Досье на проект Кодекса Республики об административных правонарушениях (май 2014 года) (принят)

Описание приведенных тенденций, отчетливо обозначенных в тексте Концепции правовой политики, дает экспертам основание для выдвижения предположения о том, что актуальность и своевременность разработки и принятия экспортируемого проекта КОАП РК в новой редакции сомнений вызвать не может, поскольку одним из приоритетных направлений проводимой ныне правовой политики нужно признать правотворческую деятельность нашего государства, направленную именно на систематизацию действующего законодательства, дальнейшую консолидацию в разрезе отраслей законодательства.

Настоящий проект ориентирован на систематизацию действующих норм материального и процессуального административного права, на консолидацию их в самостоятельные кодифицированные правовые акты.

Принятие КоАП РК в новой редакции и правильное практическое применение сформулированных в нем норм могут привести к созданию обстановки эффективного действия норм обновленного Административного кодекса республики.

Принятие Кодекса об административных правонарушениях РК в новой редакции и правильное применение его норм должностными лицами государственных органов не могут инициировать возникновения ситуаций, содержащих в себе потенциальные коррупциогенные факторы, способные перерастать в совершение различных коррупционных злоупотреблений и правонарушений при решении вопросов применения норм административного права.

В интересах обоснования степени научной проработанности рассматриваемого законопроекта резонным, на взгляд экспертов, представляется принятие во внимание и руководство такими концептуальными положениями, как необходимость формирования нового законодательства на основе конституционных принципов построения социального и правового государства, на идеях права, справедливости, гуманизма в интересах создания эффективных средств для укрепления правопорядка; материальных, организационно-правовых, политических гарантий прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, актуализируется дальнейшая теоретическая разработка проблемы повышения ответственности должностных лиц и иных государственных служащих, которые обязаны неукоснительно выполнять свои конституционные функции по надлежащему обеспечению гарантированных законами прав и свобод физических и юридических лиц.

Достижение социально-правовой атмосферы эффективного применения норм административного законодательства и реализация принципа неотвратимости ответственности за административные правонарушения составляют в совокупности существенные условия для дальнейшего прогрессивного развития нашей республики. Правильный выбор основных направлений дальнейшего перспективного развития наших государства и общества волнуют и заботят всю прогрессивно мыслящую и патриотически-настроенную часть граждан нашей страны в нынешний переживаемый момент. Особенность же нынешнего переживаемого периода состоит, прежде всего, в том, что наша республика продолжает преодолевать еще последствия кризисных катаклизмов начала 90-х годов прошлого столетия и плюс к тому прибавляются еще отрицательные последствия мирового финансово-экономического кризиса.

Всевозможные кризисные явления, если их оценивать с социально-экономической и политической точки зрения, не будет ошибки сказать, могут содержать в себе потенциальные взрывоопасные заряды, способные к инициированию состояния социальной напряженности, деструктивности, неразберихи и хаоса в обществе. Такого рода социальные явления в обществе в настоящее время интенсивно разрабатываются в социологической науке в рамках самостоятельных научных направлений - конфликтологии и синергетики и представляют определенный интерес для дальнейшего развития юридической науки.

Конфликтология - сравнительно новая научная дисциплина, посвященная исследованию социальных конфликтов с акцентом внимания на их природу и причины, функции и виды, механизм разрешения и способы предупреждения, - включает в свою орбиту изучение и проблемы юридической конфликтологии, то есть направления исследований в рамках социологии права, формирующееся на стыке конфликтологии и юриспруденции. (См. В.В. Лапаева. Социология права, М., 2009. с. 251).

Что касается синергетики, то «основным предметом исследований для синергетики, - пишет профессор В.А. Бачинин, - выступают процессы самоорганизации в сложных, открытых, неравновесных объектах - системах. Ее интересует два типа трансформаций, через которые проходят все сложные системы, в том числе социальные: а) переходы от хаоса к порядку (процессы возникновения новых форм); б) переходы от порядка к хаосу (деструктивные процессы распада систем)». (В.А. Бачинин. Социально-правовая реальность как предмет макросоциологического анализа. Журнал социологии и социальной антропологии. СПб, 2002, том 5, с. 61).

