Данный способ привлечения частных инвестиций широко используется для реализации проектов в общественной инфраструктуре: транспортной (дороги, мосты, тоннели, железные дороги, порты, аэропорты), социальной (больницы, школы, тюрьмы, социальное жилье), коммунальной (водоснабжение, очистка сточных вод, управление отходами) и др.
В Великобритании интерес к ГЧП возник в 90-е годы XX века, тогда и получила свое развитие британская форма ГЧП - «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств, а также его эксплуатацию.
Компенсация расходов частного инвестора осуществлялась впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.
В современном мире выделяются две принципиально различные, как по методике, так и по глубине происходящих изменений, схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и частного бизнеса.
Первая представляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимся целям, приоритетам и условиям экономической деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил партнерства государства и частного бизнеса в действующие институты происходят либо в контексте провозглашенной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина, другие страны Латинской Америки), либо в рамках существующей, но несколько видоизмененной и дополненной системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС). Кроме вышеуказанных стран, данное направление также выбрали новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.), а также некоторые из развивающихся стран с уровнем развития рыночных отношений, достаточным для установления партнерских связей «государство-бизнес».
Вторая схема связана с формированием по существу «с нуля» институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни. Эта схема реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах.
Большой исторический опыт в области ГЧП, развитая и сравнительно легко адаптируемая институциональная среда позволили странам Организации экономического развития и сотрудничества, объединяющей 30 государств по всему миру (ОЭСР), начать в 1980-1990-х гг. отработку новых механизмов рассматриваемого партнерства. Изменение роли государства в экономике и расширение сферы партнерских отношений нашли свое отражение в создании специальных институтов: агентств (в США, Великобритании, Голландии), государственных корпораций (в Италии, Новой Зеландии), ассоциаций (во Франции) и др.
Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры), так называемые общественные услуги (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, ЖКХ, образование, здравоохранение, и при этом не имеет достаточно ресурсов для поддержания и развития основных средств.
Основной целью ГЧП является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.
Базовыми признаками ГЧП являются следующие:
- сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
- взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется официально на юридической основе (соглашения, договоры, контракты);
- взаимодействие сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);
- ГЧП имеет четко выраженную общественную направленность (его главная цель - удовлетворение общественных интересов посредством строительства, эксплуатации государственного имущества);
- в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются активы (ресурсы и вклады) сторон;
- все риски, возникающие в проектах, затраты, а также достигнутые в проекте ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах.
ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.
В международной практике имеется опыт использования контрактов ГЧП и для реализации проектов путем модернизации существующего объекта инфраструктуры, а не строительства «с нуля».
Среди всех видов ГЧП доминируют концессии, которые являются одной из первых в истории развития ГЧП. Например, во Франции концессионная практика насчитывает более чем столетнюю историю. Еще в 1882 году был заключен контракт муниципальных властей на 15 лет с братьями Перрье, которые обязались поставлять воду в Париж. В настоящее время около 70% населения Парижа обеспечивают водой частные фирмы на условиях концессии.
Реализация инвестиционных проектов с использованием концессионного механизма в настоящее время используется в 120 странах мира. По данным Всемирного Банка в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов, в основном в транспортной отрасли.
Концессия получила наибольшее распространение в инфраструктурных проектах, где особенно остро необходим приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление.
В международной практике различаются два основных организационных типа концессий:
- концессия на существующие объекты инфраструктуры;
- концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов.
Кроме концессии происходит активизация применения других видов ГЧП, например, арендных (лизинговых) отношений, возникающих в связи с передачей государством в аренду частному бизнесу своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования и т.д. Согласно таким контрактам частные компании в качестве платы за пользование государственным имуществом вносят в бюджет соответствующего уровня «арендную плату».
Вместе с тем, в международной практике отсутствует общепринятая классификация форм ГЧП, а также их стандартная схема применения, так как каждая страна самостоятельно и независимо определяет их для себя, исходя из принципа приемлемости для собственной экономики.
Государство в лице центральных и местных органов в целях урегулирования вопроса финансирования инфраструктурных проектов, делегирования частной стороне права предоставления населению общественных услуг, выполнения работ, традиционно относящихся к сфере государственной ответственности, может применять различные модели контрактов ГЧП. При этом право собственности может сохраняться как за государством, так и за частной стороной, но главное, чтобы частная сторона в зависимости от переданных ему государством обязательств качественно предоставляла общественные услуги за доступную цену.
В международной практике в различных отраслях экономики применение инструментов ГЧП привело к возникновению множества видов ГЧП и разработке различных подвидов контрактов ГЧП. Основой для классификации видов ГЧП является собственность на активы, конечная цель партнерства, а также специфические особенности при заключении контракта ГЧП между партнерами, определении ответственного лица за риски и другие условия партнерства.
Модели контрактов ГЧП можно структурировать, как по применению к проектам, где требуется строительство, или реконструкция, так и к существующим проектам, где необходимо улучшить уровень управления, уровень предоставления услуг, а также решить задачу по оптимизации операционных расходов.
Успех ГЧП зависит от правильной организации проведения мероприятий по отбору реализатора проекта ГЧП и качественно составленного контракта.
Руководство для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников, подготовленное Комиссией Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) предлагает проводить предварительный отбор по следующим критериям:
- надлежащие профессиональные и технические квалификационные данные, трудовые ресурсы, оборудование и другие материальные средства, которые необходимы для выполнения всех этапов проекта, а именно для выполнения инженерно-конструкторских, строительных и эксплуатационных работ, а также работ по материально-техническому обслуживанию;
- достаточные возможности по управлению финансовыми аспектами проекта и потенциальные возможности для удовлетворения финансовых потребностей инженерно-конструкторского, строительного и эксплуатационного этапов проекта;
- соответствующие управленческие и организационные возможности, репутация и опыт, включая предшествующий опыт по эксплуатации государственного имущества.
Потенциальные участники конкурса, которые не соответствуют минимальным требованиям на этой стадии, исключаются.
В свою очередь, стадия предварительного квалификационного отбора также рекомендуется Всемирным банком и ЕС, поскольку позволяет минимизировать риски участия в конкурсе некомпетентных компаний, пробующих войти в бизнес, которого они не знают.
После проведения предварительного отбора в международной практике, с учетом сложности концессионных проектов в области инфраструктуры, и разнообразия критериев оценки, обычно применяемых при принятии решения о выдаче контракта концессии, широкое распространение получила двухэтапная процедура оценки, при которой нефинансовые критерии будут рассматриваться отдельно от финансовых с тем, чтобы избежать ситуаций, когда определенным элементам финансовых критериев (например, цена за единицу продукции) придается чрезмерное значение в ущерб нефинансовым критериям.
С этой целью в некоторых странах участники процедур представляют свои технические и финансовые предложения в двух отдельных конвертах. В этом случае организатор конкурса имеет возможность оценить техническое качество конкурсных предложений вне зависимости от их финансовых параметров.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта
Реализация законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из республиканского и местных бюджетов.
