93. Положение Статьи 1.2.10 о том, что «Создание и деятельность юридических лиц, занимающихся удовлетворением религиозных интересов и потребностей граждан в иной организационно-правовой форме, кроме как религиозное объединение не допускается, за исключением созданных самими религиозными объединениями», вызывает такую же озабоченность, как и запрет на религиозную деятельность юридических лиц, не зарегистрированных как религиозные объединения (Статья 1.1.1, вносящая поправки в часть 2 Статьи 375). В то время как государства, разумеется, могут предпочесть создание отдельной категории юридических лиц для регистрации религиозных объединений, введение полного запрета на религиозную деятельность всеми другими организациями нарушает Статью 18 МПГПП, которая утверждает право исповедовать свою религию или убеждения « в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении» «как единолично, так и сообща с другими», а также обязательства ОБСЕ о том, что государства-участники «будут признавать, уважать и, кроме того, соглашаются принимать меры, необходимые для обеспечения свободы личности исповедовать, единолично или совместно с другими, религию или веру, действуя согласно велению собственной совести» (Мадрид 1983, «Вопросы, относящиеся к безопасности в Европе», параграф 12). В дополнение к этому, Статья 1.2.10 не допускает создание религиозно-благотворительных организаций, за исключением случая, если таковые будут созданы самими религиозными объединениями.
Статья 1.2.12 (вносящая изменения и дополнения в Статью 8-1 Закона о религии)
94. В Статье 1.2.12 указывается, что «Полное и сокращенное наименования религиозного объединения и его символика не должны полностью или в существенной части дублировать наименование и символику государственных органов, религиозных объединений, зарегистрированных в Республике Казахстан, также религиозных объединений, ликвидированных и (или) запрещенных в связи с нарушением законодательства Республики Казахстан». Это положение, как представляется, несет в себе разногласие со Статьей 9-1 (Статья 1.2.14 законопроекта), в которой указывается, что в регистрации может быть отказано только в случае, если ранее уже была зарегистрирована организация с таким же наименованием. Несомненно, государство имеет обоснованный интерес в том, чтобы различать религиозные объединения, по тому стандарту, который указывается в Статье 9-1 (с поправками, вносимыми Статьей 1.2.14 законопроекта), однако чрезмерные попытки по разграничению зарегистрированных наименований может привести к нарушению религиозных убеждений и несоразмерно ограничивать свободу религиозных объединений. Многие религиозные объединения являются отделениями других объединений либо образуются путем отсоединения от них, и наименования подобных объединений будут, вероятнее всего, довольно схожими. Определенное различие в наименованиях является необходимым в правовых и юридических целях, однако воспрепятствование регистрации религиозных групп по причине того, что их полное и сокращенное наименование, и их символика дублирует наименование и символику других объединений в существенной части - представляет собой несоразмерно суровую меру.
Статья 1.2.13 (вносящая изменения и дополнения в Статью 9 Закона о религии)
95. Согласно Статье 1.2.13 среди требований по регистрации запрашиваются сведения «об отношении к браку и семье, образовании, особенностях отношения к здоровью последователей данного религиозного объединения, ограничений для его членов и служителей в отношении гражданских прав и обязанностей». Данное положение, как представляется, призывает государственные органы, отвечающие за регистрацию организаций, к осуществлению непозволительной свободы действий по отказу в регистрации по теологическим основаниям либо из-за предположений относительно того, как вероучение объединения будет применяться на практике. Теологические суждения со стороны государства являются совершенно неуместными, и толкование Европейским судом по правам человека Статьи 9 может помочь в понимании всего содержания свободы религии в международных нормах: «Право на свободу религии, гарантированное Конвенцией, исключает какую-либо свободу действий со стороны государства в отношении определения законности религиозных взглядов либо средств выражения этих взглядов»[87].
