Досье на проект Цифрового кодекса Республики Казахстан (сентябрь 2025 года)

№ п/п

Проблемный вопрос

Основные причины возникшей проблемы

Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы

Способы измерения проблемы

1.

Громоздкое, противоречивое и нестабильное законодательство

Отсутствие системного подхода к законодательному обеспечению сферы информационно-коммуникационных технологий, цифровизации, связи, информационной безопасности, управлениями цифровыми данными, а также увеличение количества нормативных правовых актов по данным вопросам в различных отраслях государственного управления, что приводит к «размыванию» основных подходов и принципов их регулирования.

Сегодня существует огромный массив регуляторных документов в сфере цифровизации, управления данными, обеспечения информационной безопасности, развития инфраструктуры и связи.

Это базовые законы об информатизации, защите персональных данных, связи, электронной цифровой подписи, государственных услугах и порядка 200 ведомственных подзаконных актов, принятых в их реализацию.

Наряду с этим, цифровые технологии и решения технологии активно имплементируются в различные сферы государственного управления от сельского хозяйства и образования до обеспечения национальной безопасности, и обороны, что обусловлено сквозным характером цифровизации, активной автоматизацией государственных функций и переходом взаимодействия государственных органов с гражданами, бизнесом в онлайн формат.

Это находит отражение в принятии соответствующими государственными органами дополнительных отраслевых нормативных документов.

Наличие такого массива нормативных правовых актов неизбежно приводит к внешней и внутренней несогласованности норм, коллизиям в правовом регулировании, необоснованном дублировании регуляторных инструментов.

Это усложняет комплексное государственное регулирование, служит препятствием для получения гражданами качественных услуг и сервисов, становится барьером на пути развития бизнеса и реализации реформ.

В этой связи, становится актуальной проблема предоставления гражданам и бизнесу «единого окна» доступа к основным положениям регулирования общественных отношений в цифровой среде.

Сегодня действующее законодательство не может в полной мере обеспечить внедрение единых системных подходов к становлению цифрового общества.

Это усугубляется проблемой нестабильности законодательства, которое связано с комплексом объективных и субъективных причин: недостаточное прогнозно-аналитическое обеспечение на средне и долгосрочную перспективу наряду со стремительным развитием цифровых технологий и решений, к которым уполномоченные органы не успевают адаптировать существующую регуляторную политику.

Проведенный Институтом законодательства и правовой информации анализ эффективности законодательства наглядно свидетельствует о нестабильности нормативной базы в сфере информационно-коммуникационных технологий и цифровизации.

Например, за 17 лет существования Закона «О связи» в него было внесено порядка 56 поправок или один раз в 3,7 месяцев. С момента принятия Закона «О государственных услугах» было внесено поправок 23 раза или в среднем один раз в четыре месяца. Закон «Об информатизации» подвергался коррекции более двадцати раз, при этом наибольшее количество поправок приходится на последние четыре года.

Растущая нестабильность законодательства негативно сказывается на национальной экономике. Граждане не успевают отследить изменения в законах, что затрудняет их соблюдение. Для бизнеса постоянная корректировка регуляторной политики мешает долгосрочному планированию, принятию взвешенных решений об инвестировании, что ограничивает деловую активность.

Экспертные оценки, результаты правового мониторинга, аналитических исследований

2.

Избыточное регулирование функций государственных органов и административных процедур на законодательном уровне, что лишает уполномоченных органов самостоятельности, а также возможности принимать оперативные решения по оптимизации внешних и внутренних бизнес-процессов, внедрению передовых практик и цифровых решений.

Практика исчерпывающего закрепления функций государственных органов на уровне законодательного акта

Процедура принятия закона не всегда позволяет государству оперативно реагировать на возникающие угрозы и проблемы.

В своем Послании от 1 сентября 2020 года Глава государства отметил, что излишняя законодательная регламентация деятельности исполнительной власти обусловила медленную работу государственного аппарата и «загрузила» Парламент. Особое внимание было акцентировано на том, что в быстро меняющемся мире низкая скорость принятия решений становится угрозой национальной безопасности.

В своем выступлении на заседании Мажилиса Парламента 11 января 2022 года Глава государства вновь подчеркнул необходимость подготовки пакета мер по кардинальной дебюрократизации государственного аппарата.

