Досье на проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства» (5 сентября 2013 года) (принят)

Виды объектов

Проект Закона Республики Казахстан

1 Наименование проекта нормативного правового акта

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»

Разработчик (головная организация)

Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан

Материалы, представленные на экспертизу, количество статей

1) проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»;

2) пояснительная записка;

3) прогнозные последствия принятия проекта;

4) сравнительная таблица.

Эксперты, принимавшие участие в подготовке заключения

Нуртаев Р.Т., д.ю.н., профессор;

Канатов А.К., к.ю.н., доцент;

Пен С.Г., к.ю.н.;

Каракушев С.И., к.ю.н.;

Возник О.А., к.ю.н.;

Сокурова Е.Ж., к.ю.н.

Дата поступления

20 августа 2013 года

Срок исполнения

2 сентября 2013 года

Заместитель директора

Института научной д.ю.н., профессор

экспертизы и анализа

Р.Т. Нуртаев

Нуртаев Р.Т., д.ю.н., профессор

Канатов А.К., к.ю.н., доцент

Пен С.Г., к.ю.н.

Каракушев С.И., к.ю.н.

Возняк О.А., к.ю.н.

Сокурова Е.Ж., к.ю.н.

Президент Общества                               

М. Муханов 

1. Общие положения

Государственный орган-разработчик

Министерство экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан.

Наименование законопроекта

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства».

Полученные документы

1. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»;

2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам^: совершенствования бюджетного законодательства»;

3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»;

4. Сравнительная таблица к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»;

5. Проект постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»;

6. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»;

7. Прогнозы возможных экономических, социальных, правовых, экологических последствий действия, принимаемого Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства».

Основание проведения экспертизы

Письмо Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 21 августа 2013 года № 35-2-7/1518.

Информация об экспертной организации

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты: руководитель - и.о. директора Центра М. Тусупбеков, старший эксперт Ж. Аубакирова, старший эксперт Ж. Базилова, старший эксперт К. Копешова, старший эксперт Л. Оспанова, старший эксперт Г. Табешова.

Общая характеристика законопроекта

Отрасль законодательства

Финансовое законодательство.

Предмет правового регулирования

Правоотношения в области планирования, исполнения и контроля за использованием бюджетных средств.

Назначение законопроекта

Создание условий для эффективного управления государственными финансами, обеспечение результативности и эффективности деятельности государственных органов и повышение уровня финансовой дисциплины.

Структура законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства» (далее - законопроект) состоит из 2-х статей.

Целевая группа

Юридические лица, в том числе центральные и местные исполнительные органы Республики Казахстан.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598;

3. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы

В текущем году на момент проведения экспертизы законы, касающиеся вопросов совершенствования бюджетного законодательства, не принимались.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом

Законопроектом предусматривается десять подзаконных нормативных правовых актов, также могут приниматься иные подзаконные нормативные правовые акты.

Новизна исследуемого законопроекта: Законопроект вносит изменения и дополнения в следующие законодательные акты:

1) В Кодексе Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» предусматривается:

- введение административной ответственности за нарушение требований по финансированию мероприятий социально-значимых секторов экономики из местного бюджета;

- закрепление за Министерством финансов Республики Казахстан права рассматривать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать административные взыскания за нарушения, связанные с финансированием мероприятий социально-значимых секторов экономики из местного бюджета;

2) В Бюджетном кодексе Республики Казахстан предусматривается:

- введение понятий «бюджетные инвестиции посредством формирования и/или увеличения уставного капитала юридического лица», «экономическое заключение инвестиционного предложения», «концессионный проект»;

- введение перечня минимальных объемов финансирования из местного бюджета отдельных мероприятий социально-значимых секторов экономики в виде приложения к закону (решению областного маслихата) об объемах трансфертов общего характера;

- введение перечня мероприятий, дополнительно включенных в базу расходов местных бюджетов при определении объемов трансфертов общего характера, в виде приложения к закону (решению областного маслихата) об объемах трансфертов общего характера;

- выделение из вышестоящего бюджета целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам при условии софинансирования бюджетных инвестиций из нижестоящего местного бюджета;

- исключение необходимости заключения соглашения о результатах по целевым трансфертам при выделении средств из резерва Правительства Республики Казахстан или резервов местных исполнительных органов;

- возложение ответственности на первого руководителя администратора бюджетных программ, автономных организаций образования, субъектов квазигосударственного сектора за:

 обоснованность бюджетных заявок, выделения целевых трансфертов нижестоящим бюджетам;

 недостижение результатов бюджетной программы при полном освоении бюджетных средств;

 нарушение бюджетных процедур, повлекшее факты увеличения сметной стоимости бюджетных инвестиций;

- введение лимитов на расходы администраторов бюджетных программ, на новые инициативы;

- исключение из системы государственного планирования: разработки стратегических планов на местном уровне, прогнозов социально-экономического развития на районном уровне;

- исключение бюджетных программ из стратегических планов государственных органов;

