Законом также установлено, что при проведении общественного мониторинга качества оказания государственных услуг физические лица, некоммерческие организации вправе запрашивать у центральных государственных органов, местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимов районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов необходимую информацию, относящуюся к сфере оказания государственных услуг, в случае отсутствия данной информации на их интернет-ресурсах, за исключением информации, составляющей государственные секреты, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Право на доступ к информации реализуется не только путем обращений, но и иными способами: в ходе межличностного общения, через средства массовой информации, путем изучения иных общедоступных информационных источников и т.п. Вопросам массового распространения информации посвящен Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 451-I «О средствах массовой информации».
В соответствии с ним, официальные сообщения государственных органов размещаются в средства массовой информации в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. Государственные органы обязаны на равных условиях предоставлять информацию в случае обращения представителям средств массовой информации, независимо от их форм собственности и принадлежности, за исключением той, которая составляет государственные секреты Республики Казахстан. Таким образом, закон ограничивает доступ СМИ исключительно к информации, которая составляет государственные секреты Республики Казахстан. И хотя другие основания для отказа в предоставлении информации по запросу журналистов в законе не указаны, тем не менее, практика показывает, что с реализацией прав СМИ в нашей стране существует еще достаточно много проблем. Международный фонд защиты свободы слова «Адил соз», ежегодно фиксирует сотни случаев отказа в предоставлении общественно-значимой информации по запросам СМИ и нарушение сроков ее предоставления. В то же время, нужно отметить минимальное количество, единичные случаи исков СМИ о непредставлении информации к чиновникам либо обжаловании ими действий должностных лиц по отказам в предоставлении информации или нарушениям сроков.
Под официальными сообщениями в законе понимается информация, предоставляемая государственными органами с целью дальнейшего распространения через средства массовой информации. Не так давно перестали действовать Правила предоставления и опубликования официальной информации центральными государственными органами Республики Казахстан, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 июня 2001 года № 811 (утратило силу в соответствии с постановлением Правительства РК от 31 декабря 2013 года № 1460). Под официальной информацией в них понимались: официальные новости (пресс-релизы) о деятельности государственного органа; официальные календари предстоящих событий о деятельности государственных органов; информационные сообщения об официальных визитах; поправки, изменения и дополнения в вышеперечисленные документы; информационные сообщения о разрабатываемых, принимаемых нормативных правовых актах; сообщения об объявлениях тендеров и конкурсов (о государственных закупках, о торгах); нормативные правовые акты; другие информационные сообщения о деятельности центральных государственных органов, носящие официальный характер. Решение о целесообразности или необходимости опубликования той или иной информации, ее объемах и формате принималось руководителями центральных государственных органов. Центральные государственные органы были обязаны представлять только ту официальную информацию, которая не содержит государственные секреты и иную охраняемую законом тайну.
На сегодня, аналогичный документ, подробно регламентирующий такие вопросы, в законодательстве РК отсутствует.
Вопросам индивидуального получения и массового распространения информации также посвящен Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 217-III «Об информатизации». Законом предусмотрена процедура обеспечение доступа к электронным информационным ресурсам на основании индивидуального запроса. Но, очевидно, что в целом данный документ, посвящен вопросам массового распространения информации.
Во-первых, это обусловлено тем, что в настоящее время закон «О СМИ» приравнивает абсолютно все интернет-ресурсы к средствам массовой информации. А правовой статус интернет-ресурсов, их понятие, дает именно этот закон: «интернет-ресурс - электронный информационный ресурс, технология его ведения и (или) использования, функционирующие в открытой информационно-коммуникационной сети, а также организационная структура, обеспечивающая информационное взаимодействие».
Во-вторых, именно этот закон определяет правовой статус и дает понятие: «электронные информационные ресурсы - информация, хранимая в электронном виде (информационные базы данных), содержащаяся в информационных системах».
В зависимости от права собственности законом электронные информационные ресурсы подразделяются на: 1) государственные; 2) негосударственные. В зависимости от категории доступа электронные информационные ресурсы подразделяются на: 1) общедоступные; 2) ограниченного доступа.
