Четвертый раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией. КАЗАХСТАН. Промежуточный доклад (19-е заседание, 3-5 июля 2018 года)

1. Провести как можно скорее полномасштабное независимое исследование добропорядочности и коррупционных рисков в сфере высшего образования в Республике Казахстан с целью принятия информированных решений по необходимым реформам и разработки мер, направленных на снижение уровня коррупции.

2. Пересмотреть процесс отбора статистических данных и выборку данных, подлежащих публикации Национальным комитетом по статистике, чтобы систематически включать в перечень таких данных информацию о финансировании и расходах в сфере высшего образования, а также обеспечить детализацию данных до уровня, позволяющего общественности и другим заинтересованным лицам отслеживать соответствующие процессы.

3. Разработать новое поколение антикоррупционных программных документов, относящихся к сектору высшего образования, на основании результатов полномасштабного независимого исследования добропорядочности и коррупционных рисков. Регулярно публиковать доклады по реализации документов антикоррупционной политики. Эффективно задействовать общественность при разработке и реализации антикоррупционной политики и соответствующих документов в сфере высшего образования.

4. Проанализировать работу Комиссии по работе с кадрами, рассмотрению обращений и противодействию коррупции в сфере образования и науки, действующую под эгидой Общественного совета при МОН. Обеспечить прозрачность работы Комиссии с широким опубликованием результатов ее деятельности и обеспечить ее сотрудничество с квалифицированными и заинтересованными представителями общественности.

5. Обеспечить большую прозрачность, полноценность и актуальность работы антикоррупционных комиссий вузов, в том числе путем включения в их состав представителей студенчества и организаций, выполняющих функции общественного надзора и активно задействованных в антикоррупционной сфере. Регулярно публиковать доклады о работе комиссий и ввести четкие правила и процедуры в случаях, когда члены комиссий сами подозреваются в коррупции.

6. Реализовать меры по повышению осведомленности о коррупции в сфере высшего образования, охватывающие все заинтересованные стороны, а именно студентов, преподавателей, администрацию, управленческие кадры, а также родителей. Проанализировать эффективность предпринятых мер с целью их дальнейшего их совершенствования.

7. Повысить прозрачность в процессе аккредитации учебных программ вузов и предусмотреть ответственность за нарушения (по аналогии с процессом лицензирования).

8. Обеспечить распределение публичных ресурсов посредством выдачи государственных образовательных грантов в рамках добросовестного и открытого процесса, в том числе путем публикации в разумные сроки информации об освободившихся грантах, их распределении и решениях в этой связи, предоставления возможности подачи апелляции с четко прописанной процедурой и применения санкций к нарушителям.

9. Относительно системы академической честности:

1) принять или пересмотреть действующие в вузах правила академической честности на основе детальных методологических рекомендаций;

2) удостовериться, что такие правила применимы к письменным заданиям, экзаменам, исследовательской работе и оценке успеваемости, а также, что они четко регулируют поведение и действия студентов, преподавательского персонала и работников администрации вузов;

3) ввести систему добросовестного внутреннего и внешнего мониторинга за исполнением таких правил и диверсифицировать санкции за академическую недобросовестность.

10. Обязать органы, отвечающие за внутренний контроль в вузах, в том числе научные советы и антикоррупционные комиссии, интегрировать в механизмы внутреннего контроля и проверки качества высшего образования антикоррупционные меры, отслеживать реализацию таких мер и систематически ликвидировать выявляемые коррупционные риски. Регулярно публиковать отчеты о результатах проверок.

11. Максимально сократить внеплановые проверки вузов, рассмотреть целесообразность пересмотра критериев и «порогов» риска, используемых при проверках, с целью их сокращения и исключения их дискреционной трактовки.

12. Пересмотреть практику проведения государственных закупок в сфере высшего образования с целью сокращения использования метода закупок из одного источника и ограничения участия в тендерах тех физических и юридических лиц, кто напрямую или косвенно связан с вузами, проводящими тендер, в том числе их преподавательским составом и управленческими кадрами.