Излишняя регламентация на уровне законов может выступать сдерживающим фактором в развитии новых общественных отношений.

Зарегламентированные на уровне закона отношения нередко сужают рамки дозволенного. В этом случае в правоприменительной практике превалирует принцип «разрешено только то, что предусмотрено законом».

Это особенно актуально для IT-отрасли, для которой характерна высокая динамика развития, появление новых перспективных технологий и продуктов, например, в виде больших данных, искусственного интеллекта, что требует их своевременного и адекватного правового сопровождения.

Сегодня, для внедрения новых мобильных цифровых сервисов либо оптимизации процесса оказания госуслуг, как правило, требуется внесение законодательных поправок, что занимает длительное время.

Это наглядно проявилось в период пандемии и последовавшим за ней введением ограничительных мер и дистанционных технологий.

В этой связи, на законодательном уровне необходимо установить основные задачи и принципы, функции ответственных госорганов согласно требованиям статьи 61 Конституции (права и обязанности субъектов цифровизации, их ответственность, контрольные и надзорные функции)

Все остальные функции по другим вопросам для оперативности должны определяться правительством или госорганами в своих актах, то есть на подзаконном уровне.

При этом необходимо провести ревизию всех имеющихся функций государственных органов, связанных с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и бизнеса.

По итогам ревизии часть государственных функций должны быть упразднены либо переориентированы на предоставлении качественных государственных цифровых сервисов (услуг).

Необходимо также реформировать институциональную основу государственного управления посредством оптимизации и разграничения функционала уполномоченных органов, отвечающих за цифровизацию, цифровую трансформацию, развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры, включая телекоммуникационную инфраструктуру, кибербезопасность и защиту данных.

Это повысит эффективность деятельность уполномоченных органов, улучшит их межведомственное взаимодействие, позволит исключить необоснованное дублирование функций и нерациональное использование ресурсов.

Экспертные

оценки, результаты правового мониторинга, контент-анализ материалов СМИ и иных источников.

3.

Законодательные пробелы в регулировании цифровых прав человека и гражданина

Цифровые права человека и гражданина как специфическая категория отдельно не выделяются и рассматриваются преимущественно через призму основных и задач и принципов правового регулирования государственного управления

Цифровые права человека и гражданина являются частью большей части прав и свобод, которые гарантируются конституцией.

Однако в связи с быстрыми развитием цифровых технологий и их влиянием на жизнь граждан, права человека эволюционируют под воздействием цифровых технологий.

В связи с этим, цифровые права человека являются специфической категорией, требующей особого регулирования, в том числе:

право на доступ к цифровым сервисам и инфраструктуре использования в возможности получения гражданами или пользователями полного и равного доступа к цифровым технологиям, программному обеспечению, интернет-соединению и другим средствам связи и общения в цифровой сфере.

Каждый человек должен обладать определенными возможностями использования цифровыми сервисами и инфраструктурой, включая доступ к информации, получению, здравоохранению, финансовым услугам и другим видам услуг, поставщиков в цифровом формате;

право на безопасную цифровую среду, каждый человек имеет право на защиту своих прав и интересов в цифровой среде. Это правоприменительно в следующих аспектах: конфиденциальность и защита данных: каждый человек имеет право на защиту своих данных в цифровом пространстве. необходимо усиливать защиту данных предотвратить несанкционированный доступ к ним.

безопасность в цифровых средах: каждый человек имеет право на безопасность в цифровых средах. Это означает защиту от кибератак, вирусов и других угроз в цифровом пространстве.

свобода выражения: каждый человек имеет право на свободное выражение в цифровой среде.

доступность и равноправность: каждый человек имеет право на доступ к цифровым технологиям и сервисам. государство и организация должны обеспечивать доступ к цифровым ресурсам и услугам для всех граждан без исключений;

право человека на использование эффективных и доступных средств защиты от потенциального применения цифровых технологий означает, что люди должны иметь доступ к механизму защиты своих прав в случае применения цифровых технологий.

Это право должно быть обеспечено в разрезе:

Законодательства: установление гарантий на правовую защиту граждан в случае нарушения их прав в цифровой среде.