- утверждение бюджетных программ приказом первого руководителя государственного органа, и администратора бюджетных программ по согласованию с центральным и (или) местным уполномоченными органами по государственному планированию;

- закрепление за каждой бюджетной программой ответственного должностного лица и установление ответственности за некачественное планирование и недостижение результатов бюджетной программы;

- разделение государственных инвестиционных проектов на бюджетные инвестиции и концессионные проекты;

- открытие в органах казначейства специальных счетов внешнего займа или связанных грантов и порядок их использования;

- по бюджетным инвестиционным проектам, реализуемым в опережающем темпе, перенос средств, предусмотренных во втором и третьем годах планового периода, в размере не более 5 процентов от суммы бюджетного инвестиционного проекта, предусмотренной в текущем финансовом году на его реализацию;

- введение запрета на перечисление денег с кода одного государственного учреждения на код другого государственного учреждения по контрольным счетам наличности;

- требование возврата суммы разницы между установленной и оплаченной суммой по итогам финансового года местными исполнительными органами отдельных мероприятий социально-значимых секторов экономики;

3) В Законе Республики Казахстан «О концессиях» предусматривается:

- исключение понятия «техническое предложение»;

- дополнение компетенции Правительства Республики Казахстан:

 по утверждению порядка разработки или корректировки, а также проведения необходимых экспертиз и согласования конкурсной документации концессионного проекта; порядка выплат компенсации эксплуатационных затрат; порядка выплат компенсации инвестиционных затрат; порядка выплаты арендной платы за пользование объектом концессии;

 по определению юридического лица по сопровождению концессионных проектов;

- исключение из компетенций уполномоченного органа по государственному планированию:

 права привлечения специализированной организации по вопросам концессии для проведения экономической экспертизы технико-экономического обоснования концессионных проектов;

 права определения требований к разработке или корректировке, к проведению необходимых экспертиз технико-экономического обоснования;

- дополнение полномочий уполномоченного органа по государственному планированию:

 утверждением перечня объектов, предлагаемых в концессию (исключено из компетенции Правительства РК);

 формированием лимитов государственных концессионных обязательств Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов;

 ведением реестра договоров концессии;

- право организатора конкурса привлекать для анализа и усиления концессионных предложений независимых экспертов и/или юридических лиц по сопровождению проектов;

- введение права организатора конкурса провести предварительный квалификационный отбор потенциальных концессионеров до предоставления ими конкурсных заявок;

- оптимизация процедур и сокращение сроков прохождения концессионных проектов при проведении конкурса с использованием двухэтапных процедур.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект:

несовершенство системы управления бюджетными средствами и бюджетными инвестициями; размытая ответственность администраторов бюджетных программ и исполнительных органов за принятые решения.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике

В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ к бюджетной системе России относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств муниципального образования. При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Межбюджетные отношения основываются на принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты предоставляются в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

Федеральным законом «О федеральном бюджете» утверждаются объемы межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ в очередном финансовом году.

Нарушение финансовым Органом (главным распорядителем и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов влечет бесспорное взыскание их суммы и приостановление либо сокращение предоставления межбюджетных трансфертов.

Нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушений РФ, а также уголовную ответственность.

Федеральным законом «О концессионных соглашениях» регулируются отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливаются гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения.

Концедентом является Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.

Объекты концессионного соглашения, определенные вышеуказанным законом:

1) автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, то есть объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса;

2) объекты железнодорожного транспорта;

3) объекты трубопроводного транспорта;

4) морские и речные порты, в том числе искусственные земельные участки, гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

5) морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;

6) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи;

7) объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

8) гидротехнические сооружения;

9) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

10) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты тепло-, газо- и энергоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения;

11) метрополитен и другой транспорт общего пользования;

12) объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения;

13) объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения.

Решение о заключении концессионного соглашения принимается концедентом:

1) в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат Российской Федерации - Правительством РФ;

2) В отношении объектов концессионного соглашения, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства - Правительством РФ по поручению Президента РФ;

3) в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат субъекту РФ - органом государственной власти субъекта РФ;

4) в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат муниципальному образованию - органом местного самоуправления.

Передача объекта концессионного соглашения осуществляется по подписываемому сторонами концессионного соглашения акту приема-передачи.

Конкурс на право заключения концессионного соглашения может быть:

- открытым: заявки на участие в конкурсе могут представлять любые лица;

- закрытым: заявки на участие в конкурсе могут представлять лица, которым направлены приглашения принять участие в таком конкурсе в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения. Закрытый конкурс проводится в случае, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта концессионного соглашения, сведения о котором составляют государственную тайну.

Для проведения конкурса создается конкурсная комиссия, число членов которой не может быть менее чем пять человек. Конкурсная комиссия вправе привлекать к своей работе независимых экспертов.

Предусматривается обязательство концедента/конкурсной комиссии предоставлять в письменной форме разъяснения положений конкурсной документации по запросам заявителей не позднее чем за десять рабочих дней до дня истечения срока представления заявок на участие в конкурсе.

