Досье на проект Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» (июнь 2023 года) (утратил силу)

Заместитель

Председателя Правления

К. Бейсенгазин

1. Общие положения

Наименование проекта закона

«О государственных закупках».

Разработчик

Министерство финансов Республики Казахстан.

Основание проведения научной экономической экспертизы

Письмо Министерства национальной экономики Республики Казахстан от 15 июня 2023 года № 31-2-6/2891-И.

Организация, проводившая научную экономическую экспертизу

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты:

1. Руководитель - Директор Центра научной экономической экспертизы и исследований А. Касенова;

2. Заместитель руководителя - Заместитель директора Центра научной экономической экспертизы и исследований К. Тен;

3. Директор Центра стратегического анализа, к.э.н. - Б. Абдрахманова;

4. Ведущий эксперт Центра научной экономической экспертизы и исследований Д. Жамбайбеков;

5. Старший эксперт Центра научной экономической экспертизы и исследований А. Байканова.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года № 480-V;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «Некоторые вопросы организации и проведения научной экспертизы» от 8 июня 2021 года № 386;

3. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Дата поступления проекта закона в организацию, проводившую научную экономическую экспертизу

15 июня 2023 года.

Дата завершения научной экономической экспертизы

5 июля 2023 года.

Общая характеристика проекта закона

Назначение проекта закона

Совершенствование законодательства Республики Казахстан в области государственных закупок.

Структура проекта закона

Проект Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» (далее - законопроект) состоит из 5 глав:

1. Общие положения.

2. Государственное регулирование осуществления государственных закупок.

3. Договор.

4. Контроль и обжалование.

5. Специальные и заключительные положения. Всего: 25 статей.

Целевые группы

Физические и юридические лица в области государственных закупок.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных проектом закона

Законопроектом предусматривается принятие 13 подзаконных нормативных правовых актов, кроме того, могут приниматься и иные подзаконные нормативные правовые акты.

Новизна проекта закона

Законопроект предусматривает меры по совершенствованию процедур государственных закупок, внедрению подходов закупа в формате «устойчивых закупок», большему вовлечению в закупки субъектов малого и среднего предпринимательства и др.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект закона

Чрезмерная детализация и зарегламентированность процедур государственных закупок, длительность проведения процедур, в том, числе с учетом их обжалования, низкое качество закупаемых товаров, работ и услуг (далее - ТРУ), отсутствие единой платформы по государственным закупкам и закупкам субъектов квазигосударственного сектора.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие проекта закона, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, международной практике

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках

ЮНСИТРАЛ (United Nations Commission on International Trade Law, Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли) разрабатывает и рекомендует международные правовые стандарты в области международной торговли, включая публичные закупки.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (UNCITRAL Model Law on Public Procurement) является модельным законодательством, которое служит основой для создания или обновления национальных законов о публичных закупках и устанавливает основные принципы и стандарты для проведения прозрачных, эффективных и конкурентных процедур закупок.

В типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках содержатся общие положения, касающиеся организации и проведения государственных закупок, включая определение основных терминов, принципы конкуренции, требования к процедурам закупок, условия участия поставщиков, процедуры оценки предложений, заключение договоров и разрешение споров.

Согласно типовому закону ЮНСИТРАЛ законодательная регламентация государственных закупок должна быть основана на следующих принципах:

- обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок;

- расширение и стимулирование участия в процедурах закупок поставщиков и подрядчиков независимо от их государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

- развитие конкуренции между поставщиками и подрядчиками в отношении поставки объектов закупок;

- обеспечение справедливого, равного и беспристрастного отношения ко всем поставщикам и подрядчикам;

- содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

- обеспечение открытости процедур, связанных с закупками.

Программа «Устойчивые государственные закупки» (ООН)

В 2014 году ООН создана Программа «Устойчивые государственные закупки» (One Planet Sustainable Public Procurement) в целях включения в политику, стратегии практику государственных закупок экологических, экономических и социальных аспектов устойчивости в качестве средства повышения эффективности государственных расходов. Программа представляет собой глобальную многостороннюю платформу, состоящую из более чем 130 партнеров. Каждые 4 года проводится обзор состояния внедрения устойчивых государственных закупок на мировом уровне, проблемы, тенденции и прогресс наиболее развитых стран.

Азиатско-Тихоокеанская сеть зеленых государственных закупок (GPP)

С 2020 года действует проект Азиатско-Тихоокеанская сеть зеленых государственных закупок, возглавляемый Корейским институтом экологической промышленности и технологий, и направленный на расширение обмена знаниями с целью стимулирования использования экологически чистых продуктов и услуг.

США

Основным регулятором в области осуществления государственных закупок является Управление по федеральным закупкам, входящее в состав административно-бюджетного управления при Президенте США. Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Положением о федеральных закупках (Federal Acquisition Regulation, FAR). Лицами, ответственными за размещение заказов и оформление контрактов в данном органе, являются контрактные офицеры, имеющие специальные сертификаты.

Также с 1933 года в США действует Закон «О покупках в Америке» (Buy America), согласно которому товары, приобретенные в рамках закупок федерального правительства США, на сумму свыше 10 ООО долларов США (превышающие порог микрозакупок), должны быть произведены в США. При этом не только сам товар, но и не менее 50% стоимости его компонентов должно быть произведено в США.

Способы осуществления государственных закупок.

Рынок государственных закупок товаров и услуг США включает в себя:

- закупки ТРУ для нужд федерального правительства;

- военно-государственные закупки;

- внутриведомственные закупки органов федерального правительства.

Федеральная контрактная система (ФКС) США предусматривает 3 способа

осуществления закупочных процедур:

- открытый конкурс; одноэтапный и двухэтапный;

- закрытый конкурс;

прямые переговоры (сначала проводится анализ экономических и производственных возможностей потенциальных поставщиков, после чего им направляют приглашения на подачу заявок, далее идет процедура оценки заявок по нескольким критериям, включающим как ценовые, так и неценовые факторы. Затем проводятся переговоры с наиболее подходящими потенциальными поставщиками, в ходе которых выбирается претендент, предложивший наиболее подходящие для заказчика условия).

Самая большая доля государственных закупок приходится на «экономические вопросы» (22,3%). При этом минимальная доля приходится на «Отдых, культура и религия» (1,7%).

Рейтинг потенциальных поставщиков

Согласно Положению о федеральных закупках (FAR) при выборе подрядчика используется централизованная Система оценки подрядчиков, работающих с государственными органами США (Contractor Performance Assessment Reporting System). Результаты оценки сохраняются в базе данных, которая является доступной для всех правительственных организаций.

Для участия в процессе государственных закупок и подачи заявок компаниям необходима регистрация в Системе управления и присвоения контрактов (SAM), получение специального серийного номера и направление запроса на получение предложения с описанием предоставляемых услуг, объемов и сроков выполнения контракта. Формирование и размещение государственных заказов осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально- техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа.

Устойчивые государственные закупки

В США действует Программа экологически предпочтительных продуктов, которая состоит из 6 стратегических целей:

- максимальное использование экологически безопасных продуктов и услуг (на основе руководства Агентства по охране окружающей среды);

- содействие энергоэффективности и экономии воды;

- исключение или сокращение образования опасных отходов и потребности в специальной обработке материалов;

- поощрение использования неопасных и восстановленных материалов;

- реализация экономии затрат в течение жизненного цикла;

- содействие рентабельному сокращению отходов при создании планов, чертежей, спецификаций, стандартов и других описаний продуктов, разрешающих замену материалов, продление срока годности и усовершенствование процессов;

- поощрение использования биопродуктов.

Участие малого и среднего предпринимательства в государственных закупках

В США применяется комплекс мер поддержки малого и среднего бизнеса: информационная и консультационная поддержка, квотирование объема закупок, приобретаемых через процедуры, в которых участвуют только субъекты малого и среднего бизнеса.