Компетентных судов: граждане должны иметь доступ к компетентным судам, которые могут разбирать дела, связанные с нарушением прав, относятся с цифровыми технологиями.

Консультаций специалистов: граждане должны иметь доступ к консультациям специалистов, которые могут помочь владельцам прав.

Все эти аспекты прав и другие права на безопасную и доступную цифровую среду имеют важное значение для обеспечения безопасности, комфорта и развития в цифровой среде граждан.

Таким образом, цифровые права и свобода граждан требуют особого внимания и регулирования в цифровой среде.

Разработка и определение механизмов правового регулирования должны обеспечивать защиту этих прав и свобод в условиях быстрого развития цифровых технологий.

Экспертные оценки, результаты правового мониторинга, аналитических исследований

4.

Бесконтрольное использование больших данных, алгоритмов обработки данных с применением ИИ, Интернета вещей для ведения «цифровой слежки», скрытого сбора персональных либо чувствительных данных, манипуляциями гражданами, предоставления им «избирательной» либо недостоверной информации.

Законодательные пробелы в регулировании использования больших данных, алгоритмов обработки с применением ИИ, Интернета вещей;

низкий уровень осведомленности самих граждан о мерах личной защиты при взаимодействии с информационно-коммуникационными технологиями;

увеличивающийся разрыв между состоянием текущего законодательства и бурным развитием цифровых технологий

Цифровые технология порождают не только новые возможности, но и несут новые вызовы, связанные с личной защищенностью граждан, прежде всего с обеспечением их цифровых прав на безопасность, конфиденциальность персональных данных, на защиту от цифровой дискриминации.

В настоящее время активно развиваются и внедряются манипуляционные технологии, целью которых является управление поведением пользователей.

При этом о применении таких технологий, направленных на подмену способности субъекта принимать самостоятельно решения и критически воспринимать информацию, человек может не догадываться.

Другой аспект проблемы, активное применение вредоносных программ и программных продуктов для «взлома» личных данных, в том числе, для хищения средств и имущества.

В результате, простые граждане становятся жертвами противоправного использования ИКТ.

 Это усугубляется низким уровнем цифровой культуры, что способствует росту злоупотреблений.

Таким образом требуется правовое регулирование использование больших данных, алгоритмов обработки данных с применением ИИ, Интернета вещей, а также цифрового контента, в том числе исключающих манипулирование поведением пользователя.

Экспертные

оценки, результаты правового мониторинга, контент-анализ материалов СМИ и иных источников.

5.

Необходимо создать благоприятные условия для становления в Казахстане зрелой цифровой экономики

Недостаточное финансирование IT-отрасли и информационно-коммуникационной инфраструктуры;

дефицит квалифицированных IT-специалистов, соответствующих практическим потребностям рынка;

жесткие законодательные ограничения на тестирование передовых цифровых продуктов;

разобщенность мер господдержки, а также различных институтов и центров развития;

пробелы в законодательном регулировании легального оборота данных в экономике;

недостаточное использование потенциала данных для цифровой трансформации экономической деятельности;

низкий уровень культуры работы с данными в государственном, общественном и частном секторе

Ключевыми характеристиками цифровой экономики является активное применение данных и платформенных решений.

Полноценное развитие цифровой экономики невозможно без наличия собственных цифровых технологий и решений, а также высокотехнологичной, надежной и защищенной информационно-коммуникационной инфраструктуры передачи и обработки данных (сети телекоммуникаций, центры обработки данных, цифровые сервисы и программные продукты).

Еще одним важным фактором развития цифровой экономики является эффективная система подготовки квалифицированных кадров, соответствующая потребностям рынка и глобальных технологических трендов.

Во всем мире государства и бизнес только наращивают масштабы инвестиций и разработок в сфере информационных технологий. Доминирующее влияние приобретают транснациональные технологические гиганты, которые устанавливают собственные правила в виртуальном пространстве.

Другая сторона этого процесса - колоссальный разрыв между технологически развитыми государствами и остальным миром, который будет только усугубляться.

Поэтому важно поддержать, в том числе, на законодательном уровне конкурентоспособные отечественные разработки для снижения зависимости от чужих цифровых продуктов и решений, стимулировать дальнейшее развертывание инфраструктуры передачи и обработки данных, вкладывать инвестиции в человеческий капитал.