96. В тексте Статьи 1.2.13, регулирующей проведение религиоведческой экспертизы, отсутствует ряд важных элементов. Государственный регистрирующий орган может приостановить процедуру по регистрации при «необходимости проведения религиоведческой и иной экспертизы», однако не указываются условия, при которых существует необходимость проведения этой экспертизы. Подобным образом, экспертное заключение, полученное по результатам проведенной экспертизы «является основанием для принятия регистрирующим органом решения о государственной регистрации или отказе в государственной регистрации религиозного объединения», однако в Статье на приводятся положения относительно того, что именно должна выявить эта экспертиза, или же в каких случаях вынесенное по ее итогам заключение может привести к отказе в регистрации. Подобное положение дел открывает несчетные возможности для дискриминации и злоупотребления свободой действий. Более уместным подходом было бы изложить конкретные цели экспертного заключения в свете оснований, по которым объединению может быть отказано в регистрации согласно Статье 9-1 (Статья 2.14 законопроекта). Примером возможной цели экспертного заключения может быть установление того, является ли объединение религиозным.
97. Наконец, в Статье 1.2.13 указывается, что «Срок государственной регистрации религиозного объединения, исповедующе[го] вероучение, ранее неизвестное в Республике Казахстан, может прерываться на срок до шести месяцев». Данное общеприменимое положение о прерывании срока регистрации только по причине того, что вероучение является новым и неизвестным в стране, представляет собой дискриминацию. В то время как было бы обоснованным ввести краткосрочное (1-2 месяца) приостановление регистрации ввиду необходимости сбора дополнительных сведений, разрешение запретов исключительно в отношении новых религиозных групп, вне зависимости от того, сколько информации о группе уже доступно, является дискриминационным. Комитет по правам человека Организации объединенных наций при толковании Статьи 18 МПГПП заявил, что «Статья 18 не ограничивается в своем применении традиционными религиями или религиями и вероучениями, имеющими институциональные характеристики или практику, аналогичные тем, которые имеют традиционные религии. Таким образом, комитет с озабоченностью рассматривает любую тенденцию по дискриминации в отношении какой-либо религии или вероучения по каким-либо основаниям, включая факт их недавнего основания либо то, что они представляют религиозные меньшинства, могущие стать объектом враждебности со стороны преобладающего религиозного сообщества»[88] Далее, описывая концепцию «необходимости» для введения допустимых ограничений в отношении свободы религии или вероисповедания согласно Статье 18(3) МПГПП, Комитет по правам человека ООН подчеркнул, что «Ограничения могут быть введены исключительно в целях, в которых они предусматриваются, и должны иметь непосредственное отношение и быть соразмерными в отношении конкретных нужд, для которых они вводятся. Ограничения не могут быть введены для достижения дискриминационных целей или применяться дискриминационными методами»[89].
Статья 1.2.14 (вносящая изменения и дополнения в Статью 9-1 Закона о религии)
98. Статья 2.14 приводит основания, по которым может быть отказано в регистрации. Это положение является полезным, потому что предоставляет краткий, относительно объективный перечень оснований, требует предоставление отказов в письменном виде со ссылкой на нарушение конкретного закона, и предусматривает возможность обжалования решения об отказе в судебном порядке. Все они являются отличными положениями, направленными на выполнение обязательства государства обеспечивать разумный доступ к получению статуса религиозного объединения и «предоставлять по их просьбе объединениям верующих, исповедующих или готовых исповедовать свою веру в конституционных рамках своих государств, признание статуса, предусмотренного для них в их соответствующих странах»[90].
Статья 1.2.15 (вносящая изменения и дополнения в Статью 12 Закона о религии)
99. Статья 1.2.15 ограничивает перечень мест, где могут проводиться «религиозные мероприятия, обряды и церемонии»; частные жилища могут использоваться с этой целью исключительно «в случае ритуальной необходимости», и при соблюдении «прав и интересов близ проживающих граждан, жильцов и собственников соседних жилищ».
100. Данное ограничение в отношении международного права исповедовать свою религию или веру «в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учении» «как единолично, так и сообща с другими» «как единолично, так и сообща с другими» «как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком»[91] (курсив добавлен), а также обязательства в рамках ОБСЕ «основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний»[92] является несоразмерным и не обязательным в демократическом обществе. Не вызывает сомнения, что должны соблюдаться права лиц, проживающих около верующих, однако эти вопросы уже регулируются уголовным, административным законодательством, а также законодательством о землепользовании. Введение подобного ограничения в данной части может привести к тому, что оно будет использоваться в качестве предлога для запрещения проведения собраний непопулярными группами. Возможность верующих встречаться с другими верующими в своих собственных жилищах представляет собой ключевой элемент свободы религии и свободы объединения[93]. В Статье 1.2.15 также указывается, что «религиозные обряды в воинских частях, в больницах, в домах престарелых и инвалидов, в местах предварительного заключения и отбывания наказания проводятся . . . в помещениях, специально выделяемых администрацией организаций для этих целей . . .» Это может помешать участию в религиозных обрядах либо других религиозных мероприятиях лиц, которые не могут передвигаться в «специальные помещения» либо в случае, если подобные места не были созданы, что будет излишним образом нарушать права верующих. В данном положении должна быть предусмотрена более значительная гибкость.
