3. Предлагаемые пути решения описанной проблемы:
Видение разработчика
Проблема 1: Несоблюдение обладателями информации требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».
Принятие Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» стало прогрессивным шагом в обеспечении открытости и прозрачности деятельности государственных органов.
Однако, практика показывает, что невыполнение требований по обеспечению доступа к информации обладателями информации носит системный характер.
На сегодня органы прокуратуры согласно ст. 805 КоАП возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 456-1 КоАП.
При этом, на практике органы прокуратуры не рассматривают обращения физических и юридических лиц по фактам незаконного ограничения права на доступ к информации и перенаправляют в адрес Министерства информации и общественного развития Республики Казахстан, у которого отсутствуют контрольно-надзорные полномочия.
Решение данной проблемы видится в дополнении Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» статьей «Надзор за применением настоящего Закона», определяющей, что органы прокуратуры осуществляют высший надзор за соблюдением законности в области доступа к информации, а акты прокурорского надзора, вынесенные на основании и в порядке, установленным Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» обязательны для всех обладателей информации (по аналогии со статьей 28 Закона РК «О персональных данных и их защите»).
Также предлагается дополнить Закон Республики Казахстан «О доступе к информации» статьей «Взаимодействие уполномоченного органа в области доступа к информации и органов прокуратуры» (по аналогии со статьей 90-5 Предпринимательского кодекса РК), которая будет предусматривать, что уполномоченный орган в области доступа к информации, в т.ч. информирует органы прокуратуры о выявленных фактах правонарушений в области доступа к информации в рамках поступивших обращений физических и юридических лиц и по итогам мониторинга деятельности государственных органов в области доступа к информации (пп. 3) ст.6-2 Закона).
Возможные положительные последствия: предлагаемые изменения повысят степень открытости деятельности, в первую очередь, государственных органов и обеспечат исполнение требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» всеми обладателями информации.
Возможные негативные последствия: не прогнозируются.
Проблема 2: Необеспечение доступа к общественно значимой информации в сферах земельных отношений, здравоохранения, образования, экологии, социальной защиты населения и финансов
Сегодня граждане сталкиваются с информационной закрытостью либо недостаточной информационной недоступностью в ряде общественно значимых сфер, что порождает недоверие к проводимой государственной политике в той или иной отрасли и принимаемым государственными органами мерам и решениям.
Выбор сферы земельных отношений, здравоохранения, образования, экологии, социальной защиты населения, финансов продиктован методологией ООН, применяемой в вопросах определения открытости Правительства.
Для решения этой проблемы предлагается закрепить в нормативно-правовых актах, регулирующих сферы образования и науки, земельных отношений, экологии, труда и социальной зашиты населения, здравоохранения, финансов, принципы, механизмы и инструменты открытости.
Возможные положительные последствия: обеспечение беспрепятственного доступа физических и юридических лиц к отраслевой информации, представляющей общественный интерес; эффективное участие общественности в принятии решений в области государственной политики.
Возможные негативные последствия: не прогнозируются.
Проблема 3: Ограничение доступа граждан к интересующим сведениям государственных органов в связи с их отнесением к служебной информации с пометкой «ДСП»
Согласно Правилам отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней исполнитель совместно с руководителем может отнести к ДСП любые иные сведения, не включенный в ведомственный перечень ДСП, формируемый на основе критериев (также вызывающих большие вопросы со стороны общественности).
В результате сегодня государственные органы могут отнести широкий перечень сведений, в том числе представляющих общественный интерес, к ДСП.
Также анализ проблем, связанных с рассматриваемым вопросом, показывает необходимость определения ограничения срока действия грифа «ДСП».
В связи с чем, необходимым видится пересмотр действующего порядка отнесения сведений к информации с ограниченным доступом с пометкой «Для служебного пользования», с закреплением его в Административном процедурно-процессуальном кодексе Республики Казахстан.
Возможные положительные последствия: исключение возможности злоупотребления государственным органом правом отнесения информации к «ДСП».
Возможные негативные последствия: не прогнозируются.
Проблема 4: Неучастие общественности в обсуждении проектов законов, инициированных депутатами
Согласно действующему Закону Республики Казахстан «О правовых актах» требования статьи 19 по разработке и принятию консультативных документов, нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, предусматривающие обсуждения на портале «Открытые НПА» не распространяются на проекты законов, разработанные в порядке законодательной инициативы депутатов Парламента Республики Казахстан.
