайны и информация, значимая для экономических интересов государства;
необходимость для правительства готовить и принимать решения конфиденциально;
независимость, статус законодательной и судебной ветвей власти.
Общественная заинтересованность в защите информации обычно является предметом разногласий, и трактовка этих различных групп исключений(и в законодательстве и на практике) часто имеет спорный характер.
Также необходимость проведения открытых совещаний государственных органов для общественности не всегда признается условием закона о праве на информацию, а чаще реализуется в отдельных законах.
Анализ зарубежных законодательных актов, регулирующих доступ к официальной информации, позволяет говорить об общей тенденции законодательного закрепления и усиления органов независимого контроля (надзора) за исполнением законодательства о доступе к информации. Обоснованность и определенность вводимых зарубежным законодателем правозащитных институтов проявляются в самой концепции законов о доступе к информации. В них предусматривается наличие соответствующих разделов, цельных и с точки зрения объема, и с позиции детальной регламентации правового статуса контрольно-надзорных органов, их полномочий, функций, процедур обжалования. По существу, это означает признание принципиальной важности специализированных институтов внесудебной защиты прав граждан в системе обеспечения доступа к официальной информации. Подобное утверждение никоим образом не умаляет роль судебного контроля в институциональной системе защиты доступа к информации. Безусловно, суды общей юрисдикции остаются центральными институтами защиты права на доступ к официальной информации. Тем не менее нельзя не учитывать объективные издержки рассмотрения дел в общих судах (по существу, медленной и дорогостоящей процедуры, малоэффективной для заявителя). В настоящее время включение в институциональную систему обеспечения доступа к официальной информации всяческих дополнительных, например, посреднических институтов внесудебного контроля, действующих в интересах заявителя, получает практически повсеместное распространение. Требование к государствам-участникам обеспечить право пользователя обратиться о пересмотре решения органа власти в независимый и беспристрастный орган, созданный на основе закона, содержит уже упоминавшаяся выше Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам. В ней специально оговаривается, что процедура пересмотра должна быть оперативной и недорогой. Уполномоченный по доступу к информации (в законодательстве зарубежных стран обычно именуется «комиссар по информации») — это специализированный омбудсман, осуществляющий независимый контроль за соблюдением законодательства о доступе к информации. Другая модель эффективной защиты права на доступ к информации — административная (по сути - правительственная) комиссия, которая отвечает за всю систему применения закона о доступе к информации, рассматривает апелляции, выносит окончательные решения, штрафует и наказывает провинившихся чиновников.
Во многих странах (Новая Зеландия, Австралия, Швеция, Финляндия, Дания) получила распространение так называемая «скандинавская модель» внесудебного контроля в сфере доступа к официальной информации - это классический неспециализированный омбудсман, назначаемый парламентом и подотчетный ему. Функции по надзору и обжалованию в сфере защиты права на доступ к официальной информации омбудсман осуществляет в рамках своих общих полномочий по осуществлению надзора за административной деятельностью правительства.
Неспециализированный омбудсман или комиссия по правам человека, которые и без того работают с большим массивом обращений по самым разнообразным нарушениям прав человека, не в состоянии эффективно обработать еще и поток дел по доступу к информации. Показательно, что парламентский омбудсман в Австралии, которому вменена работа с жалобами заявителей по Закону «О свободе информации» (1982 г.), призвал Парламент решить вопрос о создании института специализированного омбудсмана по вопросам доступа к информации.