101. В Статье 1.2.15 также отмечается, что «Строительство культовых зданий (сооружений) и переоборудование строений (помещений) в культовые здания (сооружения) осуществляется с разрешения местного исполнительного органа и по согласованию с органами местного самоуправления». Из данного положения не ясно, описывается ли в нем обычный процесс получения одобрения на строительство, либо вводятся некоторые дополнительные виды обременительных или бюрократических процедур, необходимых для получения разрешения на строительство и переоборудование религиозных зданий. Если данное положение вводит новые процедуры, то это представляет собой неуместную дискриминацию в отношении верующих и нарушает обязательство ОБСЕ, согласно которому верующим должно быть обеспечено право «основывать и содержать свободно доступные места богослужений или собраний».
Статья 1.2.16 (вносящая изменения и дополнения в Статью 13 Закона о религии)
102. Статья 1.2.16 устанавливает, что религиозные объединения могут выпускать религиозную литературу, а также другие предметы и материалы религиозного назначения «по согласованию с уполномоченным органом», и что «Ввоз религиозной литературы на территорию Республики Казахстан и иных информационных материалов религиозного содержания допускается после проведения религиоведческой экспертизы». Религиозная экспертиза должна проводиться «при поступлении религиозной литературы и иных информационных материалов в библиотечные фонды».
103. Статья 1.2.16 также устанавливает строгие ограничения в отношении распространения религиозной информации и публикаций: «Не допускаются распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иные формы религиозной пропаганды в зданиях государственных учреждений, организаций и предприятий, организаций образования и здравоохранения, а также на прилегающих к ним территориях». «Распространение предметов религиозного назначения, богослужебной литературы и иных информационных материалов религиозного содержания среди граждан в общественных местах, в общественном транспорте или на улице, а также обход жилищ с этой же целью допускается только по инициативе и с согласия самих граждан».
104. Данное восстановление цензуры в отношении религиозных материалов и относящиеся к ней ограничения по распространению религиозных материалов представляют собой жесткие ограничения свободы выражения мнения и свободы религии, и не являются обязательными в демократическом обществе. Они нарушают обязательства ОБСЕ по свободе религии («государства-участники будут ... разрешать религиозным культам, учреждениям и организациям производить, импортировать и распространять религиозные издания и материалы»)[95] и свободе слова[96], закрепленные в Статье 10 Европейской Конвенции («Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ.»), а также, по-видимому, нарушает Статьи 20.1 и 20.2 Конституции Республики Казахстан, которыми вводится запрет на цензуру и гарантируется право свободно распространять информацию[97].
105. Помимо всего прочего, это положение о цензуре, как представляется, идет вразрез с Решением № 2 Конституционного совета Республики Казахстан от 4 апреля 2002 года «Об изучении конституционности Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений»». В данном решении Конституционный совет пояснил, что конституционные права, и в частности право на распространение информации, закрепляемое Статьей 20 Конституции, может быть подвергнуто ограничениям, только если это необходимо для защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, защиты прав и свобод других граждан, а также из здоровья и душевного состояния. Конституционный совет далее пояснил, что ограничения прав человека не могут быть введены актами, имеющими меньшую юридическую силу, чем законы и Указы Президента Казахстана, которые имеют силу закона. Представляется, что разрешение координационному органу осуществлять цензуру, как и то, что согласно настоящим положениям акты, имеющие меньшую юридическую силу, чем закон или указ, могут ограничивать право на свободу распространение информации, приводит к тому, что данный законопроект противоречит Конституции.