Предусматривается проведение предварительного отбора участников конкурса в установленном конкурсной документацией порядке. Правительство РФ утверждает «типовые концессионные соглашения». Стороны концессионного соглашения несут имущественную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств.

Концессионное соглашение заключается сроком до 30 лет с учетом срока создания/реконструкции объекта концессионного соглашения, объема инвестиций в создание/реконструкцию объекта и срока окупаемости таких инвестиций.

Концессионное соглашение прекращается: |

1) по истечении срока действия концессионного соглашения;

2) по соглашению сторон;

3) в случае досрочного расторжения концессионного соглашения на основании решения суда;

4) в предусмотренном концессионным соглашением случае его досрочное расторжение на основании решения Правительства РФ, уполномоченного им федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, если неисполнение или ненадлежащее исполнение концессионером обязательств по концессионному соглашению повлекло за собой причинение вреда жизни или здоровью людей либо имеется угроза причинения такого вреда.

Согласно Бюджетному кодексу РБ прогнозы основных параметров экономического развития и параметров важнейших денежно-кредитных показателей в Беларуси разрабатываются на три года с ежегодным уточнением.

При составлении проектов местных бюджетов, одновременно с проектом решения о бюджете на очередной финансовый год, в местный Совет депутатов представляется для утверждения перечня бюджетных программ, финансирование которых предусматривается за счет средств местного бюджета и справочно-аналитическая информация.

В соответствии с Бюджетным кодексом РБ предусматриваются межбюджетные трансферты, передаваемые из одного бюджета в другой бюджет на безвозвратной и безвозмездной основе в форме дотаций, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

Объем дотации на планируемый период определяется на основании нормативов бюджетной обеспеченности и корректирующих коэффициентов нормативов бюджетной обеспеченности.

Нормативы бюджетной обеспеченности для местных бюджетов определяются исходя из числа жителей либо потребителей, которым государством предоставляются товары (работы, услуги). Уточнение нормативов осуществляется с применением корректирующих коэффициентов, учитывающих разницу в стоимости предоставляемых государством товаров (работ, услуг), а также с учетом социально-экономических, демографических, климатических, экологических и других особенностей административно-территориальных единиц по мере их определения.

Неиспользованные в течение отчетного финансового года межбюджетные трансферты, имевшие целевой характер использования, подлежат возврату в бюджет, из которого они предоставлены, в течение первых 10 календарных дней текущего финансового года для завершения операций отчетного финансового года.

Расходы, финансируемые из местных бюджетов, направляются на программы и мероприятия:

- по поддержке и развитию предпринимательства и агропромышленного комплекса;

- по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды на территории административно-территориальных единиц;

- в области образования и жилищного строительства, а также иные сферы согласно Бюджетному кодексу РБ. При этом из бюджетов первичного уровня могут финансироваться вопросы и мероприятия в области социальной политики.

Согласно бюджетному принципу каждый участник несет ответственность за свои действия (бездействие) на всех стадиях бюджетного процесса.

Законом РБ «О концессиях» устанавливаются правовые основы осуществления инвестиций на основе концессий на территории Беларуси, которые направлены на обеспечение прав и законных интересов инвесторов Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц.

Объектами концессии являются объекты, составляющие исключительную собственность государства (недра, воды, леса), а также объекты, находящиеся только в собственности государства, виды деятельности.

Перечни объектов концессии утверждаются:

1) Президентом РБ - по объектам концессии Республики Беларусь, сведения о которых составляют государственные секреты, и имеющие стратегически важное значение;

2) местными Советами депутатов - по объектам концессии административно-территориальных единиц.

Предоставление объектов концессии в концессию осуществляется путем организации и проведения конкурса (аукциона). Предусматриваются открытые и закрытые конкурсы (аукционы).

Для организации и проведения конкурса (аукциона) концессионный орган создает комиссию. В состав данной комиссии входят:

- представители заинтересованных государственных органов и организаций, подчиненных Президенту РБ, республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Правительству РБ, местных исполнительных и распорядительных органов;

- также могут входить депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики Национального собрания РБ, депутаты соответствующих местных Советов депутатов, представители общественных объединений, объединений юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей (ассоциаций и союзов) и иных организаций.

Привлечение независимых экспертов не предусматривается. |

Во Франции существует централизованная бюджетная система. Организация местных финансов Франции обусловлена муниципальной структурой, где каждый муниципальный орган располагает законодательным собранием представителей и исполнительным органом.

В полномочия муниципального совета входят принятие бюджета и определение ставок коммунальных налогов, решение вопросов о необходимости займов, утверждение отчетов об использовании бюджетных средств.

Бюджеты нижестоящих административных единиц утверждаются исполнительной властью вышестоящего звена.

Согласно Закону «О бюджетном устройстве Франции» бюджет Франции состоит из 34 задач (миссий), разделенных на 131 программу, каждая из которых имеет свои цели по достижению конкретных результатов.