13. Активизировать преследование уголовных, административных и дисциплинарных коррупционных правонарушений в сфере высшего образования, в том числе путем:

1) должного расследования всех сообщений о фактах коррупции и мошенничества, проактивного выявления фактов коррупции правоохранительными органами с упором на сложные дела, в которые вовлечены высшие должностные лица, а также на схемы, охватывающие весь сектор, применения действенных санкций;

2) систематического привлечения внимания к важности преследования коррупции в сфере высшего образования руководством правоохранительных органов;

3) разработки методологических рекомендаций по особенностям выявления, расследования и преследования коррупции (в том числе разработки типологии коррупционных правонарушений) и проведения соответствующих обучающих мероприятий для представителей правоохранительных и судебных органов.

19^ое заседание, июль 2018 г.

Отчет правительства

1) В текущем году прорабатывается вопрос проведения полномасштабного независимого исследования добропорядочности и коррупционных рисков в сфере высшего образования. Планируемое время проведения исследования - ноябрь 2018 года. В целях обеспечения прозрачности финансирования и расходов в сфере высшего образования в практику внедрены публичные отчеты ректоров о деятельности вуза перед обучающимися, работодателями, представителями общественности и СМИ. В настоящее время в 28 государственных вузах созданы наблюдательные советы. Впервые отбор ректоров государственных вузов осуществляется наблюдательными советами из числа представителей бизнеса, акиматов, министерства и общественности. В соответствии с пактом 16 статьи 2 Типовых правил деятельности организаций образования, реализующих образовательные программы высшего и послевузовского образования, ректора государственных вузов ежегодно отчитываются по результатам академической деятельности перед наблюдательным советом или советом директоров. Финансовый отчет государственных вузов предварительно утверждается наблюдательным советом. Кроме того, в период с 7 ноября по 6 декабря 2017 года Агентством проведен внешний анализ коррупционных рисков в деятельности Министерства образования и науки, по итогам которого внесено 60 рекомендаций по устранению причин и условий, способствующих коррупции (аналитическая справка прилагается).

2) Данные по текущим доходам и расходам, капитальным доходам и расходам с разбивкой по регионам, источникам дохода, целевому назначению и форме собственности публикуются на веб-сайте Комитета по статистике в разделе «Официальная статистическая информация (по отраслям)» / «Образование» / «Бюллетени» / «О финансово-хозяйственной деятельности организаций образования Республики Казахстан». Данные по уровням образования в связи с большим объемом публикуются только на республиканском уровне. В разрезе регионов данная информация доступна на веб-сайтах территориальных органов статистики (ссылка на них указана на веб-сайте КС). Касательно данных по типам ВУЗов, сообщаем, что в текущем году при пересмотре формы данная разрезность включена в статистическую форму «О финансово-хозяйственной деятельности организаций образования Республики Казахстан» и сбор данных по ней будет осуществляться в 2019 году.

3) По инициативе Агентства на площадке КазНУ им. Аль-Фараби создан антикоррупционный проектный офис «SANALY URPAQ», который в экспериментальном режиме апробировал систему антикоррупционного мониторинга. Всего им было охвачено более 16 тыс. студентов и преподавателей ведущих вузов страны. Методология мониторинга включает целую серию опросов на основе массового и выборочного анкетирования таких как: «Преподаватель глазами студентов», «Преподаватель глазами коллег», «Оценка удовлетворенности студентов», «Университет глазами выпускников», «Индекс восприятия коррупции». Вкупе они составляют единую систему оценки состояния и эффективности антикоррупционной политики в вузе. В ее основу легли практические разработки КазНУ им. аль-Фараби, которые были наработаны в течение семи лет в рамках проекта «Университет вне коррупции». Реализация данного проекта способствовала внедрению целого комплекса антикоррупционных технологий во всех сферах деятельности университета и регулярной оценки их эффективности. По результатам масштабного исследования был составлен антикоррупционный рейтинг факультетов и кафедр, итоги которого широко обсуждены на заседании Ученого совета КазНУ (результаты прилагаются).