Австралия

Базовым документом, регулирующим государственные закупки в Австралии, является Закон «Об управлении финансами и отчетности» (FMA).

Рейтинг потенциальных поставщиков

В Австралии национальная система государственных закупок под названием «Australian Government Electronic Tendering System» (AusTender) включает функцию оценки и рейтинга поставщиков.

Получая доступ к системе AusTender или используя ее, пользователь дает согласие на соблюдение условий, применение инструкций, процедур и рекомендаций, указанных в AusTender.

Поставщики могут получить оценку своей производительности от заказчиков, и эта информация доступна для просмотра другим заказчикам при проведении закупочных процедур.

Размещаемое на AusTender уведомление о контракте отображает подробную информацию о контракте, включая срок контракта, стоимость и поставщика.

Великобритания

Государственные закупки регулируются Положением о государственных контрактах.

Рейтинг потенциальных поставщиков

В Великобритании существует система рейтинга поставщиков под названием «Supplier Qualification Information Database» (SQuID). Она предоставляет возможность поставщикам загружать информацию о своих квалификациях, опыте и прошлых работах. Государственные организации могут использовать эту информацию при выборе поставщиков.

Россия

Государственные закупки товаров, работ и услуг регулируются Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которому государственные закупки делятся на 2 вида: конкурсные способы и закупки у единственного поставщика.

Вместе с тем, конкурсные способы включают:

- конкурсы (открытый или закрытый конкурс в электронной форме);

- аукционы (открытый или закрытый аукцион в электронной форме);

- запрос котировок (в электронной форме).

Осуществление государственных закупок через товарные биржи не предусмотрено.

Узбекистан

Государственные закупки ТРУ в Узбекистане осуществляются согласно Закону «О государственных закупках», где установлены следующие виды закупочных процедур:

- электронный магазин;

- аукцион на понижение стартовой цены;

- отбор наилучших предложений;

- тендер;

- государственные закупки, осуществляемые по прямым договорам.

Законодательно устанавливается, что закупочные процедуры могут осуществляться в электронном формате. Вместе с тем, осуществление государственных закупок через товарные биржи не предусмотрено.

Ограничения для участия в государственных закупках (руководитель потенциального поставщика связан с юридическими лицами, аффилированных с заказчиком)

Законом «О государственных закупках» устанавливается, что закупочная комиссия или оператор электронной системы государственных закупок отстраняет участника от участия в закупочных процедурах при выявлении случаев аффилированности.

Кыргызстан

В Кыргызстане государственные закупки осуществляются в соответствии с Законом «О государственных закупках», в соответствии с которым государственные закупки осуществляются следующими методами:

- неограниченный;

- ограниченный;

- запрос котировок;

- из одного источника.

Отдельно следует отметить неограниченный метод государственных закупок, который осуществляется:

1) двухпакетным способом;

2) способом с переговорами.

Двухпакетный способ применяется в случаях, когда квалификационные данные, технические и качественные характеристики выступают основными критериями для эффективного выполнения контракта.

Способ с переговорами проводится в случаях, когда:

- невозможно заранее определить специфические технические и качественные характеристики закупаемых ТРУ и для этого необходимо обсуждение с поставщиками с целью принятия решений по техническим условиям, наиболее удовлетворяющим потребности закупающей организации. Обсуждение проводится только по техническим спецификациям и способам выполнения;

- предметом закупок являются исследование, эксперимент, подготовка научного заключения либо предоставление иных специализированных услуг.

Осуществление государственных закупок через товарные биржи не предусмотрено.

Ограничения для участия в государственных закупках (руководитель потенциального поставщика связан с юридическими лицами, аффилированных с заказчиком)

Законом «О государственных закупках» запрещается участвовать в государственных закупках поставщикам и консультантам, если участники, члены органов управления являются аффилированными лицами с закупающей организацией.

Япония

В Японии действует Положение «О государственных закупках в Японии».

Устойчивые государственные закупки

Законодательство Японии предполагает, что предпочтение при закупках определенных групп товаров должно отдаваться товарам, имеющим национальный экологический сертификат - экомаркировку.

Китай

Государственные закупки регулируются Законом КНР «О государственных закупках».

Устойчивые государственные закупки

Законодательство Китая предполагает, что предпочтение при закупках определенных групп товаров должно отдаваться товарам, имеющим национальный экологический сертификат - экомаркировку.

Турция

Государственные закупки регулируются Законом «О государственных закупках».

Ограничения для участия в государственных закупках (руководитель потенциального поставщика связан с юридическими лицами, аффилированных с заказчиком)

В соответствии с Законом «О государственных закупках» в государственных закупках не могут участвовать компании, фонды, ассоциации, союзы, и другие органы, входящие в состав органа заказчика.

Грузия

Государственные закупки в Грузии регулируются Законом «О государственных закупках».

Заключение договоров по государственным закупкам

Согласно Закону «О государственных закупках» на основании условий, определенных тендерным предложением победившего претендента, между победителем закупающей организацией заключается договор о государственной закупке.

В случае одностороннего прекращения договора закупающей организацией, она не несет ответственности за вред, вызванный в результате прекращения договора, кроме случаев, установленных законодательством Грузии. В случае дисквалификации победившего претендента или отказа им в заключение договора закупающая организация вправе рассматривать тендерное предложение следующего претендента, имеющего наилучшую цену, или прекращает процедуру государственной закупки в случаях, предусмотренных подзаконным нормативным актом.

При поступлении жалобы закупающая организация или Агентство выносит обоснованное письменное решение и сообщает о нем не позднее 10-го рабочего дня.

Сингапур

Основным национальным законодательным актом в области государственных закупок в Сингапуре является Закон о государственных закупках.

Заключение договоров по государственным закупкам

В Сингапуре существует портал электронного государственного заказа GeBIZ (Government Electronic Businesssystem www.gebiz.gov.sg), принадлежащий Министерству финансов Сингапура.

GeBIZ является общим универсальным порталом, на котором размещены все тендеры в сфере государственного заказа. Система государственных закупок имеет приложения для клиентов, поставщиков, заказчиков и платежную систему. Электронные документы по закупкам храниться на сайте не менее трех лет с момента заключения контракта с исполнителем. Поставщики имеют возможность знакомиться с информацией о государственных закупках, скачивать информацию о тендерах, а также делать свои ставки в режиме онлайн с применением электронно-цифровой подписи (ЭЦП). Правительство Сингапура оставляет за собой право пересматривать или отменять проекты без предварительного уведомления.

4. Анализ предлагаемых проектом закона способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Оценка влияния положений проекта закона на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП)

Государственные закупки являются одним из важных факторов стимулирования экономики. Доля государственных закупок в ВВП РК в 2022 году составила 4,5% (Таблица 1).

Таблица 1. Доля государственных закупок в ВВП

Примечание: составлено экспертами на основе данных государственного органа-разработчика и Бюро национальной статистики Агентства по стратегическому планированию и реформам РК (далее - БНС АСПиР РК)

Потенциальное влияние бюджетных показателей за счет государственных закупок на экономический рост можно оценить через их мультипликативный эффект, характеризующий влияние изменения бюджетных расходов на ВВП страны в количественном выражении. Согласно расчетам на 2020 год мультипликатор государственных расходов составил 1,22.

Вместе с тем, разработка новой редакции Закона «О государственных закупках» не окажет прямого влияния на объемы и темпы роста ВВП, т.к. не предполагает прямого изменения бюджетных параметров.

Оценка влияния на объемы и темпы роста валового регионального продукта (ВРП)

Система государственных закупок играет важную роль в развитии регионов, участвуя в формировании ВРП и потребительского спроса. В таблице 2 представлены сведения по государственным закупкам в разрезе регионов.