Финансовое подчинение местных органов обеспечивается системой государственных субсидий и займов, а также надбавками к центральным налогам. Средства местных органов власти хранятся на счетах казначейства для контроля Правительством.

Существуют следующие виды финансовой помощи государства, оказываемые местному уровню:

- глобальная дотация функционирования - это специальный фонд трансфертов, средства которого предоставляются коммунам и департаментам Франции (также включает субсидию на обеспечение жильем преподавателей);

- общая субсидия на развитие инфраструктуры;

- фонд компенсации НДС;

- общая децентрализационная дотация.

Для проверки исполнения бюджета осуществляются три вида контроля:

- административный (бухгалтеры, Главный казначей, Генеральная инспекция финансов);

- судебный контроль (главные бухгалтеры, Счетная палата);

- парламентерский контроль (Палата бюджетной дисциплины, центральная служба кредитного надзора, Счетная палата).

Государственно-частное партнерство на основе концессий во Франции осуществляется в основном в сферах газоснабжения и коммунального обслуживания. Концессия регулируется Законом «Сообщества по вопросам контрактов с государством и концессиям». В соответствии с договором концессии орган власти доверяет концессионеру целое или частичное управление услугами, и несет ответственность. В свою очередь концессионер берет на себя риск случайной гибели или случайного повреждения государственного имущества, переданного ему во владение и пользование по договору концессии.

Объектами концессионного соглашения часто выступают строительство и эксплуатация автомобильных и железнодорожных дорог, жилищно-коммунального хозяйства.

Предоставление объектов концессии осуществляется путем проведения тендера, а также имеется право на заключение соглашения посредством прямых переговоров по усмотрению администрации. Максимальный срок концессионного соглашения составляет 20 лет.

Финляндия

Согласно п. 2 Секции 17 «Отчет о годовом исполнении бюджета» Закона о государственном бюджете Финляндской Республики, годовой отчет об исполнении бюджета должен включать в себя отчет о социальной эффективности бюджетных инвестиций. Решение о распределении бюджета производится на этапе его формирования Правительством. В дальнейшем План распределения (Allocation Plan) проходит утверждение Парламентом, который вправе увеличить либо уменьшить суммы определенных статей расходов Плана. Согласно Секции 19 «Доходы и расходы освоения», неосвоенная сумма государственного органа остаётся на его счету и подлежит переводу на счет данного государственного органа на следующий бюджетный период. При этом государственный орган обязан показать доход от освоения бюджетных средств в отчете об освоении. В случае превышения фактических расходов над запланированными, государственный орган обязан об этом указать в отчете об освоении бюджетных средств и показать убыток за данный бюджетный период. Покрытие расходов осуществляется только в следующем бюджетном периоде, за счет вновь выделяемых средств. Контроль за освоением бюджетных средств осуществляется как отделами внутреннего контроля каждого государственного органа, так и государственными финансовыми котроллерами уполномоченными Министерством финансов.

В Финляндии местное управление основывается на принципе самоуправления граждан, проживающих на территории муниципалитета. Это самоуправление гарантируется Конституцией Финляндии и Коммунальным законом 1995 г.

Формирование местных бюджетов, как и установление ставок местных налогов и сборов, является прерогативой муниципалитетов и не нуждается в согласовании с Правительством страны. Локальные налоговые поступления составляют почти половину доходов муниципалитетов, из которых основными являются: ежегодно устанавливаемый муниципалитетом налог на зарплату (от 15 до 21% дохода работника, без учета отчислений в госбюджет), налог на имущество, на строительство и на прибыль предприятий.

Государство в свою очередь, предоставляя муниципалитетам субсидии, обеспечивает в среднем до 20% их доходов. Основной целью этой помощи является ликвидация диспропорции в доходах богатых и бедных муниципалитетов и обеспечение гарантии оказания им базовых услуг. Также, ежегодно предоставляется временная финансовая помощь 20-30 беднейшим муниципалитетам, попавшим в затруднительное положение. Объем всех государственных субсидий в Финляндии рассчитывают по специальной методике, что обеспечивает их защиту от влияния политической конъюнктуры или чьих-либо субъективных мнений.

В ведение коммун Финляндии переданы более широкие задачи по сравнению с другими странами. Поэтому коммуны здесь имеют весьма крупные бюджеты. В Финляндии сумма бюджетов всех коммун соответствует примерно сумме государственного бюджета.

В Финляндии развитие государственно-частного партнерства производится посредством заключения договоров, в соответствии с которыми иностранному государству, компании или отдельному лицу передаются в эксплуатацию на определенный срок природные ресурсы, предприятия и другие хозяйственные объекты, принадлежащие государству. Предоставление объектов концессии осуществляется путем проведения тендера. Срок действия концессионных соглашений имеет длительный характер, в частности в области транспортной инфраструктуры составляет 15 лет.

4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Законопроект не окажет влияния на объемы и темпы роста ВВП.