Кроме того, согласно данному Закону требования по процедуре публикации и обсуждения консультативного документа и проекта концепции проекта закона, а также законопроекта распространяются только на проекты законов, подготавливаемых в порядке законодательной инициативы Правительства Республики Казахстан.
В результате граждане и бизнес не имеют возможности оказать воздействие на проекты законов Республики Казахстан, разрабатываемых в порядке законодательной инициативы депутатов Парламента.
Решение данной проблемы видится в пересмотре порядка реализации права законодательной инициативы депутатов Мажилиса с целью обеспечения публичного обсуждения проектов законов, инициированных депутатами.
Возможные положительные последствия: данное решение окажет влияние на уровень участия населения в разработке государственных решений, будет содействовать реализации принципа «Слышащего государства»,
Возможные негативные последствия: не прогнозируются.
Проблема 5: Неучастие общественности в обсуждении проектов международных договоров
Закон предусматривает только получение заключений Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан и членов экспертного совета по вопросам частного предпринимательства в порядке, предусмотренном Законом Республики Казахстан «О правовых актах», в случае, если проекты международных договоров Республики Казахстан, а также международные договоры, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, затрагивают интересы субъектов частного предпринимательства.
Однако, Закон не предусматривает, по аналогии с проектами НПА, касающимися прав, свобод и обязанностей граждан, получение рекомендаций Общественного совета и публичные обсуждения на портале «Открытые НПА».
Таким образом, необходимо пересмотреть процедуры подписания международных договоров с целью обеспечения публичного обсуждения проектов международных договоров.
Возможные положительные последствия: обеспечение гласности и прозрачности заключения международных договоров, обеспечение возможности общества участвовать в принятии соответствующих управленческих решений.
Возможные негативные последствия: не прогнозируются.
В целом предлагаемые новшества по всем вышеуказанным проблемам будут содействовать улучшению позиций Казахстана в международных рейтингах и оценках (Индекс электронного правительства ООН, Индекс Всемирного банка по учету мнения населения и подотчетности государственных органов, Глобальный рейтинг права на информацию и др.), а также достижению Целей устойчивого развития, одной из которых является доступ общественности к информации (№16).
4. Рассмотренные альтернативные пути решения проблемы (если проводился анализ возможных альтернатив): в качестве альтернативы предлагаемого регулирования по проблеме «Несоблюдение обладателями информации требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» возможным видится направление уполномоченным органом в области доступа к информации в адрес государственного органа (обладателя информации) рекомендаций по обеспечению исполнения Закона РК «О доступе к информации». В случае их неисполнения, Министерство информации и общественного развития РК направляет материалы в адрес Агентства РК по делам государственной службы как орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства Республики Казахстан в сфере государственной службы государственными органами, для рассмотрения и применения мер дисциплинарного взыскания в отношении конкретных государственных служащих за неисполнение служебных обязанностей.
5. Целевые группы для публичного обсуждения:
1. Обладатели информации - органы и учреждения законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, местного государственного управления и самоуправления; государственные учреждения, не являющиеся государственными органами; субъекты квазигосударственного сектора и другие обладатели информации, указанные в статье 8 Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».
2. Пользователи информации - физические и юридические лица Республики Казахстан, запрашивающие и (или) использующие информацию.
Представителями вышеуказанных целевых групп являются центральные государственные, местные исполнительные и представительные органы, Национальная палата предпринимателей «Атамекен», экспертные и общественные советы при Министерстве информации и общественного развития Республики Казахстан, члены Комиссии по вопросам доступа к информации (Представительство Internews Network в Казахстане, Национальный центр по правам человека, Гражданский Альянс Казахстана, Центр прикладных исследований «Talap», Институт гуманитарных исследований и проектов, Казахстанская ассоциация интернет развития и ресурсов и др.), Астанинский хаб в сфере государственной службы, Фонд развития парламентаризма в Казахстане, Офис программ ОБСЕ в Нур-Султане, Центр исследований правовой политики, эксперты Клуба молодых экспертов при Сенате и др.