Электронные информационные ресурсы, создаваемые, приобретаемые и накапливаемые за счет бюджетных средств, а также полученные государственными органами путем иных установленных законами Республики Казахстан способов, являются государственными. Электронные информационные ресурсы, которые предоставляются или распространяются их собственником или владельцем без указания условий их использования, а также сведения, доступ к которым является свободным и не зависит от формы их представления и способа распространения, являются общедоступными. Электронные информационные ресурсы, содержащие сведения, доступ к которым ограничен законами Республики Казахстан или их собственником, или владельцем в случаях, установленных законодательством Республики Казахстан, являются электронными информационными ресурсами ограниченного доступа.
Государственные электронные информационные ресурсы формируются в целях обеспечения информационных потребностей государственных органов, физических и юридических лиц, а также для оказания государственных услуг в электронной форме. Государственные электронные информационные ресурсы Республики Казахстан являются общедоступными, за исключением электронных информационных ресурсов ограниченного доступа. Электронные информационные ресурсы ограниченного доступа подразделяются на электронные информационные ресурсы, отнесенные к государственным секретам, и конфиденциальные.
Законом установлено, что не может быть ограничен доступ к государственным электронным информационным ресурсам, содержащим: 1) нормативные правовые акты, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты; 2) сведения о чрезвычайных ситуациях, природных и техногенных катастрофах, погодных, санитарно-эпидемиологических и иных условиях, необходимых для обеспечения безопасности граждан, населенных пунктов и производственных объектов; 3) официальные сведения о деятельности государственных органов; 4) сведения, накапливаемые в открытых информационных системах государственных органов, библиотек, архивов и иных организаций.
В третьих, в порядке, установленном данным законом осуществляется доступ к государственным электронным информационным ресурсам «электронного правительства». Доступ осуществляется через веб-портал «электронного правительства» - информационную систему, представляющую собой единое окно доступа ко всей консолидированной правительственной информации, включая нормативную правовую базу, и к государственным услугам, оказываемым в электронной форме.
Отметим, что здесь мы сталкиваемся с новым термином - «правительственная информация», содержание которого не раскрывается в законодательстве Казахстана. Непонятно и соотношение данного термина с понятием «официальные сведения о деятельности государственных органов».
Практическим вопросам размещения информации на интернет-ресурсах государственных органов и организаций посвящены как нормы ряда других законодательных актов, например, уже упоминавшегося выше закона об административных процедурах, так подзаконных актов и нормативно, технических документов, например СТ РК 2190-2012 «Информационные технологии. Интернет-ресурсы государственных органов и организаций. Требования». В Государственной программе «Информационный Казахстан - 2020», утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 8 января 2013 года № 464, дается краткий анализ текущей ситуации в этой сфере. В частности, утверждается, что в настоящее время созданы механизмы диалога и обратной связи государства с населением и бизнесом. Большинством государственных органов созданы интернет-ресурсы, содержащие информацию для граждан и бизнеса. Законодательно закреплены требования по обеспечению доступа к интернет-ресурсам государственных органов для инвалидов. Проводится оценка полноты и качества информации на интернет-ресурсах государственных органов. На портале «электронного правительства» реализована услуга «Виртуальная приемная», где граждане напрямую обращаются в государственные органы. Кроме того, ведутся блоги первых руководителей государственных органов и Правительства Республики Казахстан, где каждый желающий может оставлять комментарии и задавать интересующие вопросы. Также на портале «электронного правительства» регулярно проводятся интернет-конференции с участием членов Правительства и представителей органов власти. Во время таких конференций граждане получают ответы на свои вопросы в интерактивном режиме.
2.6. Прочие законодательные акты по вопросам доступа к информации
Так или иначе, вопросы предоставления доступа к информации регламентируют множество законодательных актов. Причем соответствующие нормы содержатся и в конституционных законах и кодексах, имеющих приоритет перед обычными законами. Законодательные акты регулируют разнообразные ситуации, возникающие в процессе доступа к информации с позиций разных отраслей и того, в качестве кого выступают субъекты регулируемых отношений в конкретном случае.
Например, если определенное лицо рассматривается как потребитель, т.е. физическое лицо, имеющее намерение заказать или приобрести либо заказывающее, приобретающее и (или) использующее товар (работу, услугу) для удовлетворения своих потребностей, то Закон Республики Казахстан от 4 мая 2010 года № 274-IV «О защите прав потребителей» гарантирует ему доступ к информации в сфере защиты прав потребителей. Согласно закону, право потребителя на доступ к информации в сфере защиты прав потребителей обеспечивается посредством включения вопросов по основам потребительских знаний в образовательные программы, а также посредством организации системы информирования потребителя о его правах и необходимых действиях по защите этих прав.