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта (ВРП)

Законопроект не окажет влияния на объемы и темпы роста ВРП.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

В соответствии с Концепцией новой бюджетной политики Республики Казахстан (далее - Концепция) увеличиваются обязательства государства. Так, текущие расходы в общем объеме расходов государственного бюджета выросли с 59,6% в 2005 году до 81,1% в 2013 году. В целях недопущения увеличения неэффективных расходов центральным и местными уполномоченными органами по государственному планированию будут формироваться лимиты расходов бюджета на основе прогнозных показателей социально-экономического развития страны (региона), республиканского и местного бюджетов, приоритетных направлений расходования бюджетных средств, размера дефицита соответствующего бюджета на планируемый трехлетний период. Лимиты расходов будут определяться для каждого администратора бюджетных программ с учетом предложений соответствующей бюджетной комиссии.

Кроме того, действующая практика выделения целевых трансфертов нижестоящим бюджетам привела к размытости ответственности и самостоятельности регионов в решении задач своего социально-экономического развития. В соответствии с Концепцией, в 2012 году трансферты регионам составили в среднем 61,7% в общем объеме доходов местных бюджетов.

В этой связи, для совершенствования межбюджетных отношений законопроектом пересматривается механизм реализации трансфертов, передаваемых из республиканского в нижестоящие бюджеты.

В целях обеспечения обязательного участия местных бюджетов в реализации местных бюджетных инвестиций предусматривается выделение из вышестоящего бюджета целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам при условии софинансирования бюджетных инвестиций из нижестоящего местного бюджета. Усиливается ответственность администраторов бюджетных программ за реализацию бюджетных инвестиций, включая целевые трансферты на развитие. Кроме того, устанавливается ответственность первого руководителя администратора бюджетных программ вышестоящего уровня бюджета за обоснованность выделения целевых трансфертов нижестоящим бюджетам. Данные нововведения могут способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств, сокращению «бюджетного иждивенчества» и повышению ответственности местных органов в решении вопросов регионального развития.

Законопроектом также увеличивается до трех месяцев срок возврата использованных не по (целевому назначению сумм целевых трансфертов и кредитов в вышестоящий бюджет, т.к. для его обеспечения требуется уточнение местного бюджета, которое проводится один раз в квартал.

Вместе с тем, исключается необходимость заключения соглашения о результатах по целевым трансфертам при выделении средств из резерва Правительства РК или резервов местных исполнительных органов в виде целевых трансфертов, что будет способствовать обеспечению оперативности выделения бюджетных средств на неотложные затраты.

Согласно нормам законопроекта, при определении объемов трансфертов общего характера будет составляться перечень мероприятий, дополнительно включенных в базу расходов местных бюджетов, с указанием регионов и объемов финансирования.

Законопроектом предусматривается установление минимальных объемов финансирования из местного бюджета отдельных мероприятий социально-значимых секторов экономики, перечень которых будет прилагаться к закону (решению областного маслихата) об объемах трансфертов общего характера. При этом в случае неисполнения установленных минимальных объемов финансирования по данным мероприятиям, законопроектом предусматривается возврат суммы недофинансирования по итогам истекшего финансового года местными исполнительными органами в вышестоящий бюджет не позднее 1 марта текущего финансового года и наложение административной ответственности на акимов соответствующего уровня в виде штрафа в размере 50-300 МРП. В целях обеспечения контроля за исполнением данных норм, компетенция ревизионной комиссии области, города республиканского значения, столицы дополняется осуществлением контроля за утверждением в бюджете и расходованием из бюджета расходов на отдельные мероприятия социально-значимых секторов экономики не ниже установленных объемов.

Данные нововведения направлены на повышение ответственности и финансовой дисциплины местных исполнительных органов в целях недопущения недофинансирования отдельных социально-значимых сфер и отвлечения средств на другие цели, что будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств и работы местных исполнительных органов в целом.

Кроме того, законопроектом оптимизируется количество и содержание документов системы государственного планирования. В частности, из стратегического плана исключаются бюджетные программы, отменяется разработка стратегических планов на местном уровне и прогнозов социально-экономического развития на районном уровне, уточняется содержание операционного плана. Также предусматривается защита первыми руководителями проектов стратегических планов при рассмотрении проекта закона о республиканском бюджете в Парламенте. Изменяется формат бюджетных программ и бюджетных заявок. Устанавливается ответственность руководителя администратора бюджетных программ за некачественное планирование и недостижение результатов бюджетной программы, а также за обоснованность бюджетной заявки и достоверность расчетов к бюджетной заявке. Данные нововведения направлены на повышение роли и качества документов системы государственного планирования, а также обеспечение взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования. Кроме того, взаимоувязка документов системы государственного планирования включена в перечень критериев оценки деятельности государственных органов.

В целях повышения качества использования заемных средств и сокращения времени проведения платежей законопроектом предусматриваются нормы по открытию в органах казначейства специальных счетов внешнего займа или связанного гранта и порядку их использования. Открытие специального счета позволит сократить издержки и риски осуществления платежей, а также усилить контроль за своевременным использованием средств по целевому назначению, поскольку в настоящий момент зачисление и расходование средств внешних займов и связанных грантов осуществляется со счетов банков второго уровня.