Решение проблемных вопросов, перечисленных в пункте 2, имеет непосредственное воздействие на данные целевые группы.
6. Способы уведомления целевых групп:
1) публикация объявления на интернет-ресурсе Министерства информации и общественного развития - https://www.gov.kz/memleket/entities/qogam?lang=ru и на официальных аккаунтах Министерства информации и общественного развития в социальных сетях Facebook, Twitter, Telegram;
2) публикация объявления в СМИ («Казахстанская правда», «Егемен Қазақстан», inform.kz, baq.kz и др.);
3) электронное сообщение на мессенджеры (WhatsApp и (или) Telegram) на абонентский номер сотовой связи представителей целевых групп.
7. Способ публичного обсуждения:
1. Размещение Консультативного документа регуляторной политики и прилагающихся к нему материалов на интернет-портале открытых нормативных правовых актов для публичного обсуждения.
2. Проведение публичных слушаний.
8. Анализ текущий ситуации, международного опыта и предлагаемых механизмов регулирования:
| № | Текущая ситуация | Международный опыт | Предлагаемое регулирование |
| 1 | В текущей редакции Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» отсутствуют положения по независимому административному органу по рассмотрению жалоб (заявлений) физических и юридических на незаконное ограничение права на доступ к информации. | Международные принципы и рекомендации международных организаций (ОЭСР, ЮНЕСКО) предусматривают наличие независимого надзорного органа по обеспечению права на доступ к информации. При этом данный орган может функционировать в различных институциональных формах: - Комиссар по вопросам информации (например, в Великобритании, Германии, Венгрии); - Комиссия / Институт (например, во Франции, Португалии, Мексике); - Омбудсмен, наделенный правом надзора за осуществлением этого права (например, в Швеции, Норвегии, Новой Зеландии); - Другой орган, осуществляющий надзор за применением этого права (например, в Турции). Важной функцией такого органа является рассмотрение жалоб по фактам нарушения или ограничения права на свободу информации и принятие решений, обязательных для выполнения должностными лицами. В Словении, чье законодательство в области доступа к информации, признано одним из лучших в Европе, в 2005 году был учрежден институт Уполномоченного по вопросам информации, автономный и независимый орган, контролирующий обеспечение соблюдения права на доступ к публичной информации и права на защиту персональных данных в Словении. Уполномоченный по вопросам информации может действовать в качестве апелляционного органа, инспекционного органа или органа по мелким правонарушениям, в зависимости от вида и характера дела; среди прочего, он занимается нарушениями права на доступ или повторное использование общедоступной информации, права на защиту персональных данных, прав пациентов и так далее. Уполномоченный по вопросам информации назначается Национальным Собранием (Парламентом) по предложению Президента Республики. | Внести изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О доступе к информации», дополнив его следующими статьями: «Надзор за применением настоящего Закона»; «Взаимодействие уполномоченного органа в области доступа к информации и органов прокуратуры». |
| 2 | В текущей редакции большинства отраслевых законов не содержатся положения и нормы, обеспечивающие открытость государственной политики в той или иной сфере (области) и прозрачность принимаемых государственных решений. | Согласно методологии ООН по вопросам электронного правительства, в частности при определении Индекса развития открытого правительства (OGDI) ключевым измерением является доступность данных в различных секторах, в первую очередь, в таких как здравоохранение, образование, занятость, социальное обеспечение, окружающая среда и правосудие. | Закрепить в НПА, регулирующих сферы земельных отношений, здравоохранения, образования, экологии, социальной защиты населения, финансов принципы, механизмы и инструменты обеспечения доступа к информации. |
| 3 | Действующие Правила отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней не содержат исчерпывающий перечень критериев отнесения сведений к ДСП, а также срока действия грифа ДСП. | Гриф «ДСП» применяется в основном на постсоветском пространстве (в законодательствах Российской Федерации, Украины, Белоруссии и других). Например, в Республике Беларусь согласно Закону «Об информации, информатизации и защите информации» к служебной информации ограниченного распространения относятся сведения, касающиеся деятельности государственного органа, юридического лица, распространение и (или) предоставление которых могут причинить вред национальной безопасности Республики Беларусь, общественному порядку, нравственности, правам, свободам и законным интересам физических лиц, в том числе их чести и достоинству, личной и семейной жизни, а также правам и законным интересам юридических лиц и которые не отнесены к государственным