Когда речь идет о субъекте персональных данных, он имеет право знать о наличии у собственника и (или) оператора, а также третьего лица своих персональных данных, а также получать информацию, содержащую: подтверждение факта, цели, источников, способов сбора и обработки персональных данных; перечень персональных данных; сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хранения. При этом, следует учитывать, что понятие «персональные данные» охватывает все сведения, относящиеся к определенному или определяемому на их основании субъекту персональных данных, зафиксированные на электронном, бумажном и (или) ином материальном носителе. В свою очередь, собственник и (или) оператор базы, содержащей персональные данные, обязаны сообщать информацию, относящуюся к субъекту, в течение трех рабочих дней со дня получения обращения субъекта или его законного представителя.
Если лицо выступает в качестве налогоплательщика (лицо и (или) структурное подразделение юридического лица, являющиеся плательщиком налогов и других обязательных платежей в бюджет), то Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» предоставляет ему право получать от налоговых органов информацию о действующих налогах и других обязательных платежах в бюджет, об изменениях в налоговом законодательстве Республики Казахстан, разъяснения по порядку заполнения налоговых форм.
Физические лица в сфере гражданской защиты имеют право на заблаговременное получение информации о риске возникновения опасных факторов чрезвычайных ситуаций, которым могут подвергаться, и о мерах необходимой безопасности, обращаться лично, направлять в государственные органы и органы местного самоуправления Республики Казахстан индивидуальные и коллективные обращения по вопросам защиты граждан, объектов от чрезвычайных ситуаций и последствий, вызванных ими и т.д.
В числе неупомянутых выше основных законодательных актов, регулирующих общественные отношения, связанные с доступом заинтересованных лиц к информации, находящейся в распоряжении государственных органов (и не только), следует назвать Закон Республики Казахстан от 9 ноября 2004 года № 603-II «О техническом регулировании». Этот документ декларирует принцип «доступности технических регламентов, стандартов и информации о них, о порядке их разработки, утверждения, опубликования, за исключением сведений, составляющих государственные секреты и иную охраняемую законом тайну» (п.п.7 п.2. ст.4). Однако, практика применения данного закона показывает, что под доступностью понимается всего лишь продажа текстов стандартов подведомственными уполномоченному государственному органами организациями.
Отдельного рассмотрения требуют вопросы доступа к экологической информации на основе положений Экологического кодекса от 9 января 2007 года № 212-III и Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 года), ратифицированной Законом РК от 23.10.2000 г. № 92-II. Согласно статье 159 Экологического кодекса, экологическая информация включает в себя сведения и данные о: 1) состоянии окружающей среды и ее объектов; 2) факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее загрязнении; 3) программных, административных и иных мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на окружающую среду; 4) экологических нормативах и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности; 5) планируемых и реализуемых мероприятиях по охране окружающей среды и их финансировании; 6) деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на окружающую среду, процессе принятия решения и результатах инспекторских экологических проверок по ней, в том числе рассмотренные при этом расчеты, анализы и иные сведения, касающиеся окружающей среды; 7) воздействии состояния окружающей среды на здоровье, безопасность и условия проживания населения, объекты культуры, здания и сооружения. Также, много аспектов возникает при рассмотрении вопросов прозрачности контрактов на недропользование и деятельности иностранных недропользователей в РК.
Значительный объем информации содержится в официальной статистической информации - статистической информации, формируемой органами государственной статистики в соответствии с планом статистических работ. Порядок доступа к ней установлен Законом Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 257-IV «О государственной статистике».
2.7. Основные выводы по итогам анализа действующего законодательства РК о доступе к информации
Итак, проведенный анализ показал следующие основные проблемы с доступом к публичной информации в Республике Казахстан, требующие законодательного решения:
1. Сложившаяся практика предоставления и распространения информации государственными органами противоречит принципу презумпции открытости информации. Существует очевидное неравенство отношений между обладателями и пользователями информацией. Пользователи выступают в роли просителей информации, чиновники применяют разрешительный порядок пользования информацией государственных органов.
2. Из-за отсутствия специального закона, регламентирующего порядок доступа к информации и обязанности государственных органов по его обеспечению, отдельные положения, в той или иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных законах и подзаконных актах. При этом большинство указанных положений либо декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное - не содержат конкретного механизма реализации и ответственности. Отсутствует ряд базовых понятий и единая терминология по доступу к информации (в разного рода актах фигурируют понятия «официальная», «правительственная», «публичная» информация и т.д.).