4) Общественным советом проанализирована практика рассмотрения обращений граждан и юридических лиц за 9 месяцев 2017 года в базе данных «Единая система электронного документооборота» (ЕСЭДО) в разделе «Обращение граждан» зарегистрировано 3225 документов (аналогичный период 2016 года - 2258) наблюдается увеличение на 967 обращений. Из общего количества поступивших обращений, рассмотрено в срок - 2274, с нарушением срока - 588. Из рассмотренных - 2274, по 1953 обращениям даны письменные разъяснения, 275 - удовлетворены полностью или частично, 29 - обращений направлены на рассмотрение по принадлежности в другие государственные органы, по 17 обращениям принято решение о прекращении. В настоящее время, по результатам данного анализа, принимаются меры по недопущению нарушения сроков рассмотрения обращений граждан и юридических лиц. Анализ показал, что большое количество обращений связано с недостаточным уровнем разъяснительной работы на местах. Для оперативного обеспечения членов Общественного совета информацией о внесенных на рассмотрение НПА создан специальный почтовый ящик с кодами доступа, куда размещаются все проекты нормативных правовых актов. Работа Общественного совета проводится на системной основе.

Также на сайте www.edu.gov.kz имеется раздел «Общественный совет», в котором размещена информация о деятельности Общественного совета.

5) Во всех вузах, в которых созданы антикоррупционные комиссии, в состав данных комиссий входят студенты. В рамках законопроекта по расширению академической и управленческой самостоятельности вузам предоставляется свобода в принятии институциональных решений. Участие общественности в управлении учебными заведениями посредством деятельности наблюдательных советов обеспечит транспарентность процесса. Благодаря изменениям вузы РК смогут сами определять порядок приема студентов, а также структуру образовательных программ. Будет внедрен принцип разработки образовательных программ в привязке к национальной рамке квалификации. Невостребованные рынком и слабые образовательные программы будут закрываться сами без административных рычагов. Вузы получат финансовую свободу и станут объектом для инвестиций наших и иностранных (законопроект прилагается).

6) Во всех гражданских вузах созданы онлайн порталы, на которых размещается информация о посещаемости, текущей успеваемости, распределении грантов и мест в общежитиях. Для исключения прямого контакта студентов с работниками вуза при оказании услуг в 12 вузах функционируют Центры обслуживания студентов по принципу «одного окна». В них каждый студент имеет возможность в кратчайшие сроки получить услуги по всем академическим вопросам. В течение 2017-2018 учебного года еще 32 вуза планируют создать такие центры. На сайтах вузов созданы разделы «Антикоррупционная политика», в которых публикуются выступления о формировании добропорядочной среды в вузовской среде.

7) Аккредитация организаций образования осуществляется на добровольной основе и за счет собственных средств вузов. Существует институциональная (аккредитация вузов) и специализированная аккредитация (аккредитация программ). Касательно прозрачности процесса аккредитации, полную ответственность несет непосредственно агентство. Агентство действует на основании устава, разрабатывает свои правила/стандарты аккредитации. Данные стандарты соответствуют Стандартам и руководствам для обеспечения качества высшего образования в Европейском пространстве высшего образования (ESG). Согласно стандартам агентств, в процедуре аккредитации обязательно участвуют: международные эксперты, студенты и работодатели. Принятие решения об аккредитации того или иного вуза/программы осуществляется на Аккредитационном совете. Важно отметить, что два национальных аккредитационных агентства Казахстана - Независимое казахстанское агентство по обеспечению качества в образовании (НКАОКО) и Независимое агентство аккредитации и рейтинга (НААР) включены в Европейский реестр агентств по обеспечению качества высшего образования (EQAR) и являются членами Европейской ассоциации гарантии качества высшего образования (ENQA). Вхождение казахстанских агентств в EQAR наряду с членством в ENQA свидетельствует о полном соответствии их деятельности Стандартам и руководствам для обеспечения качества высшего образования в ЕПВО (ESG) и признании их деятельности на международном уровне.

