В последние годы государственные органы стремятся интенсивно использовать средства массовой информации для информирования населения. Но следует отметить и следующие тенденции, сопровождающие государственную информационную политику. Во-первых, наблюдается стремление переложить ответственность на СМИ за распространение информации о деятельности государственных органов, за качество распространяемой информации и, в конечном счете, за удовлетворенность граждан. А зачастую подача материала такова, что сама определяет то, граждане скорее дезинформируются, чем информируются. Во-вторых, информирование населения через СМИ за счет бюджетных средств скорее подчинено задаче формирования позитивного образа органов власти, чем задачам доведения объективной информации об их деятельности до сведения общественности. Пропаганда не должна заменять объективное информирование.
В законопроекте предусмотрены такие способы обеспечения доступа к информации как обнародование информации в официальных и периодических печатных изданиях и размещение информации на интернет-ресурсах. При этом не учитывается тот факт, что согласно закону о СМИ, все интернет-ресурсы, включая официальные сайты государственных органов, приравнены к СМИ, являются ими.
Официально объявлено о том, что доступ к Интернету имеют свыше 11 миллионов граждан Казахстана. Поэтому, если в законопроекте будет закреплено требование о том, что на сайтах всех государственных органов должны быть в обязательном порядке размещены перечни всех действующих правовых актов в курируемых ими сферах, то все заинтересованные лица без особого труда определят, в каком документе содержится искомая информация. К указанному перечню гиперссылками должны быть приложены полные тексты документов в актуальной редакции. Это позволит и самим государственным органам в ответах точно указывать, где именно в Интернете находится тот или иной документ. Поскольку органы юстиции уже ведут Государственный реестр нормативных правовых актов Республики Казахстан, то дело осталось только за его расширением.
В остальном видится неправильным прописывать в законопроекте все детали того, что именно должно размещаться на интернет-ресурсах. Во-первых, этим вопросам уже посвящена довольно обширная нормативная база по информатизации, вплоть до уже упоминавшихся стандартов СТ РК 2190-2012 «Информационные технологии. Интернет-ресурсы государственных органов и организаций. Требования», СТ РК 2192-2012 «Информационные технологии. Интернет-ресурс, интернет-портал, интранет-портал. Общие описания». Функционирует и постоянно пополняется официальный портал «Открытые данные», как часть инициативы «Открытое правительство», являющейся отдельным элементом «Электронного правительства» Республики Казахстан. Заявлено, что: «Основной целью «Открытого правительства» является создание прозрачности в деятельности государства и государственных органов для каждого гражданина. «Открытое правительство» многогранно, развитие идеи рассчитано на последующие года, с целью охватить основные аспекты гражданских прав, таких как прозрачность бюджета, участие в законотворчестве, свободный доступ к информации». Во-вторых, информационные технологии стремительно развиваются и в законах, которые обсуждаются месяцами, а иногда и годами, бесполезно попунктно прописывать структуру интернет-ресурсов. Или, по крайней мере, указанные в законопроекте перечни должны быть существенно переработаны с учетом того, что основная часть перечисленной там информации, оформляется в виде правовых актов. Основной же упор должен быть сделан на совершенствование законодательства в сфере информации, где уже возможна доработка определенных регламентов и стандартов на подзаконном уровне. Например, давно назрела необходимость разработка стандарта размещения персональных данных государственных служащих на официальных интернет-ресурсах.
Законопроектом должна быть провозглашена презумпция открытости информации о деятельности государственных органов, при четком определении порядка отнесения информации к государственным секретам или иной охраняемой законом тайне, исключающем неоднозначное толкование. Однако в практическом плане, в нем ничего не содержится на этот счет. «Как уже указывалось в ходе научной экспертизы проекта в 2012 году: «Один из корневых вопросов проблемы доступа, вопрос об условиях и порядке ограничения доступа к информации закреплен в проекте Закона весьма невыразительно. Безусловно, ссылкой на другие законы в данном проекте Закона можно решить проблему неопределенности состава информации с ограниченным доступом. Однако в значительной степени это ссылка на неразвитое законодательство в сфере доступа к информации. Представляется, что Закон о доступе к информации является тем самым нормативным правовым актом, в котором более чем уместно было бы системно решить проблему неопределенности состава и признаков информации с ограниченным доступом».