секретам. Сведения относятся к служебной информации ограниченного распространения в соответствии с перечнем сведений, относящихся к служебной информации ограниченного распространения, определяемым Советом Министров Республики Беларусь, а также в случаях, предусмотренных законами и решениями Президента Республики Беларусь. Вместе с тем, согласно законодательной практике Эстонии, Закон чётко регламентирует правила и условия ограничений в отношении доступа к общественной информации. Так, на основании Закона руководитель учреждения может установить ограничения доступа к определённой информации путем признания ее предназначенной для внутреннего пользования. Вместе с тем, Закон приводит условия для наложения ограничений. В частности, владелец информации обязан признать предназначенной для внутреннего пользования следующую информацию: - информацию, собранную в ходе уголовного производства или делу о проступке, за исключением информации, публикуемой на условиях, установленных в Административно-процессуальном и Уголовно-процессуальном кодексах; - информацию, собранную в ходе государственного, административного и служебного надзорного производства, - до вступления в силу решения, принятого по данному производству; - информацию, разглашение которой причинило бы вред внешним сношениям государства; - информацию о чиновнике и работнике и его задании, или задаче и составе структурной единицы владельца информации, занимающегося организацией, обеспечения внутренней безопасности, формирования политики государственной обороны, организацией государственной обороны, в том числе планированием, подготовкой и управлением военной защитой государства, защитой государственной тайны и засекреченной внешней информации, если обнародование такой информации вызвало бы угрозу государственной безопасности или защите государственной тайны и засекреченной внешней информации; - информацию о таблицах вооружения и снаряжения, а также информацию о количестве вооружения и снаряжения Сил обороны, если такие сведения уже не являются государственной тайной или засекреченной внешней информацией; - информацию, касающуюся государственного имущества, передаваемого во владение Сил обороны для поднятия военной боеготовности, и в случае мобилизации; - информацию, касающуюся методов и тактики деятельности следственного учреждения, если её обнародование может затруднить раскрытие виновных деяний или способствовать их совершению; - информацию о количестве вооружения в полиции, если такая информация не является государственной тайной или засекреченной внешней информацией; - информацию об оборонных повинностях; - информацию, разглашение которой представляло бы опасность для объектов государственной обороны или упростило бы организацию нападения на них; - информацию о количестве средств и объеме запаса, необходимого для выполнения задач государственной обороны и снижения последствий экстренной ситуации, а также о масштабе и условиях ее применения; - информацию, разглашение которой представляло бы опасность для объектов, охраняемых в качестве памятников старины или входящих в музейные собрания музейных экспонатов; - информацию, разглашение которой представляло бы опасность для заповедника или охраняемого вида, а также для места обитания или произрастания последнего; - информацию, содержащую описание охранных систем, охранной организации или мер безопасности; информацию о технологических решениях, если разглашение такой информации причинило бы вред интересам владельца информации, либо, если признание такой информации предназначенной для внутреннего пользования предусмотрено договором, заключенным с частноправовым лицом; информацию, содержащую персональные данные особого характера или данные о совершении преступления или становлении жертвой преступления до публичного судебного заседания или до принятия решения по делу о правонарушении или прекращения рассмотрения дела; - информацию, содержащую персональные данные, если допуск к этой информации может нанести значительный вред неприкосновенности частной жизни субъекта данных; - информацию, содержащую сведения, описывающие подробности семейной жизни; - информацию о ходатайствах на оказание социальной помощи или социальных услуг; информацию, описывающую душевные или физические страдания лица; - информацию, собранную о лице в связи с налогообложением (за некоторыми исключениями); - информацию, обнародование которой может причинить ущерб коммерческой тайне; - отчеты внутреннего аудита до их утверждения руководителем учреждения; - информацию, касающуюся анализа риска жизненно важной услуги и плана обеспечения бесперебойного функционирования жизненно важной услуги; - информацию об оповещении о нарушении в связи с персональными данными, а также иную информацию, предусмотренную законом. Законом определяются сроки ограничения доступа - до 5 лет. При этом отдельные правила применяются к данным личного характера (существенно более длительные ограничения на доступ). Закон