Любой национальный закон предусматривает исключения из доступа к информации. Так называемые абсолютные или квалифицированные исключения есть во всех национальных законах. Но если не все, то хотя бы часть исключений формулируется как правомочие (а не обязанность) государственного органа запрещать доступ ввиду вреда, который может причинить раскрытие таких сведений законным интересам государства, физических и юридических лиц («дискреционные» исключения). Чтобы такое право государственного органа не превратилось в произвол, его применение должно включать экспертизу общественного интереса, т.е. взвешивание действительной «меры вреда» и сравнение ее с общественной пользой от раскрытия информации исходя из приоритета общественного интереса в прозрачности и подотчетности власти. Например, Законом США «О свободе информации» (1966 г.) предусмотрены девять случаев дискреционных исключений: национальная безопасность, внутренние правила организации, информация, защищенная на основании других законов, деловая информация, внутренние и межведомственные рабочие записи учреждений, информация о частной жизни, документы правоохранительных органов, финансовые учреждения и информация о нефтяных скважинах. Широкий перечень дискреционных исключений содержит Закон Южной Кореи «О раскрытии информации органами государственной власти» (1996 г.), согласно которому не подлежат разглашению: тайны, защищенные другими законами; информация, раскрытие которой может нанести ущерб национальной безопасности, обороне, единству или дипломатическим отношениям; информация, разглашение которой может нанести существенный ущерб физическим лицам, частной собственности или общественной безопасности; информация, касающаяся предотвращения и расследования преступления; информация об аудиторских проверках, инспекциях и другая информация, раскрытие которой может существенно препятствовать деятельности правительственных учреждений; личные данные физических лиц; коммерческие тайны, разглашение которых может на - нести существенный ущерб коммерческим или государственным интересам; а также информация, раскрытие которой может нанести ущерб физическим лицам, например, спекуляция недвижимостью или чрезмерное накопление товарных запасов.
Также представляется применимым для отечественных условий введение неминуемой ответственности должностных лиц за необоснованный отказ в предоставлении информации - характерной для законодательства США. Интересным представляется и практика в соответствии с законодательством Швеции, когда любое лицо имеет право один раз в течение календарного года запрашивать, какая информация о нем находится в распоряжении правительственных ведомств.
В качестве одного из последних примеров передовой практики в этой сфере можно привести запуск 10 декабря 2014 года испанского правительственного портала www.transparencia.gob.es. Его разработка, которая обошлась в 300 тысяч евро, была начата полтора года назад в соответствии с недавно принятым Законом Испании «О транспарентности, доступности информации и адекватном государственном правлении». Портал дает доступ к 530 тысячам архивных документов. Его обслуживают 36 сотрудников. Анонсируя создание нового ресурса, испанское правительство заявило, что он призван сделать «абсолютно прозрачной деятельность в первую очередь госструктур, а также общественных организаций и частных компаний, получающих госдотации».
У портала три основных раздела. В первом разделе дается информация о структуре министерств с описанием полномочий каждого департамента и выполняемых им задач. Здесь же можно познакомиться с биографией высших чиновников. Во втором разделе приводятся законы и нормативные положения, над которыми работает правительство, а также поясняется, с какой целью меняется уже существующее законодательство. В третьем разделе портала публикуется информация, касающаяся финансово-экономической деятельности администрации. Речь идет, к примеру, о контрактах, госзаказах, субсидиях, предоставляемых частным предприятиям и общественным организациям. Тут же можно познакомиться с данными аудиторских проверок госучреждений, включая королевский двор, обе палаты парламента, а также со стоимостью принадлежащей государству собственности, в том числе недвижимости, подлежащей приватизации. Третий раздел знакомит и с доходами высокопоставленных чиновников, включая членов правительства. Отныне, в Испании не являются тайной ни зарплата чиновников, ни их представительские расходы, командировочные, ни их дополнительные заработки, если они занимаются какой-либо частной практикой. Кроме того, любой гражданин, указав номер своего удостоверения личности, может затребовать через портал интересующую его информацию, если таковая не опубликована. Ему обязаны ответить в 30-дневный срок, отказ может быть обоснован лишь интересами общественной безопасности. В качестве арбитража в этом вопросе выступает Совет по гласности, созданный при Правительстве.
Общедоступность судебных решений давно является мировым стандартом. Требование о доступности судебных решений и, как следствие, прозрачности всей судебной деятельности является неотъемлемой частью более общего принципа демократического правового государства - его прозрачности как целого. Применительно к судебной власти требование открытости было сформулировано как одно из представлений естественного справедливого правосудия, нашедшее отражение в значительном числе международных документов, регулирующих вопросы организации и осуществления судебной власти (см., например, ст. 10-11, 19, 29 Всеобщей Декларации прав человека и ст. 14, 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 13 Конвенции о правах ребенка и п. 8 Минимальных стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, ст. 6, 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, п. II (28.9) Документа Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, материалы Парижской хартии для Новой Европы Рекомендации Комитета Министров Совета Европы No. R (95) 11 относительно отбора, обработки, предоставления и архивации судебных решений в правовых информационно - поисковых системах, пп. I (5.16), II (9.1) и (10.1). С проблемами обеспечения доступа к судебным решениям сталкивались и сталкиваются практически все правовые государства, и каждое решает их по-своему. Во многих странах есть опыт законодательного регулирования доступа к судебной информации.