Это общая задача государства, бизнеса и общества, для успешного решения которой необходима консолидация усилий и ресурсов всех заинтересованных сторон.

Это вопрос не только экономики, но и национальной безопасности.

Данные сегодня стали критически важным ресурсом, от эффективного использования которых зависит не только развитие IT-отрасли, но и конкурентоспособность всей страны.

В процессе применения цифровых технологий (например, Интернета вещей, промышленного интернета) накапливаются огромные массивы данных, правовой статус которых не определен.

Это могут быть как данные о состоянии оборудования и устройств, так и данные о местоположении человека, его перемещениях, личных пристрастиях, поведенческих особенностях, о состоянии здоровья и другие.

Данные, генерируемые различными электронными устройствами, подключенными к Интернету, представляет огромный интерес для использования в коммерческих целях. С другой стороны, существуют реальные риски злоупотреблений.

Назрела необходимость установления цивилизованных правил доступа, оборота и использования данных, хранящихся в базах государственных органов, частных субъектов, бизнес-структур, что позволит реализовать те преимущества, которые предоставляет цифровая экономика.

Экспертные оценки, результаты правового мониторинга, контент-анализ материалов СМИ и иных источников, статистические данные

6.

Необходимо ускорить процесс цифровой трансформации государственных органов, а также переход от «электронного» к «цифровому» государству

Наличие множества ведомственных информационных систем;

неактуальные и некорректные данные в государственных информационных системах;

инертность государственного аппарата;

недостаточный уровень компетенций для работы с цифровыми сервисами и данными.

Ключевыми мировыми трендами в развитии GOVTECH являются датацентричное государственное управление, проактивное правительство, нацеленное на выявление и недопущение проблем на основе предиктивной аналитики и больших данных, индивидуальный подход к гражданам, проектирование государственных услуг вокруг жизненных ситуаций, бесшовный обмен данными между министерствами и ведомствами.

Переход к цифровому государству предполагает качественное преобразование деятельности государственных органов, изменение подходов при работе с данными.

Вместо стихийного сбора госорганами разрозненных и избыточных данных предусматривается внедрение инструментов прогнозной аналитики для раннего выявления кризисных ситуаций и оперативного реагирования на них, принятия обоснованных и адресных управленческих решений.

Управление данными позволит также обеспечить индивидуальный подход к каждому гражданину с учетом его потребностей в конкретной жизненной ситуации.

Для цифрового правительства характерно активное применение механизмов обратной связи, внедрение на практике культуры проектной работы, развитие у госслужащих дизайн-мышления, максимальная адаптация цифровых сервисов к потребностям пользователей, в особенности, лиц с ограниченными возможностями.

Необходимо государственные услуги перевести в цифровой формат, тем самым государство будет оказывать государственные цифровые услуги (сервисы) в том числе с посредством платформы «QazTech».

При этом будет сохранен традиционный аналоговый способ получения услуг в исключительных случаях.

От успешной трансформации «электронного» правительства в «цифровое» зависит не только эффективность государственного управления, но и конкурентоспособность страны в целом.

Экспертные оценки, результаты правового мониторинга, контент-анализ материалов СМИ и иных источников, статистические данные

7.

Отсутствует единая законодательная база, регулирующая деятельность провайдеров цифровых услуг.

Отсутствие системного подхода к регулированию цифровых платформ и цифровых сервисов, как следствие разрозненность и коллизии;

законодательные пробелы в регулировании цифровых платформ и цифровых сервисов;

увеличивающийся разрыв между состоянием текущего законодательства и активным развитием цифровых платформ и цифровых сервисов

В настоящее время цифровые технологии играют все более важную роль в экономике и социальной жизни Казахстана. В условиях активного развития цифровизации все большую роль начинают играть цифровые платформы, которые представляют онлайн-сервисы, объединяющие пользователей и предлагающие им различные услуги и возможности.

Вместе с тем, в Казахстане на данный момент отсутствует единая законодательная база, регулирующая деятельность цифровых платформ. Также не существует регулятора, который бы мог осуществлять контроль и надзор за деятельностью цифровых платформ.