Словении о доступе к публичной информации, считающийся одним из лучших в Европе также предусматривает ряд случаев, когда доступ к информации ограничивается. В статье 6 (2) Закона о ДПИ говорится, что без ущерба для определенных исключений из свободного доступа, изложенных в статье 6 (1), включая исключение в отношении защиты данных, доступ к запрашиваемой информации предоставляется, если общественный интерес к раскрытию информации преобладает над общественным интересом или интересом других лиц не раскрывать запрошенную информацию. Таким образом, Закон о ДПИ предусматривает проведение «теста на причинение вреда», при котором оценивается степень раскрытия документа или сведений публичного характера, которое может нанести вред конкретному интересу или праву, а также «теста на общественные интересы» до отказа в доступе к публичной информации. Кроме того, рассмотренный международный опыт (Украины, Белоруссии) показывает, что доступ непосредственно к ведомственным перечням сведений государственных органов не может быть ограничен грифом ДСП. | Регламентировать в Административном процедурно-процессуальном кодексе Республики Казахстан процедуру отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней, то есть закрепить данный порядок на уровне законодательного акта. При этом критерии отнесения предлагается сформулировать предельно четко и сделать перечень оснований (критериев) отнесения к ДСП исчерпывающим, а также определить допустимые сроки ограничения доступа. |
| 4 | В текущей реакции Закона Республики Казахстан «О международных договорах» отсутствуют положения, обязывающие проводить общественные обсуждения проектов заключаемых международных договоров. | Изученное законодательство соседних стран (России, Белоруссии, Кыргызстана и др.) не содержит положений, обязывающих проводить общественные обсуждения проектов международных договоров. Вместе с тем, законодательство отдельных стран предусматривает перечень случаев, при которых подписание международного договора возможно после проведения референдума. К примеру, согласно Закону о международных договорах Республики Молдова не допускаются ратификация, принятие, утверждение или присоединение к международному договору, ограничивающему суверенный, независимый или унитарный характер государства, а также затрагивающему его постоянный нейтралитет, что выражается, в частности, в уступке или обмене территории, передаче национальной компетенции в ведение наднациональной структуры либо присоединении к организациям коллективной безопасности, иначе как после рассмотрения проблемы в рамках республиканского референдума. | Внести изменения в Закон Республики Казахстан «О международных договорах», дополнив его положениями по обеспечению процедуры публикации и проведения общественных обсуждений проектов международных договоров. |
| 5 | В текущей реакции Закона Республики Казахстан «О правовых актах» отсутствуют положения, обязывающие проводить публичные обсуждения проектов законов, инициируемых депутатами | В изученном законодательстве ряда близлежащих стран содержатся нормы, предусматривающие проведение общественных обсуждений проектов НПА, в т.ч. инициированных законодательными органами. Согласно Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» по решению Президента Республики Беларусь, иного субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа (должностного лица) либо государственного органа (организации), осуществляющих подготовку проекта нормативного правового акта (далее, если не определено иное, - организатор публичного обсуждения), проект нормативного правового акта может быть вынесен на публичное (общественное или профессиональное) обсуждение в глобальной компьютерной сети Интернет на сайте «Правовой форум Беларуси», а также путем парламентских слушаний, в средствах массовой информации либо иными способами, не противоречащими законодательству. В соответствии с Законом Республики Узбекистан «О всенародном обсуждении проектов законов» решение о всенародном обсуждении проектов законов принимается законодательной палатой Олий Мажлиса Республики Узбекистан. | Внести изменения в Закон Республики Казахстан «О правовых актах», в частности предусмотреть публичные обсуждения проектов законов, инициируемых депутатами Мажилиса. |
9. Индикаторы измерения проблемы и ожидаемые результаты:
| № | Текущие показатели | Результаты, которые будут достигнуты за 1 год (после принятия 3акона) | Результаты, которые будут достигнуты за 2 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 3 года (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 4 год (после принятия закона) | Результаты, которые будут достигнуты за 5 лет (после принятия закона) |
| 1 | The Global right to information rating (глобальный рейтинг права на информацию), балл | 100 | 110 | 110 | 110 | 110 |
| 2 | Индекс Всемирного банка по учету мнения населения и подотчетности государственных органов, процентиль | 27,5 | 35 | 42,5 | 50 | 53 |