4. Анализ основных идей законопроекта
Посредством опубликования официальной информации государство реализует свои прямые и неотъемлемые от государственных полномочий обязанности по ознакомлению физических и юридических лиц со своей деятельностью. Как уже справедливо отмечалось в литературе, законопроект должен решать следующие вопросы:
· детализировать закрепленные Конституцией РК права граждан в информационной сфере по основным видам информации;
· закрепить понятие и правовой статус информации;
· установить перечень открытой информации и информации с ограниченным доступом;
· установить ограничения и запреты при реализации прав граждан в информационной сфере;
· определить механизмы доступа к открытой информации;
· установить законодательные основания для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права на «тайну».
В какой мере это удалось? Изучение законопроекта показывает, что его основные недостатки носят концептуальный характер.
Поэтому представляется правильным на данном этапе сосредоточиться не разборе конструкций отдельных статей законопроекта, а на разборе того, решает ли предложенный документ проблемы, обозначенные во втором разделе настоящего исследования. Тем более что детальные экспертизы по его тексту уже проводились, как на отечественном уровне, так и международном.
4.1. Статус закона, его место в правовой системе Казахстана
Авторы законопроекта попытались обобщить и систематизировать разрозненные нормы по вопросам доступа к информации из разного рода отраслевых законов в рамках такого нормативного правового акта, как закон. Однако в рамках обычного закона невозможно решить проблему приоритета над его нормами норм конституционных законов и кодексов. И не только их.
Статья 12 Проекта Закона Республики Казахстан «О правовых актах», уже упоминавшегося выше, устанавливает на этот счет следующие правила:
1. При наличии противоречий в нормах нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня.
2. Нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений.
3. В случае противоречия между нормами нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют нормы нормативного правового акта, предусматривающего исключение из общего правила.
4. В случае противоречия между нормами нормативных правовых актов, обладающих равной юридической силой и единым предметом регулирования, действуют нормы нормативного правового акта, позднее введенного в действие.
Таким образом, приоритет над предложенным законом в случае расхождения по вопросам регулирования доступа к информации могут иметь не только конституционные законы и кодексы, но и законы с исключениями, а также принятые позднее его.
В статье 3 законопроекта говорится: «Если законами Республики Казахстан предусматривается иной порядок предоставления отдельных видов информации, положения настоящего Закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами Республики Казахстан. Действие настоящего Закона не распространяется на обращения, порядок рассмотрения которых установлен законом о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».
Таким образом, даже без учета вышестоящих актов, над законопроектом будет иметь приоритет еще целый ряд законодательных актов, указанных в разделе два настоящего исследования: о правовых актах, административных процедурах, информатизации, персональных данных, СМИ и т.д. А если рассматривать предоставление информации о деятельности государственных органов с позиций Закона о государственных услугах, как одну из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей, то смысл рассматриваемого законопроекта вообще во многом теряется.
4.2. Основной предмет и субъектный состав
Законопроектом, если правильно понята его основная идея, обеспечивается доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей права и интересы граждан, но вообще к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. То есть он направлен в целом на реализацию не восемнадцатой, а двадцатой статьи Конституции РК, содержащей идею максимального расширения круга субъектов права на информацию: «Каждый вправе получать информацию у каждого».