При этом, лоскутное регулирование, которые на сегодняшний день, наблюдается в законе об информатизации, в части регулирования онлайн-платформ, в социальном кодекса в части онлайн-платформ для платформенной занятости, законе об онлайн-платформа и интернет рекламе и т.д. создает еще большую путаницу не только для лиц, подпадающих под сферу регулирования указанных законов, но и для простых граждан в формировании понимания своих цифровых прав.

Вопрос регулирования цифровых платформ является сложным и требует комплексного подхода, учитывающего множество факторов.

Цифровые платформы представляют собой многогранные экосистемы, которые предоставляют доступ к услугам, которые могут быть оказаны как самой платформой, так и третьими сторонами, поэтому их регулирование требует определения цифровых платформ и их категорий, требований исходя из их категории и соблюдения баланса интересов различных сторон.

В настоящее время цифровые платформы в Казахстане находятся в стадии активного развития. С каждым годом количество цифровых сервисов и объем услуг, предлагаемых через цифровые платформы, увеличивается.

Цифровые сервисы непосредственно взаимодействуют с пользователем, поэтому регулирование их деятельности становится все более актуальной задачей.

Одним из важных аспектов такого регулирования является регулирование процесса предоставления цифровых услуг, включая требования к качеству, полноте и достоверности информации, которую предоставляют цифровые сервисы.

Кроме того, правила использования цифровых сервисов, механизмы мониторинга и контроля за рынком цифровых сервисов.

Экспертные оценки, результаты правового мониторинга, контент-анализ материалов СМИ и иных источников, статистические данные

8.

Сдерживающие факторы развития цифровой среды, инноваций, роста конкурентоспособности

№ п/п

Текущая ситуация

Международный опыт

1.

Число кодифицированных актов в национальном законодательстве растет.

Например, если в период Казахской ССР кодексов насчитывалось 12, то в современном Казахстане - 19. После обретения независимости приняты такие новые кодексы, как Бюджетный, Налоговый, Таможенный и Экологический, Кодекс «О недрах и недропользовании», «О здоровье народа и системе здравоохранения».

Принят Социальный кодекс.

Число консолидированных кодексов постепенно растет как реакция на необходимость укрупненного правового регулирования, исключающего множественность и разрозненность законодательства, объем которого становится все больше и больше.

На сегодня, сложились два пути кодификации законодательства.

Первый - классическая кодификация, осуществляемая длительное время, по мере формирования новых отраслей права. В рамках этой привычной модели разрабатывались и принимались такие традиционные кодексы, как Уголовный, Гражданский и т.д.

Второй - путем консолидации актов законодательства, относящихся к схожим, а то и разным отраслям права, но регулирующих одну сферу или отрасль управления. В рамках этого механизма прежде всего происходит формирование кодексов, призванных комплексно регулировать современные экономические отношения.

К динамично развивающимся общественным отношениям относится сфера информационно-коммуникационных технологий, которое развивается стремительными темпами.

Сегодня цифровые технологии кардинально изменили привычный социально-экономический уклад общества. Происходящие перемены находят выражение в национальном законодательстве.

Приняты и действуют законы об информатизации, защите персональных данных, связи, электронной цифровой подписи, государственных услугах. Только в этом году принят самостоятельный закон о цифровых активах.

В реализацию их норм сформирован огромный массив подзаконных актов.

Ввиду сквозного характера цифровизации, активно внедряются соответствующие нормы в отраслевых кодексах и законах, формируются целые разделы, посвященные цифровизации отраслей.

Дальнейший рост массив законодательства в данной сфере порождает объективную необходимость его систематизации в контексте стоящих перед страной задач по обеспечению технологического рывка и кардинальной дебюрократизации государственного аппарата.

Это позволит также решить проблему нестабильности законодательства, которая связана с практикой внесения не всегда продуманных поправок, носящих ситуационный характер, в отраслевые законодательные акты без учета основных задач и принципов правового регулирования сферы цифровизации, заложенных базовых законах.

Так, по мнению одного из российских экспертов Т. Н. Рахманиной, кодификация играет колоссальную роль в развитии законодательства как согласованной устойчивой системы. Одна из целей кодификации — восполнение правовых пробелов, снятия противоречий и обеспечения системной устойчивости законодательства.