Необходимые исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы. В законопроекте декларируется принцип законности, однако нет ничего, что помешало бы и дальше ограничивать доступ к т.н. служебной информации ограниченного распространения подзаконными актами и волюнтаристкими действиями должностных лиц.
В законопроекте необходимо указать все условия, когда реализация права на доступ к информации может быть подвергнута только ограничениям и условия распространения информации, к которой законодательством устанавливается особый порядок доступа:
информации, составляющей государственные секреты, как охраняемая государством в области военной, экономической, научно-технической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение, разглашение, утеря и хищение которой могут поставить под угрозу безопасность государства;
конфиденциальной, нераскрытой информации из сферы предпринимательской деятельности, представленной государственным органам в качестве конфиденциальной, регулируемой законодательством о коммерческой тайне и касающейся производства, технологии, управления, финансов, иной экономической деятельности, разглашение (передача, утечка) которой может затронуть интересы предпринимателей;
информации личного характера, разглашение которой считается вмешательством в частную жизнь лица, находящуюся под охраной законодательства о защите персональных данных;
информации, касающейся оперативно-розыскной деятельности и деятельности по уголовному преследованию соответствующих органов, но только в случаях, когда разглашение такой информации может нанести ущерб уголовному преследованию, помешать развитию судебного процесса, лишить лицо права на справедливое и беспристрастное рассмотрение его дела либо поставить под угрозу жизнь или физическую безопасность человека;
информации, отражающей конечные или промежуточные результаты некоторых научных и технических исследований, разглашение которой лишает авторов данных исследований преимущественного права опубликования либо отрицательно влияет на реализацию иных охраняемых законом прав.
При этом, не вполне понятным видится указание в законопроекте на то, что доступ к информации, в том числе, обеспечивается изъятием из предоставляемой информации сведений, относящихся к информации ограниченного доступа. Вероятно, требуется пояснение о том, что если доступ к запрашиваемой информации, документам частично ограничен, обладатели информации обязаны представить лицам, запрашивающим информацию, части документа, на которые не распространяется ограничение доступа в соответствии с законодательством, и указать на месте изъятых частей: «государственные секреты», «коммерческая тайна», «персональные данные».
В законопроекте есть указание на трехступенчатую систему обязательных требований при ограничении доступа к информации, что соответствует передовой международной практике. Но следует также указать в законопроекте, что доступ к информации может быть ограничен только в случае, если обладатель информации может доказать, что ограничение регулируется законом и является необходимым в демократическом обществе для защиты прав и законных интересов личности или охраны национальной безопасности и что ущерб, наносимый законным правам и интересам, превыше общественного интереса к ознакомлению с информацией.
Кроме того, как уже указывалось в научной экспертизе законопроекта: «разработчиками вводится понятие «общественный интерес», которому в проекте Закона и действующем законодательстве РК не дано четкого, исчерпывающего определения. Указанная недоработка может позволить обладателям информации на практике сузить содержание понятия «общественный интерес», тем самым необоснованно ограничить доступ к информации».
Что касается, такого способа, предусмотренного в законопроекте, как обеспечения доступа пользователей информации на заседания коллегиальных органов обладателей информации, то необходимо определиться в законодательстве со статусом таких процедур. В Казахстане давно сложилось практика, когда по властной вертикали производится закрытая рассылка протоколов разного рода заседаний, на которых принимаются какие-то решения, иногда идущие в разрез с нормами законодательства. Например, объявляются моратории на применение определенных норм нормативных правовых актов. Естественно, что если в этих заседаниях принимали участие высшие должностные лица государства, то их указания в виде резолюций воспринимаются нижестоящими чиновниками выше законов.