18 февраля текущего года, под председательством Заместителя Председателя Мажилиса Парламента РК - руководителя фракции партии «Нур Отан» Дариги Назарбаевой состоялось собрание данной фракции. Как сообщил в его ходе Председатель Комитета Мажилиса по международным делам, обороне и безопасности Маулен Ашимбаев: «При этом хочу акцентировано подчеркнуть, что говоря о доступе к информации, мы, прежде всего, имеем в виду доступ к информации государственных органов, органов местного самоуправления, субъектов квазигосударственного сектора, получателей бюджетных средств, а также субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение в нашей экономике. То есть законопроект направлен, прежде всего, на доступ к информации этих субъектов». Такой подход основан на понятии «информация» в законопроекте, который охватывает все виды документированной информации, полученной или созданной обладателем информации. Оно уже справедливо подвергалось критике в экспертизах, как определяющее информацию через информацию, и, по сути, не раскрывающее ее содержание. Обладателями информации в законопроекте признаются: 1) государственные органы и органы местного самоуправления; 2) субъекты квазигосударственного сектора; 3) получатели бюджетных средств, в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета; 4) субъекты рынка, занимающие доминирующее или монопольное положение - относительно условий и цен снабжения товаров, услуг и цен на них. К обладателям информации приравниваются физические и юридические лица, которые владеют: 1) экологической информацией; 2) информацией о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, их прогнозах и последствиях, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов.
Такой расширенный охват представляется неправильным по следующим причинам. Как уже указывалось выше, Антикоррупционная стратегия также говорит о публичной информации, свободный доступ к которой исключит необходимость излишних контактов населения с чиновниками. Очевидно, что среди всех разновидностей информации особым интересом по критерию высокой социальной значимости и востребованности пользуется информация государственных органов. Это определяется тем, что в их владении и распоряжении находится не только информация, составленная, отобранная, обработанная, систематизированная и/или утвержденная самими государственными органами, но и предоставленная в их распоряжение в соответствие с законодательством иными субъектами права. Поэтому передовая международная практика «работающих» законов предполагает более «узкий» подход к решению проблемы, который заключается в законодательном обеспечении доступа именно к информации, находящейся в распоряжении государственных органов.
Возможно ли учесть в рамках одного закона все нюансы, связанные с особенностями статуса абсолютно всех субъектов, получающих и предоставляющих информацию? Ведь у гражданина и юридического лица, государственного органа, коммерческой и некоммерческой организации, эколога и налогоплательщика, журналиста и посетителя суда, миноритарного акционера и участника внешнеэкономической деятельности, могут быть совершенно разные интересы, права и обязанности при возникновении между ними общественных отношений по поводу доступа к информации.
Например, понятие «субъекты квазигосударственного сектора» используется на сегодня в Бюджетном кодексе Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV. Оно включает государственные предприятия, товарищества с ограниченной ответственностью, акционерные общества, в том числе национальные управляющие холдинги, национальные холдинги, национальные компании, участником или акционером которых является государство, а также дочерние, зависимые и иные юридические лица, являющиеся аффилированными с ними в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. Но в статье 4 данного Бюджетного кодекса уже закреплен принцип транспарентности — обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации. Данный принцип находит практическое воплощение и реализацию в прочих нормах Бюджетного кодекса, а также актов, принятых в его реализацию. Если эти нормы в чем-то несовершенны, то, очевидно, что их следует совершенствовать в рамках кодекса, бюджетного законодательства. Непонятно почему требуется дополнительная регламентация данных вопросов на уровне документа, находящегося ниже его в иерархии нормативных правовых актов.
То, что проблема с получением информации от данных субъектов существует, конечно, не секрет. Так, буквально на днях, 20 февраля председатель правления ФНБ «Самрук-Казына» Умирзак Шукеев сообщил, что свободный доступ к информации о зарплатах в фонде не может быть предоставлен: «Я не думаю, что зарплаты топ-менеджеров - это государственная тайна, но есть определенная корпоративная культура». А в 2012 году, он же заявлял: «…Есть определенные ограничения в законодательстве. Я бы, например, считал, что это возможно, но это решение должно пройти разные уровни: совета директоров, правления - на предмет того, как относятся они к этому. В принципе я бы не возражал. Но когда мы говорим о прозрачности фонда, то нельзя забывать о том, что компания находится в рыночных условиях и на конкурентном фоне. Абсолютно прозрачным он не может быть. Есть какие-то вещи, которые конфиденциальны».