3. Отсутствуют точные и доступные перечни документов, действующих в определенных отраслях и принятых за определенный период, в результате чего заинтересованное лицо даже примерно не может определить, в чьем распоряжении находится интересующая его информация. Нет четких инструкций по актуализации информации, ранее размещенной для всеобщего сведения.
4. Отказ в доступе мотивируется пометкой ДСП на документе или тем, что запрашиваемый документ для внутреннего пользования, не для печати и т.п.
5. Отказ в доступе мотивируется отсутствием законодательных норм, обязывающих публиковать правовые акты или доводить их до всеобщего сведения.
6. Отказ в доступе мотивируется тем, что нет доказательств того, что запрашиваемый документ напрямую затрагивает права и свободы заявителя.
7. Отказ в доступе мотивируется необходимостью покупать нормативно-техническую документацию (созданную за счет бюджетных средств) у подведомственных государственному органу АО и ТОО.
8. Отказ в доступе мотивируется ссылкой на то, что искомый документ уже опубликован где-то в периодических изданиях, Интернете и т.д., без точного указания.
9. Отказ в доступе мотивируется отсутствием редакции правового акта на казахском или русском языке.
10. Отсутствуют органы, которые могли бы выступать в качестве независимых арбитров в спорных процедурах, связанных с получением информации и оперативно разрешать их.
Имеющаяся судебная процедура, а также возможность обратиться к вышестоящему чиновнику, сопряжены со значительными издержками и потерей времени. Стремление к сокращению этих издержек приводит лиц, нуждающихся в информации, к необходимости задействовать неформальные личные связи, что способствует коррупции.
3. Международные стандарты и рекомендации по вопросу доступа к информации
Возможность и условия ограничения права на получение и распространение информации предусмотрены Международным пактом о гражданских и политических правах, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года, к которому присоединилась Республика Казахстан. В соответствии с пунктом 2 статьи 19 указанного документа «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору». Согласно пункту 3 этой же статьи «пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения». В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 20 Международного пакта «всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом».
В Резолюции Совета по правам человека ООН от 12 октября 2009 года № 12/16 «Свобода мнений и их свободное выражение. Поощрение и защита всех прав человека, гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, включая право на развитие» содержится призыв «принять и осуществлять законы и политику, обеспечивающие общее право на открытый доступ к имеющейся у государственных органов информации, которое может ограничиваться только на основании статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах». В 2010 году Специальный докладчик ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение отметил, что правительства обязаны принять необходимые законодательные и административные меры для улучшения доступа каждого желающего к публичной информации. Любая политика в отношении доступа к информации должна обладать определенными законодательными и процессуальными характеристиками, к которым относятся соблюдение принципа максимального раскрытия информации, поддержание публичного характера встреч и основных документов, широкое определение категории доступной информации, разумные расценки и сроки, независимая оценка правомочности отказов в предоставлении информации, а также санкции за несоблюдение требований.
В 2011 году Комитет ООН по правам человека опубликовал «Замечание общего порядка № 34» о свободе мнения и выражения, в котором однозначно отмечается, что статья 19 МПГПП охватывает и общее право на доступ к информации, принадлежащей государственным органам. В нем сказано, что с целью оказания должного эффекта государственным заинтересованным сторонам следует задействовать необходимые процедуры, усовершенствовав законодательство в области свободы информации. В Замечании приводятся дальнейшие указания по поводу формулировки законов о свободе информации и подчеркивается, что подобные законы должны обуславливать оперативное рассмотрение запросов на предоставление информации в четко определенном порядке, соответствующем МПГПП, и что плата за предоставление информации по запросу не должна являться необоснованным препятствием в получении доступа к информации. Органы власти должны указать причины любого отказа в предоставлении информации, в то же время должны создать механизмы обжалования решений об отказе в предоставлении информации, а также механизмы на случае неспособности обладателя информации реагировать на запросы.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Нью-Йорк, 31 октября 2003 года), ратифицированная Законом РК от 4 мая 2008 года № 31-IV, провозглашает в статье 10: «С учетом необходимости борьбы с коррупцией каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, такие меры, какие могут потребоваться для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и, в надлежащих случаях, процессам принятия решений. Такие меры могут включать, среди прочего, следующее: a) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; b) упрощение административных процедур, в надлежащих случаях, для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; и c) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации». В статье 13 конвенции также говорится: «Каждое Государство-участник принимает надлежащие меры, в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как: a) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; b) обеспечение для населения эффективного доступа к информации; c) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; d) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Могут устанавливаться определенные ограничения этой свободы, но только такие ограничения, какие предусмотрены законом и являются необходимыми: i) для уважения прав или репутации других лиц; ii) для защиты национальной безопасности, или публичного порядка, или охраны здоровья или нравственности населения».