Законопроектом предусматривается, что решения и действия (бездействия) обладателей информации - государственного органа, органа местного самоуправления, организации, должностного лица, государственного служащего, нарушающие права пользователей информацией, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, Уполномоченному по правам человека в Республике Казахстан и (или) в суд. Однако, практика применения действующих законодательных актов, регулирующих отношения в информационной сфере, например закона о защите персональных данных, явно свидетельствует о том, что имеющиеся государственные структуры мягко говоря «не горят желанием» заниматься разрешением неизбежно возникающих спорных ситуаций. Отказ в предоставлении доступа к информации должен подвергаться проверке независимым от правительства органом. Статус его и должен быть прописан в законопроекте, на основе имеющихся образцов лучшей международной практики.
Международными наблюдателями уже отмечалось, что в ходе последней реформы административного и уголовного законодательства Казахстана не были пересмотрены положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации на запрос физических и юридических лиц». В документе «Антикоррупционные реформы в Казахстане. 3-ий раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе против коррупции (ОЭСР. Париж, 10 октября 2014 г.) отмечается, что ответственность за отказ в предоставлении физическому лицу информации, незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам установлена статьей 84 Кодекса РК об административных правонарушениях (2001 года) (сохранено в ст. 78 действующего КРКобАП). При этом ответственность предусмотрена только за отказ в информации физическому лицу и не распространяется на юридических лиц; ответственность предусмотрена за «неправомерный отказ в представлении собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы физического лица», что сужает сферу ответственности («собранных в установленном порядке», «непосредственно затрагивающих права и свободы физического лица»). Согласно Отчету о втором раунде мониторинга, такие положения не обеспечивают эффективную ответственность за нарушение права на информацию. Отсутствует также ответственность за нарушение сроков предоставления информации, неполные ответы, полное отсутствие ответа на запрос и т.д. При этом Законом «О борьбе с коррупцией» (ст. 12) предусмотрена ответственность за «необоснованный отказ в информации физическим и юридическим лицам, представление которой предусмотрено законодательством, задержка ее, передача недостоверной или неполной информации». Такое нарушение признано одним из «правонарушений, создающим условия для коррупции», которое влечет понижение в должности или наложение дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. При повторном совершении этого правонарушения в течение года после наложение дисциплинарного взыскания лицо увольняется с должности. Поэтому Казахстану рекомендовалось согласовать составы соответствующих правонарушений, предусмотренных в Законе «О борьбе с коррупцией» и КоАП, и четко установить, применяются ли меры дисциплинарного взыскания параллельно до административных санкций. Но вышеуказанные положения не были пересмотрены со времени предыдущего раунда.
В Документе отмечается также, что принятие Кодекса РК об административных правонарушениях, которая был введен в действие с 1 января 2015 года, никак не повлияет на применяемые к должностным лицам санкции за нарушение права на доступ к информации (размер штрафов увеличился не значительным образом, другие меры административного воздействия не используются). Кроме этого, сокращен перечень оснований, по которым наступает административная ответственность (не является таким основанием незаконное ограничение права на доступ к информационным ресурсам). Отсутствует ответственность за нарушение сроков предоставления информации, установленных действующим законодательством. Новый Кодекс об административных правонарушениях также не содержит отдельного положения об ответственности за необоснованный отказ либо непредоставление в установленные законодательством сроки запрашиваемой журналистом информации (ст. 352 по КоАП 2001 года). Это, в целом, не являлось бы проблемой, если бы общие положения об ответственности за нарушение требований о доступе к информации были достаточно эффективны.
В целом, Документом делается вывод, что это часть рекомендации не была выполнена и в пункте 3.6 Казахстану рекомендуется пересмотреть положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации на запрос физических и юридических лиц.
4.4. Вопросы разработки закона «О доступе к судебной информации»
Отдельного регулирования на уровне законодательного акта требуют вопросы предоставления доступа к судебной информации. В Выступлении Президента Республики Казахстан, Председателя партии «Нур Отан» Н.Назарбаева на XVI съезде партии «Современное государство для всех: Пять институциональных реформ» на этот счет сказано: «Судьи не должны быть закрытой наглухо корпорацией и находиться вне общественной критики. Открытость - это лекарство от коррупции в судейских рядах».