Таблица 2. Доля государственных закупок в ВРП

Примечание: составлено экспертами на основе данных государственного органа-разработчика и БНСАСПиРРК

Вместе с тем, реализация законопроекта не окажет прямого влияния на объемы и темпы роста ВРП, т.к. не предполагает прямого увеличения объемов государственных закупок.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

Законопроект не предполагает прямого изменения бюджетных параметров, однако совершенствование процедур государственных закупок может оказать влияние на эффективность исполнения государственного бюджета, т.к. государственные закупки являются одним из важных направлений бюджетных расходов. Так, доля государственных закупок в государственных расходах в 2022 году составила 20,6% (Таблица 3).

Таблица 3. Доля государственных закупок в государственных расходах

Примечание: составлено экспертами на основе данных государственного органа-разработчика и БНСАСПиРРК

Устойчивые государственные закупки

Законопроектом вводится принцип развития устойчивых государственных закупок, предусматривающий приобретение заказчиками ТРУ с целью обеспечения оптимального и эффективного использования бюджетных средств.

Однако законопроект не предусматривает инструменты по развитию устойчивых государственных закупок, включая инструменты стимулирования субъектов бизнеса соответствовать общеустановленным (мировым сообществом) целям устойчивого развития ООН.

По информации государственного органа - разработчика запланировано утверждение на уровне подзаконного нормативного правового акта критериев устойчивых государственных закупок, при разработке которых будут учтены следующие аспекты:

экологический аспект (зеленые закупки, защита окружающей среды, возобновляемые источники энергии, минимальные выбросы и утилизация);

- экономический аспект (выбор поставщика на основании инновационной деятельности, поддержка МСБ);

- социальный аспект (поддержка лиц с инвалидностью и других категорий граждан с ограниченными возможностями).

Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил государственных закупок, в этой связи оценка изменения условий осуществления государственных закупок вследствие реализации данной нормы не представляется возможной.

Необходимо отметить, что применение принципа «устойчивые государственные закупки» должно носить системный характер и создать добровольные стимулы «ответственного ведения бизнеса»* для субъектов предпринимательства, являющихся и/или намеревающихся стать поставщиками ТРУ в рамках государственных закупок.

*справочно: ответственное ведение бизнеса - это стандарты, используемые Организацией экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), подчеркивающие особую роль инвестиций, прав человека, защиты прав потребителей и должной осмотрительности на протяжении всего жизненного цикла предприятия и получения выгод как самим заказчиком, так и обществом и экономикой в целом, сводя при этом к минимуму ущерб от деятельности предприятия.

Приобретение товаров и услуг интеллектуальной собственности Действующее законодательство предусматривает, что в случае приобретения товаров и услуг, являющихся объектом интеллектуальной собственности, государственные закупки осуществляются способом из одного источника путем прямого заключения договора.

Таблица 4. Государственные закупки из одного источника путем прямого заключения договора для приобретения товаров, услуг, являющихся объектами интеллектуальной собственности

Примечание: составлено экспертами на основе данных государственного органа-разработчика

Законопроектом предусматривается формирование перечня товаров и услуг интеллектуальной собственности, согласно которому будут осуществляться закупки из одного источника путем заключения прямого заключения договора. Перечень будет утверждаться уполномоченным органом по согласованию с уполномоченным органом в сфере интеллектуальной собственности. Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Перечня, критерии по включению товара или услуги в перечень, периодичность обновления перечня. В связи, с чем оценить влияние нормы на прозрачность и эффективность государственных закупок не представляется возможным.

Вместе с тем, реализация норм законопроекта в части формирования конкретного перечня может способствовать сокращению случаев неправомерного использования норм о закупках интеллектуальной собственности.

К примеру, имеются факты нарушений, выявленных в сфере государственных закупок за 2021-2022 годы, которые были допущены при заключении договоров способом «из одного источника путем прямого заключения договора», включая приобретение товаров, услуг интеллектуальной собственности без наличия у поставщика патента. Так, в сельских районах Северо-Казахстанской области под закуп интеллектуальной собственности подвели обустройство тренажерных и детских игровых площадок, футбольных полей, установку уличных светильников, ремонт в котельной и даже уборку улиц.

В целом, по данным Верховного Суда РК за период 2018 года - 9 месяцев 2020 года судами республики рассмотрено 91 231 дело по спорам в сфере государственных закупок. Анализ статистических данных показал, что основную массу дел составляют споры о признании недобросовестными участниками государственных закупок и взыскании неустойки. Изложенные данные свидетельствуют об обоснованности в подавляющей части предъявленных исков.

Кроме того, по данным Агентства по противодействию коррупции РК, каждое пятое коррупционное преступление совершается именно в сфере государственных закупок. Так, с 2020 года по 1 квартал 2022 года окончено 418 уголовных дел, по ним осуждено 162 лица. При этом почти 80% этих преступлений связаны с хищениями бюджетных средств и взяточничеством при подписании фиктивных актов выполненных работ и определении победителя закупок. В основном такие преступления совершаются в сфере строительства, здравоохранения, образования и культуры.

Ограничения для участия в государственных закупках

Действующим законодательством предусмотрены ограничения для участия в государственных закупках - определенные условия, при которых потенциальный поставщик не вправе участвовать в проводимых государственных закупках.

Законопроектом дополняется данный перечень, с включением ограничения, согласно которому потенциальный поставщик не вправе участвовать в государственных закупках, если руководитель потенциального поставщика связан с управлением, учреждением, участием в уставном капитале юридических лиц, аффилированных с заказчиком.

Реализация нормы законопроекта может оказать положительное влияние на эффективность использования бюджетных средств в государственных закупках, в части исключения коррупционных и иных рисков.

Анализ (исследование) рынка

Действующим законодательством регламентируется процесс государственных закупок, состоящий из планирования государственных закупок, выбора поставщика (с заключением с ним договора) и исполнения договора.

Законопроект включает в процесс государственных закупок проведение анализа (исследования) рынка. Вместе с тем, по информации государственного органа-разработчика на практике данная работа уже осуществляется заказчиками в ходе проведения государственных закупок.

Следовательно, норма законопроекта носит декларативный характер, а также отсутствует законодательное уточнение способов и методов проведения данной работы, ее уместность и взаимосвязь с бюджетным планированием.

Общественный мониторинг

Законопроектом регламентируется проведение общественного мониторинга государственных закупок РК в качестве процесса систематического наблюдения, сбора, анализа и оценки информации о планировании, проведении, исполнении и контроле государственных закупок, осуществляемого гражданами, некоммерческими организациями, профессиональными ассоциациями и иными заинтересованными сторонами с целью обеспечения прозрачности, открытости, соблюдения законодательства и справедливой конкуренции в процессе государственных закупок.

Вместе с тем, действующее законодательство не запрещает проведение данного мониторинга указанными выше лицами.

Следует отметить, что норма законопроекта регламентируется без отсылки на Правила осуществления государственных закупок. Следовательно, процедурные вопросы осуществления общественного мониторинга устанавливаться не будут.

Таким образом, норма законопроекта носит декларативный характер ввиду отсутствия регламентированных процедур по данной работе. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется внести в данную норму законопроекта отсылку на Правила осуществления государственных закупок, с последующим внесением в данные Правила уточнений в части проведения общественного мониторинга.

Исключение детализации процесса и порядка осуществления государственных закупок на уровне закона

В настоящее время порядок осуществления государственных закупок детально зарегламентирован на уровне закона несмотря на наличие подзаконного акта (Правила осуществления государственных закупок, утвержденные приказом Министра финансов от 11 декабря 2015 года № 648).

Вместе с тем, по данным государственного органа-разработчика правоприменительная практика показала, что возникающие обстоятельства (карантин, комендантский час, экономическая ситуация и т.д.) требуют оперативного закупа необходимых ТРУ. Так, согласно информации РГП на ПХВ «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» по результатам анализа эффективности Закона «О государственных закупках» за период с 2016 по 2021 годы изменениям подверглись более 70% статей Закона.