Можно также отметить ряд важных документов так называемого международного «мягкого» права.
В Руководящих принципы политики совершенствования информации, являющейся общественным достоянием, создаваемой государственными органами (ЮНЕСКО. Париж, 2004) говорится, что информация, создаваемая государственными учреждениями и общественными организациями со всех сферах и на всех уровнях, должна быть доступной для населения, а любые официальные запреты на такой доступ должны особым образом обосновываться и затрагивать как можно меньшую часть этой информации. Органы государственной власти должны способствовать расширению доступа к различным типам такой информации и при необходимости пересматривать существующий баланс между политикой и практикой осуществления доступа к информационным ресурсам, а также законодательной защитой, ограничивающей использование или воспроизведение такой информации. Кроме того, все межправительственные организации, финансируемые государствами, должны обеспечить открытый и бесплатный доступ ко всем своим публикациям и предназначенным для публичного доступа базам данных, особенно для потенциальных пользователей из развивающихся стран.
29 августа 2012 года Декларация о Парламентской открытости получила поддержку и вклад от 76 организаций из 53 стран. Декларация является призывом гражданских организаций, к национальным парламентам и международным законодательным органам для повышения открытости, вовлечения граждан в работу Парламента. Декларация охватывает следующий круг вопросов: продвижение культуры открытости, обеспечение легкого доступа к парламентской информации, обеспечение прозрачности парламентской информации, обеспечение электронного распространения парламентской информации. Данный документ подробно рассматривался в работе Декларация о парламентской открытости как ориентир для казахстанского парламента (Лоскутов И.Ю., 2012). В этой связи также следует упомянуть Декларацию об открытом государстве (Open Government Declaration) (Нью-Йорк, 20 сентября 2011 года).
Многочисленные документы, подписанные государствами-участниками ОБСЕ, включая Казахстан, также отражают их поддержку соответствующих международных обязательств в отношении поиска, получения и распространения информации любого рода. На европейском уровне был принят ряд важных документов, хотя следует отметить, что поскольку Казахстан не является членов Совета Европы, они могут быть исключительно приняты во внимание при разработке отечественных норм.
Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам (принята Комитетом Министров 27 ноября 2008 г. на заседании заместителей Министров иностранных дел № 1042-бис) является первым обязывающим международным правовым документом, в котором признается общее право доступа к официальным документам, находящимся в государственных органах. В нем подчеркивается, что транспарентность органов государственного управления является важнейшим компонентом эффективного управления и показателем того, является ли общество подлинно демократическим и плюралистическим, противостоит ли оно всем формам коррупции, позволяет ли критиковать тех, кто им управляет, и насколько оно открыто для информированного участия граждан в вопросах, представляющих общественный интерес. Право доступа к официальным документам имеет также важнейшее значение для саморазвития людей и осуществления основных прав человека. Оно укрепляет и авторитет органов государственного управления в глазах общественности, а также доверие к ним. В этой Конвенции закрепляется право на доступ к официальным документам. Ограничение на право доступа к официальным документам разрешается устанавливать только для защиты отдельных интересов, таких как национальная безопасность, оборона или личная жизнь. В Конвенции содержатся минимальные стандарты, которые необходимо применять при обработке запросов о доступе к официальным документам (форма запросов и сборы в связи с доступом к официальным документам), а также процедура пересмотра принятых решений и дополнительные меры. В целях Конвенции под «органами государственной власти» понимаются: 1. правительственные и административные органы на национальном, региональном и местном уровнях; 2. законодательные и судебные органы при осуществлении ими административных функций, в соответствии с национальным законодательством; 3. физические или юридические лица при осуществлении административной власти. Понятие «органы государственной власти» также включает в себя также как минимум одно из нижеследующих: 1. законодательные органы при осуществлении ими иных своих функций; 2. судебные органы при осуществлении ими иных своих функций; 3. физические или юридические лица при отправлении ими государственных функций или управлении общественными фондами, в соответствии с национальным законодательством. Под «официальными документами» в Конвенции понимается любая информация, записанная в любой форме, составленная, полученная либо находящаяся в распоряжении органов государственной власти. Каждая из Сторон Конвенции должна гарантировать право каждого человека, без дискриминации по какому-либо признаку, на доступ, по его требованию, к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти. Каждая из Сторон вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты: a. национальной безопасности, обороны и международных отношений, b. общественной безопасности, c. профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности, d. дисциплинарного расследования, e. инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти, f. неприкосновенности частной жизни и других правомерных личных интересов, g. коммерческих и иных экономических интересов, h. экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства, i. равенства сторон в ходе судебного разбирательства и эффективного отправления правосудия, j. окружающей среды, или k. конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.