В целях проведения более активной и эффективной бюджетной инвестиционной политики законопроектом предполагается реформирование подходов по бюджетным инвестициям. В частности, пересматривается система планирования бюджетных инвестиций, которая будет осуществляться на основании инвестиционного предложения администратора бюджетных программ по однородным (однотипным) или прямо взаимосвязанным друг с другом инвестиционным проектам и мероприятиям в отраслевом (секторальном) и (или) региональном масштабе. Инвестиционное предложение будет подвергаться комплексной оценке предоставленной в нем информации, с использованием анализа выгод и затрат, проводимой на основании заключения отраслевой экспертизы и других заключений экспертиз, требуемых в соответствии с бюджетным законодательством РК (принцип «бюджетного компаратора»). Результатом экономического заключения центрального или местного уполномоченного органа по государственному планированию будет определение способов осуществления и источников финансирования государственных инвестиционных проектов. Данное нововведение позволит проводить сравнение вариантов реализации проекта с различной долей участия государства, а также рассчитать эффективность (качество) привлечения частного сектора или использования средств государственного бюджета.

Кроме того, законопроектом устанавливается ответственность первых руководителей субъектов квазигосударственного сектора за недостижение результатов бюджетных инвестиций посредством участия государства в их уставном капитале, предусмотренных в финансово-экономическом обосновании, при полном освоении выделенных бюджетных средств, что может способствовать повышению эффективности государственных вложений.

Вместе с тем, для повышения эффективности бюджетной инвестиционной политики по согласованию с центральным и местными уполномоченными органами по государственному планированию по бюджетным инвестиционным проектам, реализуемым в опережающем темпе, предусматривается возможность переноса средств, предусмотренных во втором и третьем годах трехлетнего планового периода, в размере не превышающем 5 процентов от суммы финансирования в текущем финансовом году путем корректировки бюджета.

В целях обеспечения рационального использования бюджетных средств законопроектом предлагаются меры по предотвращению увеличения стоимости проектов. В частности, предусматривается ответственность руководителей администраторов бюджетных программ, руководителей автономных организаций образования и руководителей субъектов квазигосударственного сектора за нарушения бюджетных процедур, повлекшие факты увеличения сметной стоимости бюджетных инвестиций. Кроме того, службы внутреннего контроля наделяются функцией контроля за реализацией бюджетных инвестиций администраторов бюджетных программ, включая реализацию целевых трансфертов на развитие с правом выезда на объект.

Таким образом, законопроект направлен на реализацию Концепции новой бюджетной политики на первом этапе, предполагающем формирование основ для обеспечения сбалансированности государственных финансов и бюджетной эффективности.

Оценка влияния на параметры инфляции

Реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на темпы роста инфляции.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Концессионный механизм является одной из форм привлечения инвестиций в экономику. Вносимые законопроектом изменения в Закон РК «О концессиях» направлены на оптимизацию процедур, сокращение сроков прохождения концессионных проектов. Дополнение полномочий Правительства РК в области концессии в части утверждения порядка выплат компенсации инвестиционных затрат, а также формирование стоимости создания (реконструкции) объекта концессии не только за счет собственных средств концессионера, но и за счет заемных средств может привлечь потенциальных концессионеров и вместе с ними инвестиционные потоки за счет создания благоприятных инвестиционных условий путем сокращения расходов концессионеров и повышения доверия к государству со стороны потенциальных иностранных инвесторов.

Вводимое законопроектом принцип «одного окна» может способствовать снижению временных и административных издержек концессионеров, упрощению процесса отбора концессионных проектов, что также может благоприятно повлиять на стимулирование концессионной деятельности и повлечь привлечение дополнительных иностранных и частных инвестиций.

В настоящее время в Казахстане на стадии реализации находится 5 концессионных проектов с общей стоимостью инвестиций 78 433,84 млн. тенге, фактические вложенные средства 63 959,34 млн. тенге.

Предполагаемое законопроектом совершенствование подходов инвестиционной политики за счет усиления ответственности администраторов бюджетных программ за реализацию инвестиционных проектов, включая целевые трансферты на развитие, а также ужесточения контроля за реализацией бюджетных инвестиционных проектов может способствовать повышению эффективности и целевой реализации государственных инвестиций.

Таким образом, представленные в законопроекте меры по улучшению инвестиционных условий, а также предполагаемое повышение эффективности бюджетной инвестиционной политики могут оказать положительное влияние на параметры инвестиционной активности.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

Законопроект не окажет влияния на элементы платежного баланса.

Вывод:

Законопроект направлен на совершенствование бюджетной политики и окажет положительное влияние на эффективность использования государственных финансов и параметры инвестиционной активности.

4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие

Оценка влияния на доходы населения

Реализация норм законопроекта не окажет негативного влияния на доходы населения.

Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Законопроект не окажет влияния на уровень бедности.