Вместе с тем, прямо установленные в законе положения, регламентирующие порядок и процесс осуществления государственных закупок, не позволяют оперативно решать те или иные проблемные вопросы. К примеру, во время пандемии в 2020 году чрезмерная зарегламентированность законодательства о государственных закупках не позволила в оперативном порядке осуществить закупки первой необходимости, в связи с чем Правительством РК по поручению Главы государства был принят Специальный порядок осуществления государственных закупок на период кризисных ситуаций в стране.

Также, Указом Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года № 872 «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата» Правительству поручено обеспечить предоставление государственным органам права принятия нормативных правовых актов в целях реализации возложенных задач без излишней (чрезмерной) конкретизации на законодательном уровне компетенций, функций и полномочий, а также внедрение особого порядка принятия нормативных правовых актов, в том числе без их государственной регистрации, для оперативного реагирования на актуальные вызовы, форс-мажорные обстоятельства и кризисные ситуации.

В этой связи, законопроектом исключается детальная регламентация процесса, процедур и порядка осуществления государственных закупок будет определяться на уровне подзаконного акта - правил осуществления государственных закупок.

Реализация норм законопроекта может оказать влияние на исполнение государственного бюджета, с возможностью оперативного внесения поправок в процедуры государственных закупок при возникновении практической потребности. При этом ввиду того, что государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил осуществления государственных закупок, оценить возможные изменения действующих процедур государственных закупок в рамках законопроекта в части их упрощения или усложнения не представляется возможным.

Вместе с тем, в рамках дебюрократизации процесса планирования государственных закупок также рекомендуется упразднить необходимость представления трех ценовых предложений, вместо этого предусмотреть возможность автоматического определения средней цены ТРУ на основе цен на аккредитованных электронных площадках, включая электронный магазин Омаркет.

Оценка влияния на параметры инфляции

Согласно макроэкономической модели Кейнсианского креста увеличение государственных закупок может привести к повышению инфляции в случае достижения уровня потенциального выпуска. Вместе с тем, реализация законопроекта не предполагает прямого увеличения объемов государственных закупок, а направлена на совершенствование процедур государственных закупок. Кроме того, государственные закупки являются лишь инструментом исполнения бюджета, в то время как средства закладываются заказчиком на стадии бюджетного планирования, когда цена ТРУ основывается на трех ценовых предложениях.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Государственные закупки являются одним из важных факторов стимулирования инвестиционной активности отечественных товаропроизводителей (далее - ОТП). Однако государственным органом-разработчиком не представлены данные по объемам государственных закупок у ОТП. Вместе с тем, по данным Министерства индустрии и инфраструктурного развития РК в 2021 году уровень показателя внутристрановой ценности (аналог местного содержания) по закупкам государственных органов составил 46,1%.

Необходимо отметить, что вследствие вступления Казахстана в ВТО были отменены все преференции для отечественных товаропроизводителей в рамках регулируемых закупок. В этой связи, целевые индикаторы показателя внутристрановой ценности не установлены. Вместе с тем, действует Программа развития внутристрановой ценности и экспортоориентированных производств, целью которой является насыщение внутреннего рынка конкурентоспособными товарами отечественного производства с последующим выходом на экспорт.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

Нормы законопроекта имеют специфическую область покрытия и не затрагивают напрямую факторы, способные оказать влияние на статьи платежного баланса, в числе которых:

- операции экспорта и импорта товаров и услуг;

- выплаты дивидендов за рубеж;

- приток и вывоз капитала (инвестиции, участие в уставном капитале и др.);

- политические и экономические санкции;

- государственная поддержка экспортеров (бюджетные субсидии, экспортные кредиты, льготный режим амортизации основного капитала и иные финансово-кредитные льготы в обмен на встречное обязательство выполнять определенную экспортную программу);

- миграция рабочей силы (ограничение въезда иммигрантов для сокращения переводов иностранных рабочих);

- поддержка иностранных инвестиций и др.

Вывод

1. Государственные закупки являются одним из важных факторов стимулирования экономики, инвестиционной активности и развития регионов, участвуя в формировании потребительского спроса. Доля государственных закупок в ВВП РК в 2022 году составила 4,5%. Потенциальное влияние бюджетных показателей за счет государственных закупок на экономический рост можно оценить через их мультипликативный эффект, характеризующий влияние изменения бюджетных расходов на ВВП страны в количественном выражении. Согласно расчетам на 2020 год мультипликатор государственных расходов составил 1,22.

Согласно макроэкономической модели Кейнсианского креста увеличение государственных закупок может привести к повышению инфляции в случае достижения уровня потенциального выпуска.

Вместе с тем, реализация законопроекта не предполагает прямого увеличения объемов государственных закупок, а направлена на совершенствование процедур государственных закупок. Кроме того, государственные закупки являются лишь инструментом исполнения бюджета, в то время как средства закладываются заказчиком на стадии бюджетного планирования, когда цена ТРУ основывается на трех ценовых предложениях.

2. Реализация нормы законопроектом по введению принципа развития устойчивых государственных закупок направлена на обеспечение оптимального и эффективного использования бюджетных средств. Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил государственных закупок, где будут установлены критерии устойчивых государственных закупок. В этой связи оценка изменения условий осуществления государственных закупок вследствие реализации данной нормы не представляется возможной. При этом, необходимо отметить, что применение принципа «устойчивые государственные закупки» должно носить системный характер и создать добровольные стимулы «ответственного ведения бизнеса» по стандартам ОЭСР для субъектов предпринимательства, являющихся и/или намеревающихся стать поставщиками ТРУ в рамках государственных закупок.

3. Законопроектом предусматривается формирование перечня товаров и услуг интеллектуальной собственности, согласно которому будут осуществляться закупки из одного источника путем заключения прямого заключения договора. Перечень будет утверждаться уполномоченным органом по согласованию с уполномоченным органом в сфере интеллектуальной собственности. Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Перечня, критерии по включению товара или услуги в перечень, периодичность обновления перечня. В связи, с чем оценить влияние нормы на прозрачность и эффективность государственных закупок не представляется возможным.

4. Норма законопроекта по включению в процесс государственных закупок проведения анализа (исследования) рынка носит декларативный характер, а также отсутствует законодательное уточнение способов и методов проведения данной работы, ее уместность и взаимосвязь с бюджетным планированием.

5. Норма законопроекта по проведению общественного мониторинга государственных закупок РК регламентируется без отсылки на Правила осуществления государственных закупок. Следовательно, процедурные вопросы осуществления общественного мониторинга устанавливаться не будут.

Таким образом, норма законопроекта носит декларативный характер ввиду отсутствия регламентированных процедур по данной работе. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется внести в данную норму законопроекта отсылку на Правила осуществления государственных закупок, с последующим внесением в данные Правила уточнений в части проведения общественного мониторинга.

6. Реализация законопроекта в части исключения детализации процесса, процедур и порядка осуществления государственных закупок на уровне закона с переносом их на уровень подзаконного акта (Правил осуществления государственных закупок) может оказать влияние на исполнение государственного бюджета, с возможностью оперативного внесения поправок в процедуры государственных закупок при возникновении практической потребности. При этом ввиду того, что государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил осуществления государственных закупок, оценить возможные изменения действующих процедур государственных закупок в рамках законопроекта в части их упрощения или усложнения не представляется возможным.

Вместе с тем, в рамках дебюрократизации процесса планирования государственных закупок также рекомендуется упразднить необходимость представления трех ценовых предложений, вместо этого предусмотреть возможность автоматического определения средней цены ТРУ на основе цен на аккредитованных электронных площадках, включая электронный магазин Омаркет.

4.2 Оценка влияния положений проекта закона на социальное развитие

Оценка влияния на доходы и расходы населения

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на доходы и расходы населения, поскольку нормы напрямую не влияют на его основные факторы, среди которых:

- увеличение/уменьшение оплаты труда;

- увеличение/уменьшение пенсий, стипендий, различных пособий;

- увеличение/уменьшение различных видов доходов и расходов.