8) В настоящее время внесены изменения в Правила присуждения образовательного гранта для оплаты высшего образования, утверждены постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 января 2008 года № 58, в части присуждение вакантных образовательных грантов, высвободившихся в процессе получения высшего образования. Согласно новым правилам ВУЗ, рассмотрев поступившие заявления о переводе на вакантные гранты, выносит их на рассмотрение ученого совета и наблюдательного/попечительского совета. В рамках принятия Закона о расширении академической, управленческой самостоятельности вузам предоставляется свобода в принятии институциональных решений. Участие общественности в управлении учебными заведениями посредством деятельности наблюдательных советов обеспечит транспарентность процесса, в том числе распределения вакантных грантов (ПП РК № 58 прилагается).

9) В целях распространения положительного опыта по внедрению кодекса академической честности ППС КазНУ им. Аль-Фараби, Университета КАЗГЮУ в 2017 году были проведены республиканские семинары с участием всех казахстанских вузов. На 1 июня 2018 года кодексы академической честности внедрены в 32 государственных гражданских вузах, в 10 государственных гражданских вузах будут внедрены до 1 сентября 2018 года; В приказ Министра образования и науки «Об утверждении Типовых правил проведения текущего контроля успеваемости, промежуточной и итоговой аттестации обучающихся» введено понятие «академическая честность», также в части самостоятельности вуза разрабатывать Правила академической честности, которые утверждаются ученым советом вуза.

10) В Министерстве образования и науки создан Департамент внутреннего аудита, который на плановой основе проводит контроль за использованием и расходованием бюджетных средств. При выявлении коррупционных нарушений, принимаются соответствующие меры.

11) Издан совместный приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 3.03.2018 г. № 91 и Министра образования и науки Республики Казахстан от 22.01.2018 г. № 24 «О внесении изменений в совместный приказ исполняющего обязанности Министра образования и науки Республики Казахстан от 31 декабря 2015 года № 719 и исполняющего обязанности Министра национальной экономики Республики Казахстан от 31 декабря 2015 года № 843 «Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов по проверкам за системой образования». По результатам данной работы количество требований проверочных листов оптимизировано на 42,9% (с 622 на 355), из них по высшему и послевузовскому образованию на 68,2% (с 239 на 76); количество субъективных критериев сокращено на 78,2% (со 156 до 34), в т.ч. по высшему и послевузовскому образованию на 79,1% (с 24 до 5). В настоящее время принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности» от 24 мая 2018 года № 156-VI ЗРК (далее - Закон) в соответствии, с которым Внеплановой проверке подлежат факты и обстоятельства, выявленные в отношении конкретных субъектов и объектов предпринимательства и послужившие основанием для назначения данной внеплановой проверки (ст.144 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан). Также Предпринимательского кодекса Республики Казахстан запрещается проведение иных форм проверок, не установленных законодательством.

12) В настоящее время рассматривается проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам государственных закупок и закупок субъекта квазигосударственного сектора». Разработчиком законопроекта является Министерство финансов РК. В настоящее время законопроект находится на согласовании и обсуждении госорганов, Мажилиса Парламента РК, Правительства РК. Касательно ограничения участия в конкурсах лиц, напрямую или косвенно связанных с вузами. В статье 6 Закона РК «О государственных закупках» предусмотрены ограничения, связанные с участием в государственных закупках. Например, потенциальный поставщик не вправе участвовать в проводимых государственных закупках, если: потенциальный поставщик и (или) его работник оказывали заказчику либо организатору государственных закупок экспертные, консультационные и (или) иные услуги по подготовке проводимых государственных закупок, участвовали в качестве генерального проектировщика либо субпроектировщика в разработке технико-экономического обоснования и (или) проектной (проектно-сметной) документации на строительство объекта, являющегося предметом проводимых государственных закупок, за исключением участия разработчика технико-экономического обоснования в государственных закупках по разработке проектной (проектно-сметной) документации.

13) За 5 месяцев 2018 года в сфере образования зарегистрировано 92 коррупционных преступлений, за их совершение к уголовной ответственности привлекается 57 должностных лиц. Все они связаны с получением взяток за покровительство, злоупотреблением должностными полномочиями и хищением. Сумма причиненного ущерба составила 113,5 млн. тенге, возмещенного - 15 млн. тенге.