Оценка влияния на уровень безработицы

Законопроект не окажет влияния на уровень безработицы. Но следует отметить, что вводимые нормы законопроекта в части введения минимальных объемов финансирования мероприятий социально-значимых секторов экономики, ниже которых их финансирование не допускается, а также установление административной ответственности за недофинансирование таких мероприятий будут способствовать полной реализации бюджетных программ социального значения, что может содействовать увеличению новых рабочих мест в регионах.

Оценка влияния на демографические параметры

Вводимые нормы законопроекта направлены па запрет нецелевого использования бюджетных средств и недофинансирования из местного бюджета мероприятий социально-значимых секторов экономики, что может способствовать обеспечению доступности социальных услуг, которые будут положительно влиять на демографические параметры страны.

Вывод:

Нормы законопроекта не окажут отрицательного влияния на показатели социального развития страны.

4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства

Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Данный законопроект способствует оптимизации процедур и сокращению сроков прохождения конкурса концессионных проектов, что может способствовать увеличению числа потенциальных участников концессионных проектов, а также более эффективному и оптимизированному процессу отбора концессионных проектов посредством:

- исключения из первого этапа конкурса мероприятия по представлению участниками, прошедшими квалификационный отбор, технических предложений, разработанных в соответствии с техническим заданием;

- проведения экономических экспертиз технико-экономических обоснований концессионных проектов в рамках экспертизы конкурсной документации;

- сокращения перечня оснований для принятия концессионных обязательств;

- передачи компетенции Правительства РК по утверждению перечня объектов, предлагаемых в концессию уполномоченному органу по государственному планированию;

- опубликования перечня объектов на интернет-ресурсе уполномоченного органа по государственному планированию;

- включения предварительного квалификационного отбора потенциальных концессионеров до предоставления ими конкурсных заявок.

Кроме того, для оптимизации процессов отбора концессионных проектов, внедряется принцип «одного окна», для чего законопроектом предусматривается привлечение юридических лиц для проведения анализа и усиления концессионного предложения по проектам республиканского и местного значения, для разработки конкурсных документаций концессионных проектов, для консультативного сопровождения местных и республиканских концессионных проектов. При этом, согласно сведениям государственного органа-разработчика, для предоставления вышеперечисленных услуг будет привлечено единое юридическое лицо (АО «Национальный управляющий холдинг «Байтерек»), что впоследствии может привести к оптимизации процессов и сроков прохождения конкурсного отбора концессионных проектов.

Данные изменения являются институциональной поддержкой предпринимательства, и могут положительно повлиять на совершенствование механизма и сокращение сроков отбора концессионных проектов.

Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)

Законопроектом в Бюджетном кодексе РК предусматривается исключение возможности открытия специальных счетов внешних займов и связанных грантов в банках второго уровня в связи с обязательством открытия данных счетов в Комитете казначейства МФ РК, что соответственно может повлиять на доходы банков от данного вида деятельности.

Вывод:

Законопроект может оказать положительное влияние на предпринимательство посредством оптимизации процедур и сокращения сроков проведения конкурса концессионных проектов.

4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики

Нормы законопроекта не окажут воздействия на параметры конкурентоспособности отраслей экономики страны.

4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Законопроект направлен на повышение эффективности управления государственными финансами, повышение результативности деятельности государственных органов, усиление финансовой дисциплины центральных и местных исполнительных органов, укрепление устойчивости государственных финансов и обеспечение выполнения фискальных ограничений, установленных Концепцией, посредством следующих изменений и дополнений в законодательство РК:

Во-первых, законопроектом предпринимаются меры по повышению эффективности бюджетной политики путем ужесточения контроля за движением бюджетных средств. В частности, предусматривается введение лимитов расходов администраторов бюджетных программ и лимитов на новые инициативы, выработка предложений по которым будет возложена на бюджетные комиссии, а их формирование - на центральные и местные уполномоченные органы по государственному планированию. Лимиты расходов определяются отдельно для каждого администратора бюджетных программ на основе прогнозных показателей социально-экономического развития страны (региона), республиканского и местного бюджетов, приоритетных направлений расходования бюджетных средств, размера дефицита соответствующего бюджета на планируемый трехлетний период. Так, введение лимитов на расходы в целях повышения финансовой дисциплины при подготовке бюджетных заявок на стадии планирования бюджета будет способствовать целенаправленному использованию государственных средств и их сбережению. Следовательно, данная норма будет содействовать укреплению финансовой устойчивости экономики.

Помимо этого, в список операций, состоящих под учетом контрольных счетов наличности в Комитете казначейства МФ РК, добавляются операции с правительственными внешними займами или связанными грантами, реконвертируемыми в национальную валюту со специального счета внешнего займа или связанного гранта, в соответствии с международными договорами о государственных займах, ратифицированными РК или договорами о связанных грантах. Данная норма обеспечит осуществление контроля на соответствие заемных средств утвержденному плану и за использованием их по целевому назначению, тем самым способствуя снижению числа фактов несоблюдения процентной доли участия бюджета и внешнего займа или гранта в тех или иных мероприятиях. Перевод счетов внешних займов и связанных грантов государственных органов из банков второго уровня в Комитет казначейства МФ РК исключит плату за обслуживание данных счетов и будет способствовать снижению рисков, которым подвержены банки второго уровня.