Оценка влияния на уровень жизни и бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на уровень бедности внутри страны, поскольку нормы напрямую не влияют на его основные факторы, среди которых:

демографические факторы:

- возраст, состав и размер семьи, пол;

- экономические факторы: безработица, общий уровень производства и производительность, инвестиционная активность, структура рынка труда, неравенство трудоспособного населения на рынке труда, уровень доходов и потребления;

- медицинские факторы: инвалидность, слабое здоровье, продолжительная болезнь.

Оценка влияния на уровень безработицы

Привлечение субподрядчиком осужденных или отбывших срок к производству ТРУ

Законопроектом предусматривается, что учреждениям уголовно-исполнительной системы допускается привлечение субподрядчиков по производству товаров, выполнению работ и оказанию услуг в объеме, не более одной третьей объема работы или услуги, в целях трудоустройства субподрядчиком осужденных и (или) отбывших срок наказания либо находящихся на учете в службе пробации. В свою очередь действующее законодательство предусматривает объем в размере не более одной второй от общего объема работы или услуг. Таким образом, нормы законопроекта потенциально увеличивают возможности трудоустройства для осужденных.

Реализация норм законопроекта может предоставить осужденным больше возможностей для трудоустройства и трудовой реабилитации. Участие осужденных в выполнении работ или оказании услуг может помочь им приобрести новые навыки и получить профессиональный опыт, что повысит их шансы на успешную интеграцию в общество после освобождения, а также снизить риск повторного совершения преступлений.

По данным Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел РК, в колониях наказание отбывают порядка 28 тысяч осужденных. 26 тысяч из них обязаны выплатить потерпевшим долги по искам, общая сумма которых превышает 1,2 млрд. тенге.

Так, на 2022 год в колониях трудоустроено 11 699 человек, что составляет 60,2% от общего числа трудоспособных. На территориях учреждений работает 241 субъект малого и среднего бизнеса, в которых трудоустроено более 3 тысяч осужденных. Заключенные, трудоустроенные в РГП «Енбек», «Енбек-Оскемен» и в субъектах МСБ, имеют сдельную оплату труда. Это значит, что сумма зарплаты зависит от объема выполненных работ. Так, один осужденный может получить от 25 до 80 тысяч тенге. В хозяйственной обслуге оплата труда фиксированная - от 30 до 75 тысяч тенге.

Оценка влияния на демографические параметры

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на демографические параметры, поскольку нормы напрямую не влияют на его основные факторы, среди которых:

- увеличение/уменьшение уровня рождаемости;

- увеличение/уменьшение уровня смертности; миграционные потоки и др.

Вывод

Реализация нормы законопроекта по привлечению субподрядчиком осужденных или отбывших срок к производству ТРУ может предоставить осужденным больше возможностей для трудоустройства и трудовой реабилитации. Участие осужденных в выполнении работ или оказании услуг может помочь им приобрести новые навыки и получить профессиональный опыт, что повысит их шансы на успешную интеграцию в общество после освобождения, а также снизить риск повторного совершения преступлений. Так, на 2022 год в колониях трудоустроено 11 699 человек, что составляет 60,2% от общего числа трудоспособных. Один осужденный может получить заработную плату в размере от 25 до 80 тысяч тенге.

4.3 Оценка влияния положений проекта закона на развитие предпринимательства

Выгоды

(улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов бизнеса, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Государственные закупки являются одним из важных факторов стимулирования экономики. Так, рынок государственных закупок Казахстана состоит из более 24 тыс. заказчиков и более 251 тыс. поставщиков.

Участие малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) в государственных закупках

Государственные закупки также могут выступать инструментом развития МСП. Необходимо отметить, что доля государственных закупок у субъектов МСП ежегодно растет (Таблица 5).

Таблица 5. Объем закупок у участников МСП

Примечание: данные государственного органа-разработчика

Законопроектом предусматривается формирование перечня ТРУ, которые будут закупаться у субъектов МСП. Данный перечень будет утверждаться уполномоченным органом в порядке, определенном правилами осуществления государственных закупок. Однако государственный орган-разработчик не предоставил проект данных правил. Кроме того, отсутствуют данные по категориям ТРУ, которые в настоящее время закупаются у МСП. В этой связи, оценка влияния данной нормы на расширение либо сужение ассортимента ТРУ, закупаемых у МСП, не представляется возможной.

Необходимо отметить, что государственные закупки могут быть одним из инструментов стимулирования перехода микро- и малого бизнеса в разряд средних предприятий, которые обладают наибольшим потенциалом для развития экономики страны. Так, в Национальном плане развития Республики Казахстан до 2025 года заложен стратегический показатель роста доли среднего бизнеса в экономике до 15%.

В этой связи, предлагается рассмотреть возможность предоставление условной скидки субъектам предпринимательства в особенности средним предприятиям (не распространяется на индивидуальное и микропредпринимательство), ввиду того, что согласно Концепции развития малого и среднего предпринимательства в Республике Казахстан до 2030 года, создаваемые малыми предприятиями рабочие места в большей части не являются качественными рабочими местами, поскольку не обеспечивают постоянных рабочих мест, отвечающих требованиям безопасности труда с заработной платой, выше средней по региону, если они будут соответствовать критериям «ответственного ведения бизнеса» при этом не ТРУ, а именно предприятие должно соответствовать этим критериям.

Это создаст условия по росту потенциала среднего предпринимательства и положительно повлияет на диверсификацию экономики и устойчивость экономического роста страны.

Введение рейтинга потенциальных поставщиков

Согласно законопроекту критерии выбора потенциального поставщика при осуществлении государственных закупок способом ценовых предложений, в том числе формируются на основе их рейтинга, который будет формироваться веб-порталом на основе сведений информационных систем. Согласно информации государственного органа-разработчика будет использована балльная система по перечню индикаторов, однако государственным органом-разработчиком не представлены индикаторы и методика расчета рейтинга поставщиков. В этой связи, оценить влияние внедрения рейтинга поставщиков не представляется возможным.

По информации государственного органа-разработчика индикаторами могут служить такие критерии как количество своевременных исполненных договоров, нахождение в реестре недобросовестных участников государственных закупок, наличие судебных дел, наличие удовлетворенных жалоб, просрочки по кредитам и прочее. Государственному органу-разработчику рекомендуется придерживаться стандартов ответственного ведения бизнеса ОЭСР при разработке перечня индикаторов. Согласно руководящим принципам ОЭСР предприятиям следует содействовать экономическому, экологическому и социальному развитию в целях достижения устойчивого развития и принимать меры по предотвращению неблагоприятного воздействия, которое может возникнуть в результате деятельности предприятия, или по смягчению такого неблагоприятного воздействия.

Реализация норм законопроекта может способствовать более эффективному выбору поставщиков, основанному на их прошлом опыте и репутации. Это может привести к повышению качества закупаемых ТРУ, а также сокращению сроков исполнения договоров и снижению возможных проблем при их выполнении.

Кроме того, формирование рейтинга поставщиков может стимулировать конкуренцию на рынке государственных закупок. Поставщики будут стремиться улучшить свои показатели, чтобы получить более высокий рейтинг и повысить свои шансы на участие в закупках. Ведение рейтинга может стимулировать добросовестных поставщиков, ориентированных на долгосрочное развитие, к работе с государственными органами.

Закуп однородных товаров способом из одного источника

Согласно законопроекту государственные закупки способом из одного источника путем прямого заключения договора осуществляются в том числе, в случае приобретения однородных товаров, если годовой объем в стоимостном выражении не превышает 100 МРП, а также работ и услуг, если годовой объем не превышает 500 МРП.

Действующим законодательством такая норма предусматривалась только для аппаратов акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов при годовом объеме не более 3000 МРП.

Согласно действующему законодательству однородные ТРУ - это ТРУ которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции.

Реализация норм законопроекта может сократить бюрократическую нагрузку на поставщиков. Отпадает необходимость в проведении сложных и длительных процедур конкурсов и торгов, что способствует более эффективному использованию ресурсов и времени.