Резолюция ПАСЕ от 2 октября 2013 года № 1954 (2013) «Национальная безопасность и доступ к информации» в дополнение к вышеуказанной конвенции провозгласила следующие принципы. Как правило, вся информация, которой располагают органы государственной власти, должна быть в свободном доступе. Нормы, регламентирующие порядок наложения грифа секретности на информацию и его снятия, а также порядок назначения лиц, полномочных осуществлять эту функцию, должны быть ясными и находиться в открытом доступе. Информация может объявляться закрытой по соображениям национальной безопасности не дольше, чем это необходимо для защиты законных интересов национальной безопасности. Информация о грубых нарушениях прав человека или гуманитарного права ни при каких обстоятельствах не должна объявляться секретной по соображениям национальной безопасности. Лица, которые вскрывают нарушения в общественных интересах (разоблачители), должны быть защищены от каких-либо репрессивных действий при условии, что эти лица действовали добросовестно и с соблюдением установленных процедур. Обращения о предоставлении доступа к информации должны рассматриваться в разумные сроки. Решения об отказе в доступе должны быть должным образом мотивированы, открыты для обжалования в независимом национальном органе власти вплоть до рассмотрения в судебном порядке и т.д.
Установочное решение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по спору двух субъектов на тему доступа к информации о деятельности госструктур вынесено в ноябре 2013 года (номер жалобы: 39534/07. Постановление палаты Суда опубликовано 28 ноября 2013 года). Австрийская организация получила отказ тирольской земельной комиссии на запрос о земельных сделках в Тироле за последние 6 лет. Апелляционная комиссия им также отказала на том основании, что ради соблюдения конфиденциальности персональных данных нужно обработать сотни документов, убрав идентифицирующую информацию участников сделок. Хотя заинтересованная сторона предлагала компенсировать издержки. Судьи ЕСПЧ посчитали, что комиссия ранее должна была сделать данные, необходимые для исследований, доступными публике, и обязал комиссию выполнить запрос организации и предоставить документы. Логика такова: если публичные органы имеют в своем распоряжении общественно значимую информацию, они должны организовать свою работу таким образом, чтобы обеспечить к ней доступ заинтересованных граждан и организаций.
В рамках разбирательства по делу «Молодежная инициатива за права человека против Сербии» (жалоба № 48135/06) в июне 2013 года ЕСПЧ подтвердил, что неправительственные организации, как и пресса, имеют право на доступ к информации в интересах общества. Государство не имеет права требовать от правозащитных организаций доказательств собственного интереса в получении этой информации. А в условиях, когда Интернет и блогосфера стирает грань между профессиональными СМИ и просто заинтересованными гражданами, право на доступ к информации (разумеется, за исключением сведений государственной тайны) подразумевается за каждым из нас.
На уровне документов стран СНГ, отметим Модельный информационный кодекс для государств - участников СНГ (часть первая) (принят на тридцать восьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ постановлением № 38-6 от 23 ноября 2012 года). Глава 2 раздела IV данного документа посвящена доступу к открытой информации, а глава 3 информации с ограниченным доступом.
Модельный закон «О праве на доступ к информации» (принят на двадцать третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ постановлением № 23-14 от 17 апреля 2004 года) также мог бы сыграть важную роль при разработке национального законодательства. В нем, в частности заложено понятие « общественный интерес», определяемое как интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества.