Но, поможет ли бороться с таким подходом расплывчатое указание в законопроекте о том, что не подлежит ограничению доступ к «информации о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством физическим и юридическим лицам»? Можно ли зарплаты топ-менеджеров рассматривать как компенсации и льготы, предоставляет ли их государство напрямую? Вряд ли. Тогда какие практические механизмы доступа к подобной информации предлагаются в законопроекте?
Очевидно, что есть существенная разница в получении информации от государственных органов и коммерческих организаций. Помимо, упомянутого выше бюджетного законодательства, их деятельность в части распространения информации регламентируется целым рядом законодательных актов и подзаконных актов к ним по вопросам управления государственным имуществом, акционерных обществ, хозяйственных товариществ, естественных монополий, защите конкуренции и т.д. Если в этих актах вопросы получение информации от данных субъектов регулируются предметно, то в рамках общего законопроекта о доступе к информации можно прописать лишь декларативные нормы, не наполненные конкретным содержанием и механизмом их реализации. Помимо этого, законопроектом не учитывается, что перечисленные в нем субъекты информационных правоотношений, вправе выступать в разнообразных правовых ситуация в разных ролях: собственников и владельцев (держателей) информационных ресурсов и систем; пользователей ими; посредников между собственниками, владельцами (держателями) и пользователями информационными ресурсами и системами.
С учетом этого, представляется невозможным решение задачи создании единого общего закона, в котором были бы предусмотрены и общие, и специфические условия права на информацию для всех субъектов - общественных и государственных структур, юридических и физических лиц, при реализации всех форм этого права. Право на информацию является сложной и всепроникающей категорией, которое должно обеспечиваться целым комплексом взаимоувязанных законодательных актов. В имеющемся законопроекте говорить об увязанности и комплексном решении не приходится. Поэтому представляется, что основной упор в работе по доступу к информации должен быть сделан на сопутствующий закон, в котором и следует прописать все особенности доступа к информации в отдельных сферах общественной жизни. Об этом свидетельствует, например, украинский опыт, где только через три года по основного, был принят сопутствующий Закон Украины от 27 марта 2014 года № 1170-VII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Закона Украины «Об информации» и Закона Украины «О доступе к публичной информации». Только в нем появилось указание, что гриф «Для служебного пользования» или другие грифы, предусматривающие ограничения доступа к документу или информации в нем, которые были предоставлены до вступления в силу Закона Украины «О доступе к публичной информации», кроме грифов секретности, теряют силу, а соответствующие документы подлежат раскрытию и предоставлению на запрос, через один год после вступления в силу настоящего Закона, если указанные грифы ни были пересмотрены и подтверждены в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации». И только 13 мая 2014 года был принят закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно деятельности уполномоченного Верховной рады Украины по правам человека в сфере защиты персональных данных», которым было уточнено, что входит в компетенцию уполномоченного по правам человека, а также понятие согласия субъекта персональных данных. Думается, Казахстан должен избежать подобного затягивания.
4.3. Гарантии и требования при обеспечении и ограничении доступа к информации в проекте
Неверным также представляется и определение в законопроекте доступа к информации, как единого «права пользователя информацией (гарантированного государством и охраняемого законом права каждого, - в законопроекте-2013) свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом».
Во-первых, непонятна цель включения в данную формулировку права распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Логично говорить об этом в обязанностях обладателя информации, а не в правах пользователя. Либо провозгласить, помимо свободы поиска и получения, также свободу передачи и распространения полученной информации о деятельности государственных органов любым законным способом, что тоже представляется актуальным. Ведь, к сожалению, отдельные государственные органы, а особенно подведомственные им организации, с подозрением относятся к деятельности негосударственных организаций по распространению информации и рассматривают ее в лучшем случае как конкурирующую. В связи с чем, возникает вопрос о причине отсутствия в законопроекте принципа, устанавливающего, что при реализации прав, в нем предусмотренных, запрещается дискриминация по признаку расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения физического лица, либо формы юридического лица.
Нужно также отметить, что в законопроекте не раскрыт и вопрос специальной правоспособности общественных объединений и СМИ, упомянутых в статье 18 Конституции РК. Здесь, видимо, следует определиться - либо их роль в ней остается непонятной, либо в законопроекте как-то должен быть обозначен их статус в роли посредника в реализации права на доступ к информации.