В случаях опережения темпа реализации, предусматриваемый законопроектом перенос средств (не более 5% от суммы бюджетного инвестиционного проекта, предусмотренной на его реализацию в текущем финансовом году) бюджетных инвестиционных проектов между годами трехлетнего планового периода будет способствовать повышению эффективности и использования бюджетных средств, что, в свою очередь, может положительно отразиться на финансовой стабильности страны.

Во-вторых, законопроектом закрепляется ответственность за освоение и планирование бюджетных средств за непосредственными исполнителями бюджетных программ и проектов. Так, нормы предусматривают ответственность:

- акимов области, города республиканского значения, столицы, района, города областного значения за недофинансирование местными исполнительными органами отдельных мероприятий социально-значимых секторов экономики из местного бюджета;

- руководителей бюджетных программ за некачественное планирование и недостижение результатов бюджетной программы по целевым трансфертам, передаваемым в нижестоящие бюджеты;

- первых руководителей администраторов бюджетных программ вышестоящего уровня бюджета за обоснованность выделения целевых трансфертов на развитие нижестоящим бюджетам;

- руководителей администраторов бюджетных программ обоснованность бюджетной заявки и достоверность расчетов к бюджетной заявке, недостижение результатов бюджетной программы, при полном освоении бюджетных средств, нарушение бюджетных процедур, повлекшие факты увеличения сметной стоимости бюджетных инвестиций;

- руководителей автономных организаций образования за обоснованность бюджетной заявки и достоверность расчетов к бюджетной заявке по бюджетным программам, направленным на вложение целевого вклада, нарушение бюджетных процедур, повлекшие факты увеличения сметной стоимости бюджетных инвестиций;

- первых руководителей субъектов квазигосударственного сектора за недостижение результатов бюджетных инвестиций посредством участия государства в их уставном капитале, предусмотренных в финансово-экономическом обосновании, при полном освоении выделенных бюджетных средств, нарушение бюджетных процедур, повлекшие факты увеличения сметной стоимости бюджетных инвестиций.

В результате, данные нормы будут содействовать использованию бюджетных средств по целевому назначению посредством повышения финансовой дисциплины ответственных лиц.

В-третьих, законопроект вносит механизмы, ужесточающие контроль за исполнением бюджетных инвестиций, что будет способствовать повышению финансового контроля за расходованием бюджетных средств и положительно отразится на сохранности средств государственного бюджета. Передача администраторам республиканских бюджетных программ полномочий по осуществлению мониторинга реализации республиканских бюджетных инвестиционных проектов и местных бюджетных инвестиционных проектов, реализуемых за счет целевых трансфертов на развитие из республиканского бюджета, будет содействовать усилению ответственности администраторов. Также устанавливается контроль за реализацией бюджетных инвестиций администратора бюджетных программ, включая реализацию целевых трансфертов на развитие, с правом выезда на объект, за службой внутреннего контроля. Дополняются компетенции ревизионных комиссий области, и города республиканского значения, столицы контролем за утверждением в бюджете, и расходованием из бюджета средств на отдельные мероприятия социально-значимых секторов экономики не ниже объемов финансирования, установленных законодательством. Данные нормы могут способствовать повышению качества и эффективности реализации бюджетных инвестиционных проектов.

Кроме того, законопроектом определяются срок и порядок возврата суммы недофинансирования в вышестоящий бюджет, в случае финансирования местными исполнительными органами отдельных мероприятий социально-значимых секторов экономики из местного бюджета ниже объемов установленных законом об объемах трансфертов общего характера. Реализация данной нормы может способствовать повышению финансовой дисциплины местных исполнительных органов и обеспечению финансовой стабильности государства.

Таким образом, вышеперечисленные нормы законопроекта положительно отразятся на экономической безопасности путем способствования финансовой стабильности государства.

4.6 Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций

Нормы законопроекта не окажут негативного влияния на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.

5. Общий вывод

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства» направлен на создание условий для эффективного управления государственными финансами, обеспечение результативности и эффективности деятельности государственных органов и повышение уровня финансовой дисциплины.

Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность: Законопроект направлен на совершенствование бюджетной политики и окажет положительное влияние на эффективность использования государственных финансов и параметры инвестиционной активности.

Влияние положений законопроекта на социальное развитие: Нормы законопроекта не окажут отрицательного влияния на показатели социального развития страны.

Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства: Законопроект может оказать положительное влияние на предпринимательство посредством оптимизации процедур и сокращения сроков прохождения концессионных проектов.

Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики: Нормы законопроекта не окажут воздействия на параметры конкурентоспособности отраслей экономики страны.

Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны: Нормы законопроекта положительно отразятся на экономической безопасности путем способствования финансовой стабильности государства.

Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций: Нормы законопроекта не окажут воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.