Кроме того, введение возможности прямого заключения договора для однородных товаров может способствовать повышению доступности этих товаров для государственных организаций. Упрощение процедуры закупок и сокращение времени на их проведение может способствовать более оперативному обеспечению нужд государственных учреждений.

Таблица 6. Сумма закупок способом из одного источника путем прямого заключения договора

Примечание: данные государственного органа-разработчика

По данным государственного органа-разработчика объем закупок из одного источника путем прямого заключения договора в 2021 и 2022 составил 2,4 трлн. тенге и 1,5 трлн. тенге соответственно.

Издержки

(производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)

Исключения при запрете на указание принадлежности приобретаемых ТРУ к отдельному поставщику

Действующим законодательством запрещается указание в конкурсной документации характеристик, определяющих принадлежность приобретаемых ТРУ отдельному поставщику за исключением установленных случаев.

Законопроектом предусматривается введение дополнительного исключения. Согласно норме законопроекта при приобретении однородных товаров, стоимость которых не превышает 1000 МРП, запрет на указание принадлежности ТРУ определенному поставщику не действует.

Реализация норм законопроекта может ограничить доступ потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках.

Вместе с тем, Рекомендации совета ОЭСР по вопросам государственных закупок предусматривают, что государственным органам следует облегчать доступ потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках. Согласно Руководству Правительство должно иметь устойчивую нормативно-правовую и регуляторную базу, которая должна способствовать равному, прозрачному и справедливому отношению к поставщикам, включая зарубежных, с учетом принятых Сторонами обязательств в рамках международных соглашений. Также следует создавать возможности для участия в тендерах максимально широкого круга потенциальных претендентов, включая новичков на рынке, а также малые и средние предприятия.

Кроме того, согласно статье 10 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках при описании ТРУ должно носить объективный, функциональный и общий характер. Не должны включаться никакие требования или ссылки, в том, что касается конкретного товарного знака или наименования, патента, конструкции или модели, конкретного источника происхождения или производителя, за исключением случаев, когда не имеется другого достаточно точного или четкого способа описания характеристик объекта закупок, и при условии включения таких слов, как «или эквивалент».

Исключение государственных закупок через товарные биржи

Действующим законодательством предусмотрены 5 способов осуществления государственных закупок:

1) конкурс;

2) аукцион;

3) запрос ценовых предложений;

4) из одного источника;

5) через товарные биржи;

6) через электронный магазин.

Законопроектом исключается осуществление государственных закупок через товарные биржи. При этом, следует отметить незначительную долю осуществления государственных закупок через товарные биржи в общем объеме государственных закупок (Таблица 7).

Таблица 7. Доля осуществления государственных закупок через товарные биржи (от общей суммы государственных закупок)

Примечание: составлено экспертами по данным государственного органа-разработчика

Согласно информации государственного органа-разработчика, исключение данного способа осуществления государственных закупок обусловлено участием в данных государственных закупках недобросовестных участников.

Так, в результате выборочного мониторинга Генеральной прокуратуры Республики Казахстан установлены факты заключения 496 договоров с 9 недобросовестными поставщиками через товарную биржу на общую сумму 1,3 млрд. тенге.

К примеру, в 2021-2023г.г. с ТОО «Гелиос», состоящем с 11.03.2021г. в реестре недобросовестных участников, заключено порядка 450 договоров на поставку бензина и дизельного топлива на общую сумму 1,1 млрд. тенге.

По информации Генеральной прокуратуры Республики Казахстан в Правилах биржевой торговли, утвержденных приказом и.о. Министра национальной экономики от 30.03.2015г. № 280, отсутствуют ограничения для поставщиков, не исполнивших либо ненадлежащим образом исполнивших свои обязательства в сфере государственных закупок.

Вместе с тем, следует учесть, что исключение государственных закупок через товарные биржи окажет негативное влияние на добросовестных участников государственных закупок, лишая их возможности использовать данную торговую площадку для реализации своих товаров.

В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется рассмотреть возможность интегрирования реестра недобросовестных участников государственных закупок с системой функционирования товарных бирж, с внесением ограничений в Правила биржевой торговли в отношении недобросовестных участников государственных закупок.

Вывод

1. Законопроектом предусматривается формирование перечня ТРУ, которые будут закупаться у субъектов МСП. Данный перечень будет утверждаться уполномоченным органом в порядке, определенном правилами осуществления государственных закупок. Однако государственный орган-разработчик не предоставил проект данных правил. Кроме того, отсутствуют данные по категориям ТРУ, которые в настоящее время закупаются у МСП. В этой связи, оценка влияния данной нормы на расширение либо сужение ассортимента ТРУ, закупаемых у МСП, не представляется возможной.

Необходимо отметить, что государственные закупки могут быть одним из инструментов стимулирования перехода микро- и малого бизнеса в разряд средних предприятий, которые обладают наибольшим потенциалом для развития экономики страны. Так, в Национальном плане развития Республики Казахстан до 2025 года заложен стратегический показатель роста доли среднего бизнеса в экономике до 15%.

В этой связи, предлагается рассмотреть возможность предоставление условной скидки субъектам предпринимательства в особенности средним предприятиям (не распространяется на индивидуальное и микропредпринимательство), ввиду того, что согласно Концепции развития малого и среднего предпринимательства в Республике Казахстан до 2030 года, создаваемые малыми предприятиями рабочие места в большей части не являются качественными рабочими местами, поскольку не обеспечивают постоянных рабочих мест, отвечающих требованиям безопасности труда с заработной платой, выше средней по региону, если они будут соответствовать критериям «ответственного ведения бизнеса» при этом не ТРУ, а именно предприятие должно соответствовать этим критериям.

Это создаст условия по росту потенциала среднего предпринимательства и положительно повлияет на диверсификацию экономики и устойчивость экономического роста страны.

2. Согласно законопроекту критерии выбора потенциального поставщика при осуществлении государственных закупок способом ценовых предложений, в том числе формируются на основе их рейтинга, который будет формироваться веб-порталом на основе сведений информационных систем. Согласно информации государственного органа-разработчика будет использована балльная система по перечню индикаторов, однако государственным органом-разработчиком не представлены индикаторы и методика расчета рейтинга поставщиков. В этой связи, оценить влияние внедрения рейтинга поставщиков не представляется возможным.

Государственному органу-разработчику рекомендуется придерживаться стандартов ответственного ведения бизнеса ОЭСР при разработке перечня индикаторов. Согласно руководящим принципам ОЭСР предприятиям следует содействовать экономическому, экологическому и социальному развитию в целях достижения устойчивого развития и принимать меры по предотвращению неблагоприятного воздействия, которое может возникнуть в результате деятельности предприятия, или по смягчению такого неблагоприятного воздействия.

3. Реализация нормы законопроекта по закупу однородных товаров на сумму не выше 100 МРП, а также работ и услуг товаров на сумму не выше 500 МРП способом из одного источника может сократить бюрократическую нагрузку и способствовать более оперативному обеспечению нужд государственных учреждений.

4. Законопроектом предусматривается введение дополнительного исключения. Согласно законопроекту при приобретении однородных товаров стоимость не выше 1000 МРП, запрет на указание принадлежности ТРУ определенному поставщику не действует. Реализация данной нормы законопроекта может ограничить доступ потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках.

Вместе с тем, Рекомендации совета ОЭСР по вопросам государственных закупок предусматривают, что государственным органам следует облегчать доступ потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках. Согласно Руководству Правительство должно иметь устойчивую нормативно-правовую и регуляторную базу, которая должна способствовать равному, прозрачному и справедливому отношению к поставщикам, включая зарубежных, с учетом принятых Сторонами обязательств в рамках международных соглашений. Также следует создавать возможности для участия в тендерах максимально широкого круга потенциальных претендентов, включая новичков на рынке, а также малые и средние предприятия.