Статья 1.2.17 (вносящая изменения и дополнения в Статью 14 Закона о религии)
106. В Статье 1.2.17 указывается, что «Благотворительная деятельность не должна способствовать распространению вероучения таким образом, чтобы материальные стимулы использовались с целью побудить людей придерживаться определенных религиозных убеждений, не злоупотребляя нуждами граждан». Данное положение является достаточно широким и определенным без требующейся точности. Во многих религиях предусматривается совершение благотворительных поступков в отношении малоимущих. Было бы весьма сложно, если не невозможно, определить, был ли благотворительный поступок направлен на то, чтобы «побудить» людей придерживаться религиозных убеждений. В любом случае, «побуждение» к принятию религиозных убеждений не нарушает основные права и свободы других лиц. Определение того, в каких случаях благотворительная деятельность тайно «направлена» на распространение вероучения путем использования материальных нужд, является весьма субъективным. В то время как обеспокоенность в данном отношении является обоснованной, первостепенно важно, чтобы данное положение несло в себе больше конкретики в отношении форм злоупотребления. Применение такого рода положения методами, создающими препятствия и сдерживающие средства в осуществлении благотворительных программ, привело бы к негативным результатам. То есть, религиозное объединение может заниматься истинно благотворительной деятельностью без намерения осуществления этой работы с целью обращения в свою веру получателей помощи. Представители населения в данном сообществе, однако, могут заискивать перед религиозным сообществом путем присоединения к нему. Другие могут примкнуть к религиозному объединению добровольно, без какого-либо интереса в получении благотворительной помощи, однако потом оказаться в трудном положении и стать получателями помощи в рамках обычных благотворительных программ, проводимых религиозным объединением. Может существовать целый ряд возможных ситуаций. Основная мысль заключается в том, что если религиозное объединение осуществляет благотворительную деятельность и имеет новых последователей, то она подвергается риску понести ответственность за нарушение этого нечеткого положения, что может привести к нарушению свободы выражения (свободы делиться с другими своими убеждениями) и созданию сдерживающих средств и препятствий к осуществлению подлинной благотворительной деятельности. Ограничение благотворительной деятельности, устанавливаемое настоящим законопроектом, превышает допустимые ограничения согласно международному праву[98].
Art 1.2.18 (вносящая изменения и дополнения в Статью 16 Закона о религии)
107. Статья 1.2.18 законопроекта запрещает получение религиозными объединениями «финансовых и других пожертвований от анонимных, а также иностранных граждан и организаций». Религиозные объединения обязаны принимать пожертвования с использованием контрольно-кассовых аппаратов, для того, чтобы регистрировать все взносы и предоставлять государственным органам возможность участвовать в регистрации взносов.
108. Данное чрезмерное вмешательство во внутренние религиозные дела также представляет собой дискриминацию, за исключением случая, если всем остальным организациям (коммерческим, неправительственным организациям и т.д.) не будет предъявлено такое же требование по регистрации всех взносов при участии государства. Обязательства ОБСЕ требуют от государств-участников «уважать право . . . религиозных объединений . . . искать и получать добровольные материальные и другие вклады»[99]. Государства-участники также обязуются «принимать эффективные меры по предотвращению и ликвидации дискриминации лиц или объединений на почве религии или убеждений в отношении признания, осуществления и пользования правами человека и основными свободами во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни, и по обеспечению действительного равенства между верующими и неверующими» (курсив добавлен)[100].
109. В то время как это остается не совсем ясным, одной из причин введения подобного положения, стало, вероятно, то, что составители законопроекта предприняли попытку привести обоснование запрету на получение иностранных и анонимных взносов, по той причине, что по всей вероятности, средства, полученные из-за рубежа или от анонимных источников, могут быть направлены на осуществление подрывной деятельности или деятельности, идущей в разрез с конституцией. Подобное обоснование, однако, совсем не является соразмерным и пропорциональным по сравнению с вводимым повсеместным запретом. Если составителей законопроекта беспокоит вопрос относительно финансирования противозаконной деятельности либо легализации денежных средств, заработанных преступных путем, то подобная конкретная деятельность должна быть объектом более конкретных и детальных положений, не распространяющихся исключительно на религиозные группы. Введение запрета на получение средств от иностранных или анонимных источников заходит слишком далеко. Оно также вызвало бы проблемы в своем применении.