Т. Н. Рахманина объясняет влияние кодифицированных актов на стабильность законодательства тем, что главным образом такие законы призваны фиксировать наиболее важные, типичные аспекты той или иной сферы правового регулирования, которые в силу этого являются наиболее устойчивыми.

При этом при изучении международного опыта необходимо учитывать особенности национальных правовых систем и сложившихся традиций нормотворческой и правоприменительной практики.

Во Франции имеется обширная практика кодификации, при которой создаются комплексные акты, построенные по принципу отрасли управления, а не отрасли права (например, кодексы об автомобильных дорогах, интеллектуальной собственности, сельскохозяйственный и т.д.).

Большинство французских кодексов (а их несколько десятков) возникали как результат консолидации норм права, вызываемой потребностями практики.

В настоящее время внедрение современных цифровых технологий в различные сферы жизни и производства носит масштабный характер.

Предпринимаются попытки систематизации и в этой сфере.

Например, Таджикистан, Узбекистан и Кыргызстан заявили о готовности урегулирования вопросов цифровизации на уровне кодифицированного акта.

Идея создания цифрового кодекса неоднократно озвучивалась в Российской Федерации на базе президентского Совета по правам человека (СПЧ).

Необходимо отметить тенденцию консолидации правовых и программных актов в сфере информатизации на уровне международных организаций.

Так, на уровне Содружества Независимых Государств еще в 2008 году был разработан и принят Модельный информационный кодекс для государств-участников СНГ, состоящий из четырех разделов: общие положения, основные положения, информационные отношения и оборот информации, правовой режим информации.

В Европейском Союзе разработана регуляторная программа до 2030 года «A Europe Fit for Digital Age», частью которой станут более 15 различных нормативных документов. Европарламентом уже приняты несколько основополагающих регуляторных документов: Акт о цифровых рынках, Акт о цифровых услугах.

В 2020 году в Европейском Союзе вступил в силу Кодекс электронных коммуникаций (European Electronic Communications Code - EECC).

Основными положениями EECC являются:

Регулирование спектра частот: EECC устанавливает новые правила по распределению и использованию радиочастотного спектра для мобильных операторов. Он также предусматривает меры для поддержки развертывания новых технологий, таких как 5G.

Обеспечение прав потребителей: ЕЕСС предусматривает обязательное уведомление потребителей об изменениях в условиях предоставления услуг, а также усиливает права потребителей на отказ от услуг и передачу своих данных.

Обеспечение безопасности сетей: EECC устанавливает обязательные требования к безопасности и целостности сетей электронных коммуникаций, а также обязательства операторов связи по уведомлению об инцидентах безопасности.

Содействие инвестициям: ЕЕСС устанавливает новые правила, направленные на содействие инвестициям в инфраструктуру связи, такие как снижение административных барьеров и обязательства операторов связи по инвестированию в развитие сетей.

Регулирование международных коммуникаций: EECC устанавливает новые правила для регулирования международных коммуникаций между Европейским Союзом и третьими странами, а также расширяет возможности для предоставления услуг в рамках одного региона.

EECC является важным шагом в развитии цифровой экономики Европейского Союза и обеспечивает регулирование электронных коммуникаций, отвечающее современным требованиям.

Например, в Великобритании с 2017 года действует Закон о цифровой экономике (Digital Economy Act), который предусматривает положения об инфраструктуре и услугах электронных коммуникаций; ограничении доступа к онлайн-порнографии; защите интеллектуальной собственности в связи с электронными коммуникациями; обмене данными; предотвращении или ограничении использования средств связи для осуществления преступлений, связанных с торговлей наркотиками; платежных системах и системах расчетов по ценным бумагам; квалификаций в области информационных технологий и др.

В Южной Корее в 2021 году принята новая редакция Рамочного закона об интеллектуальной информатизации (Framework Act On Intelligent Informatization).

Его целью является содействие созданию интеллектуального информационного общества, обеспечению национальной конкурентоспособности и улучшению качества жизни граждан путем регулирования вопросов, необходимых для разработки и продвижения политики, связанной с интеллектуальной информатизацией.

В целом, как показывает международный опыт, систематизация и кодификация законодательства в области цифровизации становится объективной необходимостью