К сожалению, есть основания предполагать, что на сегодня продекларированный в законопроекте принцип «невмешательства в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов», рассматривается судебными органами как полная свобода. Исправить сложившееся положение дел могло бы принятие соответствующего законодательного акта. Думается, что это ни в коей мере не посягнет на автономность суда от органов законодательной и исполнительной власти. Ведь его организационная и институциональная независимость и самостоятельность обеспечена провозглашенным Конституцией РК принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (пункт 4 статья 3 Конституции РК). В тоже время, в соответствии с пп. 6 п. 3 ст. 61 Конституции Парламенту принадлежит исключительное право издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся вопросов судоустройства и судопроизводства.
Этот закон должен закрепить процедуры, обеспечивающие максимально полное, оперативное и доступное размещение судебной информации. Конституционно закрепленный принцип гласности судопроизводства, изначально подразумевавший свободу доступа граждан в залы судебных заседаний, в современных условиях, особенно с учетом развития цифровых информационно-коммуникационных технологий, существенно обогащается за счет новых форм его реализации через традиционные СМИ и Интернет. Особую актуальность приобретает данный законопроект в связи с формированием глобального информационного общества и расширением трансграничного информационного взаимодействия граждан и государства в телекоммуникационных сетях общего пользования.
Данный законопроект поможет:
- раскрыть сведения о судебной системе и судах, а также основные сведения о судьях, работниках судов;
- обеспечить полную информацию о времени и порядке работы судов, о движении дел и заявлений в суде, включая информацию о времени и месте их рассмотрения, отложении и приостановлении;
- создать систему, гарантирующую общедоступность судебных актов (приговоров, решений и т. д.).
Учитывая важную роль в системе правосудия органов судейского сообщества, в нем должна быть предусмотрена система информирования населения об их деятельности, в том числе о процессе подбора кандидатов в судьи и их назначении.
В проекте закона необходимо реализовать:
- право доступа к судебным актам, внесенным в реестр, включая поиск, просмотр, копирование и распечатывание судебных актов или их частей.
- введение регламентации доступа к общедоступным бесплатным судебным актам, на официальном Интернет-ресурсе судов Республики Казахстан.
В статьях законопроекта, необходимо закрепить право каждого, полностью или частично воспроизводить судебные акты, которые оглашены судом публично, любым способом, в том числе через обнародование в печатных изданиях, в средствах массовой информации, создание электронных баз данных судебных актов. При этом любое редактирование текста судебного акта не должно искажать его смысл и содержание.
Но при этом необходимо оговорить, что суд при осуществлении судопроизводства может использовать только текст судебного акта, опубликованного официально или внесенного в Реестр.
При этом в законопроекте необходимо закрепить положение, согласно которому, ограничение права пользования (свободного доступа) официальным Интернет - ресурсом судов Республики Казахстан, кроме случаев, оговоренных законом, не допускается.
В тексте законопроекта необходимо установить исчерпывающий перечень должностных лиц, имеющих право на доступ к информационным ресурсам Реестра, порядок официального опубликования судебных актов, внесенных в Реестр, а также права воспроизведения, в том числе частичного использования судебных актов, обнародования в СМИ.
Законопроект должен также содержать требования к защите информации, внесенной в Единый реестр, от ее хищения, искажения или уничтожения, а также регламентировать, порядок обеспечения доступа к судебным актам заинтересованных лиц, которые не принимали участия по делу, если судебный акт непосредственно касается его прав, свобод, интересов или обязанностей, а также основания для отказа доступа к судебным актам и порядок их обжалования.
Необходимо предусмотреть ответственность за нарушение правил ведения Реестра и за ограничение права на доступ к судебным актам, а также гарантии возмещения лицу материального или морального ущерба вследствие нарушения его прав и интересов.