Кроме того, согласно статье 10 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках при описании ТРУ должно носить объективный, функциональный и общий характер. Не должны включаться никакие требования или ссылки, в том, что касается конкретного товарного знака или наименования, патента, конструкции или модели, конкретного источника происхождения или производителя, за исключением случаев, когда не имеется другого достаточно точного или четкого способа описания характеристик объекта закупок, и при условии включения таких слов, как «или эквивалент».

5. Законопроектом исключается осуществление государственных закупок через товарные биржи, что по информации государственного органа-разработчика, обусловлено участием в данных государственных закупках недобросовестных участников.

Вместе с тем, следует учесть, что исключение государственных закупок через товарные биржи окажет негативное влияние на добросовестных участников государственных закупок, лишая их возможности использовать данную торговую площадку для реализации своих товаров.

В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется рассмотреть возможность интегрирования реестра недобросовестных участников государственных закупок с системой функционирования товарных бирж, с внесением ограничений в Правила биржевой торговли в отношении недобросовестных участников государственных закупок.

4.4 Оценка влияния положений проекта закона на параметры конкурентоспособности отрасли (сферы, сектора) экономики

(производительность труда в отрасли, оплата труда, капиталоемкость и наукоемкость продукции отрасли, технический уровень продукции, объем технической базы для реализации научных проектно-конструкторских разработок, степени экспортной ориентации или импортной зависимости отрасли, степень соответствия уровня развития отрасли общему уровню развития национального хозяйства, степень использования продукции в различных отраслях народного хозяйства)

Контроль и обжалование

Согласно законопроекту итоги государственных закупок, по которым победитель определяется веб-порталом автоматически, обжалованию не подлежат.

Согласно данным веб-портала государственных закупок, количество жалоб за 2021 год составило - 39 051, за 2022 год - 25 941, что показывает снижение количество жалоб на 13 110 единиц (Таблица 8).

Таблица 8. Информация по жалобам в рамках государственных закупок

Примечание: данные государственного органа-разработчика

Причиной снижения количество жалоб является введения нового способа государственных закупок с 1 июля 2022 года по конкурсу с применением рейтингово-балльной системы (далее - РБС), где автоматически определяется победитель, и итоги с применением данного метода не подлежат обжалованию. Данный способ в настоящее время применяется только при закупках в сфере строительно-монтажных работ (далее - СМР) и работ по проектированию.

Кроме того, законопроектом сокращается срок рассмотрения жалоб заказчиком по государственным закупкам с десяти до пяти рабочих дней.

Реализация норм законопроекта может сократить количество жалоб и привести к упрощению и сокращению сроков закупочных процедур.

4.5 Оценка влияния положений проекта закона на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на экономическую безопасность страны, поскольку нормы напрямую не влияют на его составные параметры:

- финансовую безопасность;

- продовольственную безопасность;

- энергетическую безопасность;

- транспортную безопасность.

4.6 Оценка влияния положений проекта закона на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций

В законопроекте сохранена норма действующего законодательства, согласно которой национальный режим предусматривает допуск ТРУ иностранного происхождения и потенциальных поставщиков, предлагающих такие ТРУ, к участию в государственных закупках на равных условиях с ТРУ отечественного происхождения и потенциальных поставщиков, предлагающих такие ТРУ, если требование о предоставлении такого режима установлено международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.

В таблице отражена статистика по участию стран-членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в государственных закупках Казахстана.

Таблица 9. Сведения о государственных (муниципальных) закупках за 2022 год

Примечание: составлено экспертами на основе данных государственного органа-разработчика

Таким образом, доля стран-членов ЕАЭС в количественном выражении (количество договоров) составила - 0,02%, в стоимостном выражении - 0,94%

Вместе с тем, также следует отметить, что в рамках ЕАЭС, в Казахстане установлены изъятия из национального режима конкретных товаров (работ, услуг), при осуществлении государственных закупок (в течение двух лет):

- мебельная и легкая промышленность, машиностроение (ПП РК от 2.02.2022 г. № 49);

- вычислительные машины и их блоки (ПП РК от 20.05.2022 г. № 322);

- камень обработанный для памятников, отделки и строительства (ПП РК от 24.08.2022 г. № 606);

- теплоизоляционный материал из вспененного синтетического каучука - изделия из вулканизованной резины, кроме твердой резины (трубчатый, рулонный, пластина, лента) (ПП РК от 11.11.2022 г. № 893).

Примечание. Согласно Правилам установления изъятий из национального режима при осуществлении государственных закупок (ПП РК от 31.12.2015 г. № 1178):

изъятие из национального режима при осуществлении государственных закупок - установленное актом Правительства одного государства-члена Евразийского экономического союза ограничение доступа потенциальных поставщиков (подрядчиков, соисполнителей) других государств-членов к участию в процедурах государственных закупок конкретных товаров (работ, услуг) либо ограничение доступа к государственным закупкам, осуществляемым в определенных отраслях экономики.

5. Общий вывод

Проект Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» направлен на совершенствование законодательства Республики Казахстан в области государственных закупок.

Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность:

1. Государственные закупки являются одним из важных факторов стимулирования экономики, инвестиционной активности и развития регионов, участвуя в формировании потребительского спроса. Доля государственных закупок в ВВП РК в 2022 году составила 4,5%. Потенциальное влияние бюджетных показателей за счет государственных закупок на экономический рост можно оценить через их мультипликативный эффект, характеризующий влияние изменения бюджетных расходов на ВВП страны в количественном выражении. Согласно расчетам на 2020 год мультипликатор государственных расходов составил 1,22.

Согласно макроэкономической модели Кейнсианского креста увеличение государственных закупок может привести к повышению инфляции в случае достижения уровня потенциального выпуска.

Вместе с тем, реализация законопроекта не предполагает прямого увеличения объемов государственных закупок, а направлена на совершенствование процедур государственных закупок. Кроме того, государственные закупки являются лишь инструментом исполнения бюджета, в то время как средства закладываются заказчиком на стадии бюджетного планирования, когда цена ТРУ основывается на трех ценовых предложениях.

2. Реализация нормы законопроектом по введению принципа развития устойчивых государственных закупок направлена на обеспечение оптимального и эффективного использования бюджетных средств. Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил государственных закупок, где будут установлены критерии устойчивых государственных закупок. В этой связи оценка изменения условий осуществления государственных закупок вследствие реализации данной нормы не представляется возможной. При этом, необходимо отметить, что применение принципа «устойчивые государственные закупки» должно носить системный характер и создать добровольные стимулы «ответственного ведения бизнеса» по стандартам ОЭСР для субъектов предпринимательства, являющихся и/или намеревающихся стать поставщиками ТРУ в рамках государственных закупок.

3. Законопроектом предусматривается формирование перечня товаров и услуг интеллектуальной собственности, согласно которому будут осуществляться закупки из одного источника путем заключения прямого заключения договора. Перечень будет утверждаться уполномоченным органом по согласованию с уполномоченным органом в сфере интеллектуальной собственности. Однако государственным органом-разработчиком не представлен проект Перечня, критерии по включению товара или услуги в перечень, периодичность обновления перечня. В связи, с чем оценить влияние нормы на прозрачность и эффективность государственных закупок не представляется возможным.

4. Норма законопроекта по включению в процесс государственных закупок проведения анализа (исследования) рынка носит декларативный характер, а также отсутствует законодательное уточнение способов и методов проведения данной работы, ее уместность и взаимосвязь с бюджетным планированием.

5. Норма законопроекта по проведению общественного мониторинга государственных закупок РК регламентируется без отсылки на Правила осуществления государственных закупок. Следовательно, процедурные вопросы осуществления общественного мониторинга устанавливаться не будут.

Таким образом, норма законопроекта носит декларативный характер ввиду отсутствия регламентированных процедур по данной работе. В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется внести в данную норму законопроекта отсылку на Правила осуществления государственных закупок, с последующим внесением в данные Правила уточнений в части проведения общественного мониторинга.