Оценка прогресса

29.1 Правительство сообщило о подготовке исследования добропорядочности и коррупционных рисков в сфере высшего образования, но во время оценки промежуточного доклада исследование только планировалось. Промежуточный доклад ссылается на анализ коррупционных рисков в Министерстве образования и науки, но непонятно, каким образом этот анализ касается сферы высшего образования и касается ли вообще. По этому пункту рекомендации можно отметить отсутствие прогресса.

29.2 Правительство сообщило об изменении выбора показателей в статистической форме «О финансово-хозяйственной деятельности организаций образования Республики Казахстан», которые теперь включают данные о финансировании высшего образования в разрезе отдельных высших учебных заведений, что соответствует рекомендации.

29.3 Правительство описало проект по антикоррупционному мониторингу в отдельных университетах в Казахстане, в рамках которого было опрошено более 16 тыс. студентов и преподавателей относительно восприятия коррупции. Содержание проекта многообещающее, но использование результатов ограничено одним университетом (КазНУ им. Аль-Фараби) и нет информации о том, что полученные в результате анализа данных исследования выводы будут использованы для формирования антикоррупционной политики в сфере высшего образования. Поэтому предпринятых шагов недостаточно для констатации прогресса.

29.4 В целях повышения прозрачности и в ответ на мониторинговый отчет, Министерство образования и науки разместило протоколы заседаний общественного совета в 2017-2018 гг. на веб-сайт www.edu.gov.kz, что соответствует части этого пункта рекомендации. Однако отсутствует информации о улучшении сотрудничества совета с представителями общественности, кроме как рассмотрения жалоб.

29.5. Правительство сообщило о проекте закона, который усилит автономию высших учебных заведений и увеличит участие общественности в управлении ими, но во время промежуточного отчета этот закон еще не был одобрен и, поэтому, не может считаться прогрессом. Кроме того, похоже, что в законопроекте не уделяется внимание антикоррупционным вопросам.

29.6. Создание на сайтах вузов разделов «Антикоррупционная политика» соответствует рекомендации повышать информированность среди широкого спектра действующих лиц в сфере высшего образования. Однако, отсутствую инициативные меры, охватывающие весь сектор, которые были бы направлены и задействовали всех заинтересованных лиц. Поэтому можно отметить лишь прогресс.

29.8. Изменения в Правила присуждения образовательного гранта для оплаты высшего образования, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 января 2008 года № 58, предусматривают, что решения относительно поступивших заявлений о переводе на вакантные гранты рассматриваются ученым советом и наблюдательным/попечительским советом. Это не может считаться прогрессом, поскольку это не затрагивает главной озабоченности, которая легла в основу этой части рекомендации, а именно практика нераспространения среди студентов информации о наличии свободных грантов, на которые они могут податься.

29.9. Внедрение с 1 июня 2018 года кодексов академической честности в 32 государственных гражданских вузах с еще 10 государственными гражданскими вузами, где они будут внедрены до 1 сентября 2018, свидетельствует о прогрессе. Однако, отсутствует прогресс в вопросе введения санкций и системы добросовестного внутреннего и внешнего мониторинга соблюдения кодексов.

29.10. Казахстан не предоставил новую информацию в части этого пункта рекомендации.

29.11. Правительство сообщило о снижении количества субъективных критериев на 78,2%, в т.ч. по высшему и послевузовскому образованию на 79,1%. Это снижает риск вольного толкования и может считаться значительным прогрессом.

29.12. Законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам государственных закупок и закупок субъекта квазигосударственного сектора», который предусматривает пересмотр положений о закупках из одного источника был внесен в парламент, что может считаться прогрессом.

29.13. Правительство сообщило статистику, которая может показывать увеличение эффективности в применении ответственности за коррупционные правонарушения в сфере образования. Однако, прогресс отсутствует относительно повышения информированности среди руководителей правоохранительных органов и разработки методологических рекомендаций по вопросам коррупции в сфере высшего образования для сотрудников правоохранительных органов.

В целом, в выполнении Рекомендации № 29 можно отметить прогресс.