Законопроект должен предусматривать защиту сведений, защищаемых в соответствии с Законом Республики Казахстан «О персональных данных». Необходимо предусмотреть меры, обеспечивающие при опубликовании судебных актов безопасность лиц, участвующих в деле, а также неразглашение тайны и конфиденциальных сведений об их личной жизни. Однако следует учитывать, что при полной реализации принципа гласности неприемлемо какое-либо искажение информации, в том числе в виде деперсонализации.
5. Рекомендации по законопроекту
Социальный эффект, который может быть достигнут после принятия данного законопроекта, намного важнее, чем отдельные его недостатки, указанные выше. Они носят устранимый характер и могут быть исправлены в ходе его дальнейшего рассмотрения в Парламенте. Новозеландская комиссия, работа которой привела к принятию в 1982 году Закона «Об официальной информации» отмечала: «нельзя ожидать, что развитие свободы информации положит конец расхождению во мнениях внутри сообщества или решит основные политические проблемы. Однако, применение систематического подхода, с должным учетом баланса между противоречивыми вопросами [изменениями], должно сгладить расхождение во мнениях, повысить эффективность принятой политики и усилить доверие общественности к системе».
Вместе с тем необходимо решить следующие вопросы.
1. В законопроекте должен последовательно проводиться принцип презумпции открытости информации. Для того, чтобы устранить неравенство отношений между обладателями и пользователями информацией требуется замена диспозитивных норм императивными.
2. Необходимо распространить базовые понятия и единую терминологию по доступу к информации на все казахстанское законодательство. Проблему приоритета над нормами законопроекта норм конституционных законов, кодексов и т.д. следует решать тщательной проработкой сопутствующего закона.
3. Распространение норм законопроекта на дополнительных субъектов, ведет к неразберихе и не дает ничего в практическом плане пользователям, поэтому в рамках основного законопроекта следует сосредоточиться на вопросах регулирования доступа к информации, находящейся в ведении государственных органов.
4. Следует решить на законодательном уровне проблему существования служебной информации ограниченного распространения, документов для внутреннего пользования, не для печати и т.п., ясно определив, какие интересы призваны защитить возможные ограничения на доступ к информации Нормы, регламентирующие порядок наложения разного рода грифов и пометок на информацию и их снятия, а также порядок назначения лиц, полномочных осуществлять эту функцию, должны быть ясными и находиться в открытом доступе, в них должен быть определен конкретный перечень ограничений или даны ссылки на соответствующие положения в других законах. В Послании Конституционного Совета Республики Казахстан от 19 июня 2014 года № 09-3/1 «О состоянии конституционной законности в Республике Казахстан», говорится: «Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с заинтересованными государственными органами проводится масштабный анализ законодательства на предмет его соответствия требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции. Эта работа ведется во исполнение рекомендаций посланий Конституционного совета от 16 июня 2011 года № 09-5/1 и от 12 июня 2012 года № 09-3/1, в которых говорится о необходимости закрепления исключительно в законах не только перечня ограничений прав и свобод человека, но и механизмов применения таких ограничений». Хочется надеяться, что в этой работе МЮ РК не обойдет вниманием и имеющиеся подзаконные акты по вопросам доступа к информации.
5. Необходимо выработать законодательные нормы, регламентирующие порядок публикации правовых актов в разумные сроки. В связи с хаосом, царящим в некоторых отраслях, следует единоразово обязать все госорганы в определенный срок составить и разместить полные Перечни всех действующих подзаконных актов в их отраслях на какую-то установленную близлежащую дату. Т.е. провести своего рода национальную правовую перепись. В дальнейшем ввести обязанность вышеуказанных органов поддерживать эти Перечни всех действующих подзаконных актов в актуальном состоянии. К перечням должны прилагаться полные тексты всех упомянутых в них документов со всеми приложениями в действующей редакции. Перечни должны поддерживаться госорганами в актуальном состоянии (в документы вносятся изменения и делаются пометки об утрате ими силы в соответствии с ежемесячными перечнями). Окончательный полный Перечень документов, принятых органом за истекший месяц, должен быть размещен на его сайте не позднее 5 календарных дней после окончания месяца. К перечню прилагаются полные тексты всех упомянутых в нем документов со всеми приложениями, в виде прицепных электронных файлов, в формате легкодоступном для просмотра и скачивания. Документы, являющиеся нормативными правовыми актами, регистрируемыми в Минюсте, привязываются гиперссылками к эталонной электронной базе, которую ведет Минюст и т.д.