Если речь вести об актуальности и перспективности экстраполяции достижений конфликтологии на решение задачи дальнейшего развития административного права, то, опираясь на рекомендации из области юридической конфликтологии, можно было бы приложить более активные усилия для объективного познания правовой и социальной природы административных правонарушений; рассматривая их в качестве одной из форм проявления конфликта и памятуя при этом о том, что в процессе совершения того или иного правонарушения лицо в первую очередь вступает именно в состояние конфликта с окружающими, противопоставляя себя обществу и не считаясь с его интересами. Рекомендации конфликтологии уместно использовать и для более плодотворной разработки вопросов разрешения и предупреждения конфликтов, связанных с учинениями административных деликтов.

Научные положения и рекомендации из области синергетики представляют для развития административной науки интерес в том смысле, что социальные трансформации в форме переходов от хаоса к порядку с инициацией процесса возникновения новых форм; и социальные трансформации происхождения противоположных процессов, проявляющихся в переходах от порядка к хаосу, сопровождающихся деструктивными процессами распада системы, оказывают существенное воздействие в целом на показатели девиантности в обществе и соответственно на выбор тактики и стратегии проведения государством правовой политики в области борьбы с правонарушениями в республике.

В целом уместным будет отметить здесь, что совершенствование и развитие норм административного законодательства может открыть реальные возможности для упорядочения отношений в обществе, пресечения и предупреждения деструктивных тенденций, обозначившихся в форме увеличения масштабов совершения административных проступков.

Заложенные в недрах науки синергетики положения, касающиеся трансформации социальных процессов, имеют прямое отношение к характеристике такого наблюдающегося в жизни социально-правового явления, как постепенная трансформация отдельных административных проступков в опасные преступления; в случаях, когда не срабатывает принцип неотвратимости ответственности и лицо, вследствие систематического, без правовых последствий для себя, учинения множества административных деликтов, переходит уже на стадию совершения более опасных и вредоносных правонарушений - преступлений.

Предлагаемые в проекте правовые новеллы высвечивают курс государства на дальнейшее улучшение деятельности госаппарата - то есть «курс на то, чтобы приспособить наше государство к условиям XXI века, когда складываются условия для информационного, технотронного, высокотехнологического общества, управлять делами которого можно только существенно модернизировав организацию и деятельность государства. Управление должно быть рациональным, результативным, быстродействующим, перспективным. Но как раз в этих условиях должны укрепляться взаимосвязи государства и гражданского общества. Демократия также не может стоять на месте, выражаться только в формах и методах, унаследованных от прошлого. Иначе возникает противоречие между обновленным государством и застывшим гражданским обществом» (Цит. По: Топорнин Б.И. Гражданское общество, правовое государство и право. М. Гос-во и право. 2002, № 1. с. 13).

Хотя у нас в Казахстане основные институты гражданского общества находятся еще в стадии своего становления, тем не менее, тот факт, что фундаментальные основы гражданского общества уже заложены, никаких сомнений вызвать не может, свидетельством чему служат происходящие в настоящее время заметные знаковые социально-политические процессы. Кроме того, следует принимать во внимание то обстоятельство, что между государством и гражданским обществом должна быть неразрывная взаимосвязь и взаимообусловленность в осуществлении магистральных направлений их деятельности, объединенной стремлением к достижению единой конечной цели и решению единых определенных социально полезных задач.

Суть же единства целей и задач в организации дела создания и последующего функционирования в нашей республике гражданского общества и правового государства, состоит в единой направленности прилагаемых ими основных усилий к обеспечению более активного движения общества, государства и отдельной личности к прогрессу и процветанию. К тому же нужно добавить, что и поиск новых подходов к построению правотворческой деятельности государства также вливается в русло того течения жизни, которое ориентировано на прогресс и процветание государства и общества.

Поиск и построение инновационных подходов к обновлению, как правотворческой деятельности, так и правовой политики в целом, целесообразным представляется основывать на новых методах осмысления самого феномена права в жизни общества в современных условиях.

Причинно-следственную связь внутри правовой сферы можно отчетливо высветить через призму философской и правовой оценки. В бурном обороте явлений и событий, имеющих отношение к тому или иному жизненному случаю, важно обнаружить главное звено, потянув за которое можно вытянуть всю цепь причинения. При анализе конкретных правонарушений особо актуализируется необходимость выявления главной (основной) причины, то есть той, без которой данное явление не могло возникнуть. Особенность характеристики причинной связи состоит в том, что она выражает такое соотношение, при котором одно из событий вызывает другое, выступая в качестве причины и инициируя другое событие в качестве следствия. (См. Козаченко И.Я. и др. проблемы причины и причинной связи в институтах Общей и Особенной частей уголовного права. - СПб. 2003. с. 18-19).