6. Реализация законопроекта в части исключения детализации процесса, процедур и порядка осуществления государственных закупок на уровне закона с переносом их на уровень подзаконного акта (Правил осуществления государственных закупок) может оказать влияние на исполнение государственного бюджета, с возможностью оперативного внесения поправок в процедуры государственных закупок при возникновении практической потребности. При этом ввиду того, что государственным органом-разработчиком не представлен проект Правил осуществления государственных закупок, оценить возможные изменения действующих процедур государственных закупок в рамках законопроекта в части их упрощения или усложнения не представляется возможным.

Вместе с тем, в рамках дебюрократизации процесса планирования государственных закупок также рекомендуется упразднить необходимость представления трех ценовых предложений, вместо этого предусмотреть возможность автоматического определения средней цены ТРУ на основе цен на аккредитованных электронных площадках, включая электронный магазин Омаркет.

Влияние положений законопроекта на социальное развитие:

Реализация нормы законопроекта по привлечению субподрядчиком осужденных или отбывших срок к производству ТРУ может предоставить осужденным больше возможностей для трудоустройства и трудовой реабилитации. Участие осужденных в выполнении работ или оказании услуг может помочь им приобрести новые навыки и получить профессиональный опыт, что повысит их шансы на успешную интеграцию в общество после освобождения, а также снизить риск повторного совершения преступлений. Так, на 2022 год в колониях трудоустроено 11 699 человек, что составляет 60,2% от общего числа трудоспособных. Один осужденный может получить заработную плату в размере от 25 до 80 тысяч тенге.

Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства:

1. Законопроектом предусматривается формирование перечня ТРУ, которые будут закупаться у субъектов МСП. Данный перечень будет утверждаться уполномоченным органом в порядке, определенном правилами осуществления государственных закупок. Однако государственный орган-разработчик не предоставил проект данных правил. Кроме того, отсутствуют данные по категориям ТРУ, которые в настоящее время закупаются у МСП. В этой связи, оценка влияния данной нормы на расширение либо сужение ассортимента ТРУ, закупаемых у МСП, не представляется возможной.

Необходимо отметить, что государственные закупки могут быть одним из инструментов стимулирования перехода микро- и малого бизнеса в разряд средних предприятий, которые обладают наибольшим потенциалом для развития экономики страны. Так, в Национальном плане развития Республики Казахстан до 2025 года заложен стратегический показатель роста доли среднего бизнеса в экономике до 15%.

В этой связи, предлагается рассмотреть возможность предоставление условной скидки субъектам предпринимательства в особенности средним предприятиям (не распространяется на индивидуальное и микропредпринимательство), ввиду того, что согласно Концепции развития малого и среднего предпринимательства в Республике Казахстан до 2030 года, создаваемые малыми предприятиями рабочие места в большей части не являются качественными рабочими местами, поскольку не обеспечивают постоянных рабочих мест, отвечающих требованиям безопасности труда с заработной платой, выше средней по региону, если они будут соответствовать критериям «ответственного ведения бизнеса» при этом не ТРУ, а именно предприятие должно соответствовать этим критериям.

Это создаст условия по росту потенциала среднего предпринимательства и положительно повлияет на диверсификацию экономики и устойчивость экономического роста страны.

2. Согласно законопроекту критерии выбора потенциального поставщика при осуществлении государственных закупок способом ценовых предложений, в том числе формируются на основе их рейтинга, который будет формироваться веб-порталом на основе сведений информационных систем. Согласно информации государственного органа-разработчика будет использована балльная система по перечню индикаторов, однако государственным органом-разработчиком не представлены индикаторы и методика расчета рейтинга поставщиков. В этой связи, оценить влияние внедрения рейтинга поставщиков не представляется возможным.

Государственному органу-разработчику рекомендуется придерживаться стандартов ответственного ведения бизнеса ОЭСР при разработке перечня индикаторов. Согласно руководящим принципам ОЭСР предприятиям следует содействовать экономическому, экологическому и социальному развитию в целях достижения устойчивого развития и принимать меры по предотвращению неблагоприятного воздействия, которое может возникнуть в результате деятельности предприятия, или по смягчению такого неблагоприятного воздействия.

3. Реализация нормы законопроекта по закупу однородных товаров на сумму не выше 100 МРП, а также работ и услуг товаров на сумму не выше 500 МРП способом из одного источника может сократить бюрократическую нагрузку и способствовать более оперативному обеспечению нужд государственных учреждений.

4. Законопроектом предусматривается введение дополнительного исключения. Согласно законопроекту при приобретении однородных товаров стоимость не выше 1000 МРП, запрет на указание принадлежности ТРУ определенному поставщику не действует. Реализация данной нормы законопроекта может ограничить доступ потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках.

Вместе с тем, Рекомендации совета ОЭСР по вопросам государственных закупок предусматривают, что государственным органам следует облегчать доступ потенциальных поставщиков к участию в государственных закупках. Согласно Руководству Правительство должно иметь устойчивую нормативно-правовую и регуляторную базу, которая должна способствовать равному, прозрачному и справедливому отношению к поставщикам, включая зарубежных, с учетом принятых Сторонами обязательств в рамках международных соглашений. Также следует создавать возможности для участия в тендерах максимально широкого круга потенциальных претендентов, включая новичков на рынке, а также малые и средние предприятия.

Кроме того, согласно статье 10 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках при описании ТРУ должно носить объективный, функциональный и общий характер. Не должны включаться никакие требования или ссылки, в том, что касается конкретного товарного знака или наименования, патента, конструкции или модели, конкретного источника происхождения или производителя, за исключением случаев, когда не имеется другого достаточно точного или четкого способа описания характеристик объекта закупок, и при условии включения таких слов, как «или эквивалент».

5. Законопроектом исключается осуществление государственных закупок через товарные биржи, что по информации государственного органа-разработчика, обусловлено участием в данных государственных закупках недобросовестных участников.

Вместе с тем, следует учесть, что исключение государственных закупок через товарные биржи окажет негативное влияние на добросовестных участников государственных закупок, лишая их возможности использовать данную торговую площадку для реализации своих товаров.

В этой связи, государственному органу-разработчику рекомендуется рассмотреть возможность интегрирования реестра недобросовестных участников государственных закупок с системой функционирования товарных бирж, с внесением ограничений в Правила биржевой торговли в отношении недобросовестных участников государственных закупок.

Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики:

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на параметры конкурентоспособности страны, поскольку нормы напрямую не влияют на производительность труда в отрасли, оплату труда, капиталоемкость и наукоемкость продукции отрасли, технический уровень продукции, объем технической базы для реализации научных проектно-конструкторских разработок, степень экспортной ориентации или импортной зависимости отрасли, степень соответствия уровня развития отрасли общему уровню развития национального хозяйства, степень использования продукции в различных отраслях народного хозяйства.

Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны:

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на экономическую безопасность страны, поскольку нормы напрямую не влияют на его составные параметры:

- финансовую безопасность;

- продовольственную безопасность;

- энергетическую безопасность;

- транспортную безопасность.

Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций:

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций, поскольку в нем отсутствуют нормы, прямо влияющие на:

- вступление в разные интеграционные объединения и проведение согласованной денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, внешнеэкономической, таможенной и валютной политики;

- совместные проекты в научной исследовательской и опытной конструкторской деятельности, научно-технической сфере;

- регулирование деятельности совместных и иностранных предприятий на территории страны;

- создание единых рынков и предоставление свобод движения товаров, движения лиц - трудовых мигрантов, студентов, движения услуг, движения капитала;

- разработку стандартов технического регулирования, соответствие их международным стандартам;

- регулирование участия нерезидентов в экономических отношениях внутри страны;

- тарифные и нетарифные способы регулирования внешней торговли;

- инвестиционные соглашения, меморандумы и др.