6. Необходимо раскрыть вопросы специальной правоспособности общественных объединений и СМИ, упомянутых в статье 18 Конституции РК.
7. Необходимо разработать нормы в реализацию принципа, устанавливающего, что при реализации прав, в нем предусмотренных, запрещается дискриминация по признаку расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения физического лица, либо формы юридического лица.
8. Следует учесть тот факт, что согласно закону о СМИ, все интернет-ресурсы, включая официальные сайты государственных органов, приравнены к СМИ, являются ими. Представляется важным в рассматриваемом законопроекте также указать, что его действие распространяется на официальные документы, созданные государственными органами в прошлом, т.е.решить вопрос с интеллектуальной собственностью государства.
9. Исключения из права на доступ к информации должны быть сведены к минимуму и конкретизированы, предусмотрены законом, преследовать законную цель и быть необходимыми в демократическом обществе. Бремя доказывания законности любых ограничений должно быть закреплено на государственном органе, который стремится не допустить раскрытие информации. Информация может объявляться закрытой не дольше, чем это необходимо для защиты законных интересов.
10. Необходимо раскрыть понятие «общественный интерес». В качестве гарантии против чрезмерно широких исключений доступ к информации должен предоставляться даже в случаях, обычно подпадающих под законные исключения, когда общественный интерес к данной информации перевешивает заинтересованность властей в сохранении ее секретной. Общественный интерес должен носить преимущественный характер в тех случаях, когда опубликование данной информации: позволит внести важный вклад в текущую общественную дискуссию; будет способствовать участию общественности в политической дискуссии; позволит вскрыть серьезные нарушения, в том числе нарушения прав человека, другие уголовные преступления, злоупотребления служебным положением или умышленное сокрытие серьезных нарушений; позволит усилить ответственность за ведение государственных дел в целом и за использование государственных средств, в частности; будет полезным для здоровья или безопасности населения.
11. Необходимо закрепить, что решения об отказе в доступе должны быть должным образом мотивированы, открыты для обжалования в независимом национальном органе. По получению обращения о доступе к информации государственный орган должен в принципе подтвердить или не подтвердить наличие у него запрашиваемой информации.
12. Необходимо более детально пересмотреть положения об ответственности за непредставление или неполное (несвоевременное) представление информации.
13. Установление системы контроля за обеспечением права на доступ к информации и процедур обжалования пользователями решений государственных органов является важной задачей Закона. Между тем, решение указанной задачи в законопроекте практически отсутствует. Отказ в предоставлении доступа к информации должен подвергаться проверке независимым от правительства органом. Необходимы нормы об органах, которые могли бы выступать в качестве независимых арбитров в спорных процедурах, связанных с получением информации и оперативно разрешать их.
14. Необходимы специальные нормы по доступу к парламентской информации и разработка закона о доступе к судебной информации.
15. Адекватное законодательное регулирование различных способов информирования общественности требует предметного рассмотрения их специфики. Поэтому разные способы обеспечения информационной открытости государственных органов (а тем более прочих юридических лиц, указанных в законопроекте) лучше регулировать отдельными законами. Если же делать это в одном законодательном акте, то тем более необходимо четко различить и определить соответствующие предметы регулирования: при публикациях и ином размещении официальной информации по инициативе государственных органов, с одной стороны, и при обеспечении доступа к информации по запросам потребителей, с другой стороны. В рассматриваемом законопроекте требуемая ясность отсутствует. В законопроекте должен быть решен вопрос о том, каким образом указанные способы передачи информации дополняют или заменяют друг друга.
Например, может ли размещение информации на официальном интернет-ресурсе быть основанием для отказа в предоставлении информации по запросу пользователя?