Основываясь на вышеизложенных методологических формулировках, причинно-следственный комплекс связи в событиях административных правонарушений правомерным представляется исследовать с акцентом внимания на выявление, прежде всего, нити главной (основной) причины, потянув за которую можно представить себе всю причинно-следственную цепь связи административного проступка с момента возникновения до завершения через обнаружившееся следствие.

Возникновение (причина) рассматриваемой цепи причинно-следственной связи проявляется, как правило, в совершении тем или иным лицом факта административного правонарушения, следствие же характеризуется наступлением определенных нежелательных для общества последствий, наложением административного взыскания за административный проступок и привлечением соответственно к ответственности за совершенное административное деяние.

Изложенные методологические начала и подходы, образующие в совокупности рекомендации, адресованные построению основных концептуальных научных положений и рекомендаций в теоретической разработке современных проблем административного права, представляют в общей сложности определенный научный и практический интерес для разработки экспортируемого проекта КоАП РК в новой редакции.

III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, в зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия законопроекта

Выявление международного опыта и оценка возможности его применения в определяемых законопроектом правоотношениях

Законодательство в области административной ответственности в России, Казахстане и Беларуси представлено Кодексами об административных правонарушениях (далее - проект КоАП РК). Законодательные акты закрепляют основы административной ответственности, особенности процесса привлечения лиц к административной ответственности, предусматривают составы административных правонарушений в различных областях деятельности государства.

В России и Казахстане материальные и процессуальные нормы административной ответственности закреплены в КоАП. При этом в России и Казахстане кодексы приняты в 2001 году, в Беларуси - в 2003 году. Следовательно, в настоящее время имеют место различия в подходах к институту административной ответственности уже на уровне структуры законодательства.

Эти различия углубляются на уровне структуры кодексов. Так, КоАП России и Казахстана содержат 5 разделов, а КоАП Беларуси - 4 раздела. Наименования и содержание разделов КоАПов также различны. Например, КоАП России содержит следующие разделы: Общие положения (I); Особенная часть (II); раздел о судьях, органах, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (III); производство по делам об административных правонарушениях (IV); исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (V).

КоАП Казахстана предусматривает: Общую часть (I); административное правонарушение и административная ответственность (II); раздел об органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (III); производство по делам об административных правонарушениях (IV); исполнение постановлений о наложении административных взысканий (V).

В проекте КоАП Казахстана (в новой редакции) предусматривается: Общие положения (I); Административное правонарушение и административная ответственность (II); Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (III); Производство по делам об административных правонарушениях (IV); Исполнение постановлений о наложении административных взысканий (V).

Кодекс Республики Беларусь содержит следующие разделы: общие положения (I); административное правонарушение, административная ответственность (И); административное взыскание (содержащий Особенную часть) (III); заключительные положения (IV).

Наряду со структурными различиями имеются различия и терминологического порядка, используемые в кодексах этих государств.

К специфике терминологического аппарата следует отнести специальные термины, такие как: «административные правонарушения», «административные наказания», используемые в кодексах стран для обозначения определенных процедур. В этом ключе необходимо подчеркнуть, что основополагающее понятие «административное правонарушение» используется всеми государствами. Однако содержание этого термина несколько разнится. Так, формулировка «противоправное, виновное деяние (действие или бездействие)» характерно для всех Кодексов. Однако в КоАП России (ст. 2.1) и Казахстана (в новой редакции в ст. 25) при создании дефиниции административного правонарушения конкретизируется субъект ответственности: физическое или юридическое лицо. В Кодексе Республики Беларусь субъект ответственности не прописывается, однако уточняется, что административным правонарушением может быть деяние в виде, как оконченного административного правонарушения, так и покушения на него. Данный аспект является очень важным нововведением, поскольку соответствует подходу, содержащемуся в Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. КоАП России и Казахстана покушение административным правонарушением не признает.