Статья 1.2.19 (вносящая изменения и дополнения в Статью 16-1 Закона о религии)
110. Статья 1.2.19 требует от религиозных объединений вести «бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан» и предоставлять «информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, а также иным лицам . . .» Религиозные объединения также «ежегодно представляют уполномоченному органу информацию о составе имущества, источниках формирования и статьях расходования финансовых средств, для опубликования в официальном издании и WЕВ-сайте уполномоченного органа».
111. На поверхности кажется, что данное положение направлено на поддержку прозрачности и положительной практики ведения записей. Разумеется, если религиозные группы получают субсидии от государства, они обязаны отчитываться и демонстрировать соответствующие документы, подтверждающие способ использования государственных денег. Однако в том виде, в котором он изложен, предлагаемый законопроект может не только вторгаться в законные частные интересы религиозных сообществ, но и нарушать убеждения относительно того, каким образом должны осуществляться религиозные взносы, и т.д. Многими религиями приветствуются анонимные взносы, не нацеленные на то, чтобы привлечь внимание других. Правилами относительно предоставления отчетности также можно манипулировать методами, которые могут привести к значительному вмешательству во внутренние религиозные дела. Требования по предоставлению статистической информации и финансовой отчетности должны быть структурированы весьма осторожно, дабы избежать введения необязательного бремени в отношении религиозных объединений.
Статья 3 (Переходные положения)
112. Положения Статьи 3.1 требуют от зарегистрированных религиозных объединений прохождение государственной перерегистрации в течение 24 месяцев. Что касается практического аспекта данного положения, то оно может повлечь значительные и необязательные расходы со стороны многочисленных существующих религиозных объединений. Большее внимание следовало бы уделить тому, как защитить права уже существующих объединений, и как можно избежать необязательных расходов при исполнении настоящего положения. Решение должно быть свободным от дискриминации; это означает, что перерегистрация не должна стать бременем преимущественно небольших религиозных объединений.
113. Статья 3.2: Если религиозные объединения на момент введения в действие настоящего Закона действовали на территории более половины областей Республики Казахстан, городов Астана и Алматы, не менее десяти лет, то они имеют право пройти перерегистрацию в качестве центрального религиозного объединения.
114. Статья 3.3: Юридические лица, занимающиеся удовлетворением религиозных интересов и потребностей граждан, должны пройти реорганизацию путем преобразования в религиозное объединение.
115. Статья 3.4: Уполномоченный орган вправе обратиться в суд с заявлением о принудительной ликвидации юридических лиц, которые не проходят перерегистрацию. Некоторые положения по упрощенному восстановлению статуса юридического лица должны быть предусмотрены в отношении объединений, которые государственные чиновники считают бездействующими, но которые на самом деле ведут активную работу, либо по-прежнему являются собственниками имущества, либо является значимым для религиозной группы. Это означает, что вполне обоснованным было бы не внесение в государственный реестр тех объединений, которые прекратили свою деятельность, однако государственные чиновники не должны делать перерегистрацию непомерно трудной задачей[101].
116. В рекомендациях ОБСЕ закреплено, что «при введении новых правил должны быть предусмотрены надлежащие переходные положения»[102]. Требование о перерегистрации всех существующих религиозных групп является бесцельным и дорогостоящим. Более того, средства, вложенные в существующие объединения, могут быть подвергнуты риску в случае затягивания срока перерегистрации[103]. Согласно Статье 3, законопроект устанавливает свои требования с обратной силой. Это ставит обременительную задачу перед объединениями, которые уже продемонстрировали свое желание и способность действовать согласно закону. Это не является обязательным в демократическом обществе. Подобное положение успешно уничтожает все правовые меры защиты, которыми религиозные объединения пользуются в настоящее время, без указания определенной цели. Совершенно ясно, что подобное положение нарушает требование по ограничению возможности нарушения свободы выражения религиозных убеждений исключительно «с целью охраны государственной безопасности и порядка, а также основных прав и свобод других лиц»[104]. Если же объединение нарушает общественный порядок и права других лиц, например, то в законопроекте уже имеются положения, в результате которых это объединение лишилось бы регистрации; нет никакой необходимости принуждать уже зарегистрированные объединения к прохождению перерегистрации. Должна применяться либеральная политика в отношении разрешения введения поправок в действующие уставы религиозных объединений, с целью приведения их в соответствие с новыми поправками в закон, если религиозные объединения сочтут это необходимым.