Во-вторых, правильным представляется рассматривать право на доступ к информации, как комплекс правомочий по поиску и получению информации, обеспечивающих для субъекта возможность ее использования. Если правомочие есть предусмотренная законом возможность для субъекта права осуществлять определённые действия или требовать определенных действий (бездействия) от другого субъекта, то, в данном случае, субъективное право пользователя информации включает в себя следующие из них. Во-первых, правомочие обладать информацией. Во-вторых, правомочие искать информацию и требовать от другого участника правоотношения помогать ему в этом поиске и предоставлять найденную информацию. В-третьих, правомочие на совершение определенных действий при обладании ею - пользование и распоряжение полученной информацией. В-четвертых, в случае нарушения данного права, невыполнения другой стороной своих обязанностей, обусловленных правоотношением, у него возникает правомочие обратиться за защитой в судебный или иной специальный орган.
Какие гарантии предоставляет законопроект для реализации вышеуказанных правомочий?
Законопроект фактически не учитывает соответствующие нормы законов о нормативных правовых актах, административных процедурах, информатизации, пытаясь их дублировать в собственной интерпретации, при этом, по сути, не предоставляя никаких дополнительных реальных гарантий пользователям информацией. Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки, а именно этим грешит рассматриваемый документ.
При этом не учитываются также нормы Закона о Национальном архивном фонде и архивах, а также правила документирования и управления документацией в государственных и негосударственных организациях. Ведь в законопроекте речь идет о документированной информации, а таковая существует в определенных, уже установленных законодательствах формах. Так, имеется Перечень типовых документов, образующихся в деятельности государственных и негосударственных организаций, утвержденный Постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 1605, в котором на сегодня 1015 пунктов, начиная от законодательных актов и т.д. Представляется бессмысленным конкурировать с ним перечислением разного рода типов информации в статье 7 законопроекта. Поскольку большинство из них оформляется правовыми актами (в широком смысле), то определив порядок доступа к правовым актам, мы уже в основном закроем потребность общества в ознакомлении с информацией о деятельности государственных органов.
Авторы законопроекта делают попытку охватить в одном законодательном акте самые разные способы обеспечения доступа к информации: опубликование информации в СМИ (размещение информации в общедоступных информационных системах), размещение информации в доступных местах, ознакомление пользователей с документами, обеспечение доступа на заседания коллегиальных органов обладателей информации, предоставление информации по запросу. Необходимость разных способов информирования общественности и возможность разных информационных услуг не вызывает сомнения. Так, согласно канадскому Закону о доступе к информации порядок доступа к информации дополняет, а не замещает обычные стандартные процессы передачи информации, к которым относятся публикации, размещение информации на Интернет-сайтах, консультации, и все иные средства, предусмотренные информационной политикой правительства.
Доступ к информации по запросу (требование в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, о получении информации, адресованное обладателю информации в установленном настоящим Законом порядке), которому в законопроекте уделено много внимания, конечно, является одним из важных средств раскрытия государственной информации для общественности, но он должен дополнять, а не замещать иные формы передачи информации. Думается, что запрос должен касаться информации, непосредственно затрагивающей права и интересы граждан. То есть носить индивидуальный, персональный характер. Если речь идет о юридическом лице или о случаях, когда гражданин выступает в роли налогоплательщика, потребителя и т.д., его право на информацию реализуется в нормах других законов.
Однако важно отметить и то, что на основе буквального толкования положений статьи 18 Конституции РК, с которой тесно связано право на запрос, можно сделать следующий вывод. На государственные органы, которые обладают информацией, непосредственно затрагивающей права и интересы конкретного лица, возложена конституционная обязанность не только ознакомить это лицо с такой информацией по его запросу (реактивный способ), но и создать такие условия, при которых это лицо будет уведомлено о том, что в органе власти имеется такая информация (проактивный способ). Поэтому распространению информации о деятельности органов власти должны способствовать официальные источники информации, создаваемые и поддерживаемые самими государственными органами.
Необходим разумный баланс между удовлетворением персональных и коллективных запросов на информацию. Но основное внимание и упор должны быть направлены на формы массового распространения информации.