Общим для всех государств является применение предупреждения, административного штрафа, конфискации, административного ареста, а также административного выдворения (депортации - Казахстан). При этом величина административного штрафа в России измеряется в рублях (ст. 3.5 КоАП России), в Беларуси размер определяется исходя из базовой величины (ст. 6.5 КоАП), в Казахстане - в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя (В проекте КоАП РК (в новой редакции) ст. 43). Использование формулировки такого вида административного наказания, как «возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения», характерно для КоАП России. Кодекс Казахстана придерживается формулировки «конфискация предмета, явившегося орудием либо предметом совершения административного правонарушения», а кодекс Беларуси - «взыскание стоимости предмета административного правонарушения». Кроме этого, в качестве вида административного наказания в России предусмотрено использование административного приостановления деятельности, в Казахстане - приостановление или запрещение деятельности индивидуального предпринимателя. В России используются также дисквалификация как вид административного наказания, в Беларуси - лишение права заниматься определенной деятельностью и исправительные работы, в Казахстане - лишение лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства) или приостановление ее (его) действия на определенный вид деятельности либо совершение определенных действий; принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что законодательные акты об административной ответственности России, Беларуси и Казахстана имеют серьезные отличия. Например, в Республике Беларусь действует два нормативных акта в области привлечения лиц к административной ответственности (материальные нормы закреплены в КоАП; процессуальные - в Процессуально-исполнительном кодексе). В России и Казахстане процессуальных кодексов об административных правонарушениях на сегодняшний день нет. Серьезные различия существуют и в Особенных частях кодексов, закрепляющих составы административных правонарушений.

IV. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций

1. Выявление норм и. пробелов правового регулирования, способствующих совершению коррупционных правонарушений

В содержании проекта усматриваются признаки, указывающие на несколько ошибочное определение основных направлений деятельности для достижения целей и задач правового регулирования.

В тексте проекта Кодекса обнаружены пробелы в регулировании в плане недостаточной урегулированности административной ответственности юридических лиц.

Эксперты отмечают, что отдельные нормы законопроекта нуждаются в определенной доработке и корректировке.

1) В Главе 2 проекта Кодекса правомерным представляется констатировать принцип справедливости как один из универсальных принципов права.

К тому же в пользу обоснованности такого предложения говорит и то обстоятельство, что согласно статье 52 проекта Кодекса «административное взыскание должно быть справедливым».

Возникает вполне логичный вопрос: каким образом правоприменитель будет руководствоваться правилом справедливости наложения административного взыскания, а лицо, подвергаемое административному воздействию рассчитывать на соблюдение гарантии возложения на него справедливой ответственности, если справедливость не закреплена, в качестве принципа?

Рекомендация: в интересах исключения завышенных требований, предъявляемых лицу для реализации принадлежащего ему права на справедливое административное взыскание, в Главе 2. «Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях» проекта КоАП РК было бы резонным в комплексе принципов закрепить и принцип справедливости.

2) Согласно статье 8 проекта Кодекса в случае, если «суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным».

В соответствии со статьей 83 Конституции Республики Казахстан прокуратура «от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики».

Спрашивается, если суды станут (не исключается, видимо, возможности, что это будет происходить даже в массовом порядке) обращаться в Конституционный Совет, то какова окажется роль прокуратуры, на которую Конституция возлагает обязанность осуществления высшего надзора и принесения протестов на законы и другие нормативные акты, противоречащие Конституции и законам страны?

Такая правовая конструкция противоречит Конституции и создает благоприятную почву для возникновения коллизий в действующем законодательстве.

Рекомендация: разработчикам проекта KOAП следовало бы приложить дополнительные усилия для исключения коллизионных норм из этого правового документа.

3) В статье 3 проекта разработчики пишут «в исключительной экономической зоне».

В действующем законодательстве широко используется понятие «Специальная экономическая зона», вследствие чего введение понятия «исключительная экономическая зона» может привести к путанице и неясности при применении норм нового административного законодательства в пространстве.

Рекомендация: разработчикам проекта КоАП логичным было бы приложить дополнительные усилия к корректировке и исключению из текста норм, содержащих двусмысленные и недостаточно понятные конструкции.

4) В статье 33 проекта административная ответственность юридических лиц регламентируется в едином комплексе с ответственностью частных нотариусов, частных судебных исполнителей, адвокатов и индивидуальных предпринимателей без достаточного учета того обстоятельства, что административная ответственность юридических лиц имеет свою особую правовую специфику, вследствие чего было бы резонным в самостоятельной главе Административного кодекса предусмотреть меры регламентации ответственности юридических лиц.

Рекомендация: разработчикам проекта КоАП правомерным было бы отчетливо высветить понятие юридического лица как субъекта административного правонарушения, подробным описанием оснований ответственности юридического лица и таким образом восполнить пробел в проекте Кодекса.

5) В статье 51 «Установление особых требований к поведению правонарушителя» проекта Кодекса в качестве требований было бы резонным установить также обязанность излечиться и избавиться от алкогольной или наркотической зависимости.

Рекомендация: разработчикам проекта Кодекса следовало бы предусмотреть конструкцию нормы, согласно которой на правонарушителя возлагалась бы ответственность излечиться и избавиться от алкогольной или наркотической зависимости.

6) В конструируемых нормах проекта Кодекса, в которых по содержанию диспозиций отчетливо усматривается поведение субъекта, заслуживающее оценки как поведение повышенной упречности, учиненное вследствие умышленной вины, справедливым было бы предусмотреть соответственно и более строгие меры административного взыскания. (К примеру, статья 106-1 «Умышленное уничтожение, повреждение агитационных материалов»; статья 126 «Уничтожение специальных знаков» и др.).

Рекомендация: разработчикам проекта Кодекса при конструировании санкций за административные правонарушения резонным было бы строго руководствоваться принципом индивидуализации мер административного взыскания и за злостные административные правонарушения предусмотреть соответственно более жесткие меры взыскания.

Резюмируя приведенные выше замечания по проекту Кодекса, можно сделать вывод, что в настоящем проекте нормативного правового акта экспертами выявлен ряд потенциальных детерминантов, способных при возникновении благоприятных ситуаций трансформироваться в факторы коррунциогенной направленности и содержания.

2. Широта дискреционных полномочий

В тексте данного проекта Кодекса не усматриваются признаки, указывающие на стремление должностных лиц по своему усмотрению выбирать способ исполнения нормативного правового акта.

3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права

В рассматриваемом проекте нормативного правового акта обнаружены определенные признаки установления преград и ограничений для решения вопросов реализации субъектами их законных прав из-за неполноты принципов, проявившейся в отсутствии в комплексе принципов принципа справедливости как одного из универсальных принципов.

4. Отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур

Нормы проекта в должной мере регламентируют административные процедуры.

Согласно статье 905 проекта Кодекс вводится в действие по истечении трех месяцев после первого официального опубликования.

5. Отсутствие или ненадлежащее регулирование конкурсных (аукционных) процедур

Конкурсные процедуры регламентируются нормами законодательства о государственных закупках.

6. Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц)

Нормами проекта Кодекса установлен круг должностных лиц, ответственных за исполнение и реализацию норм Кодекса.

7. Коллизии норм права, создающие возможность для совершения коррупционных правонарушений

Отдельные нормы рассматриваемого проекта Кодекса находятся в противоречии с нормами действующего законодательства.

В частности это касается высказанного экспертами мнения по поводу противоречия со статьей 83 Конституции Республики Казахстан.

8. «Навязанная» коррупциогенность

В данном проекте Кодекса не обнаружены факты, свидетельствующие о стремлении должностных лиц к ведомственному нормотворчеству.

9. Юридико-лингвистическая коррупциогенность

В тексте анализируемого проекта Кодекса выявлены определенные признаки употребления двусмысленных или непонятных выражений и терминов, что свидетельствует о недостаточном соблюдении разработчиками требований, предъявляемых к содержанию и стилю изложения текста нормативного правового акта нормами статьи 19 Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности» от 1 апреля 2011 года.

Двусмысленность проявилась в употреблении понятия «исключительная экономическая зона».

V. Выводы и предложения

Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (новая редакция) может быть внесен на дальнейшее рассмотрение с учетом рекомендаций экспертов.

Заместитель директора                                          Р.Т. Нуртаев

Института научной                                                д.ю.н., профессор

экспертизы и анализа

Эксперты:

Чукмаитов Д.С., д.ю.н., профессор;

Нуртаев Р.Т., д.ю.н., профессор;

Канатов А.К., к.ю.н., доцент;

Возняк О.А., к.ю.н.;

Ахметова Л.Е., к.ю.н.;

Кожантаева Ж.К., к.ю.н.

Справка-обоснование непринятия замечаний и предложений заключения научной антикоррупционной
экспертизы по проекту «Кодекса Республики Казахстан
об административных правонарушениях (новая редакция)»

Письмо РГП «Казахский национальный университет имени аль-Фараби» от 9 июля 2013 года № 1-9-1978

Министерство юстиции

Республики Казахстан

В ответ на запрос от 26.06.2013 г. № 8-2-7/И-2202 направляем заключение научной правовой и криминологической экспертизы на проекты Законов «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция)» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам законодательства об административных правонарушениях», подготовленное экспертами Казахского национального университета имени аль-Фараби.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной криминологической экспертизы
на проект «Кодекс Республики Казахстан об административных
правонарушениях (новая редакция)»


ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ
(по представленным материалам)