Досье на проект Кодекса Республики об административных правонарушениях (май 2014 года) (принят)

ЭКСПЕРТНЫЕ ОЦЕНКИ
по отдельным параметрам

Параметры

2. Описание проблемных вопросов

Представленный на научную криминологическую экспертизу проект «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция)» (далее - Законопроект) разработан в соответствии с пунктом 36 Плана законопроектных работ Правительства на 2013 год, утвержденного постановлением Правительства от 29 декабря 2012 г. № 1778, с целью реализации идей Послания Президента Республики Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» - новый политический курс состоявшегося государства», а также положений Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 год, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858.

Новая редакция Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (проект) разработана для существенного реформирования административного законодательства, а также исключении норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, более четкому определению административно-правовых деликтов, определению полномочий государственных органов по наложению административных взысканий, соответствующих современным требованиям и международным соглашениям Республики Казахстан. Кроме того проект КоАП РК (новая редакция) содержит ряд норм, направленных на более динамичное и ускоренное производство по делам об административных правонарушениях.

Все перечисленное также предполагает необходимость внесения изменений и дополнений в отдельные действующие законодательные акты, в частности:

- Кодекс Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 30 июня 2010 года;

- Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 года;

- Бюджетный Кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;

- Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 года;

- Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года;

- Закон Республики Казахстан «О правоохранительной службе» от 6 января 2011 года;

- Закон Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 2 апреля 2010 года;

- Закон Республики Казахстан «О государственной статистике» от 19 марта 2010 года;

- Закон Республики Казахстан «О частном предпринимательстве» от 31 января 2006 года;

- Закон Республики Казахстан «Об органах военной полиции» от 21 февраля 2005 года;

- Закон Республики Казахстан «О ветеринарии» от 10 июля 2002 года;

- Закон Республики Казахстан «О защите растений» от 3 июля 2002 года;

- Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года;

- Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года;

- Закон Республики Казахстан «О карантине растений» от 11 февраля 1999 года;

- Закон Республики Казахстан «О прокуратуре» от 21 декабря 1995 года;

- Закон Республики Казахстан «Об органах внутренних дел» от 21 декабря 1995 года.

3. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта
способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов

Принятие Проекта «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция)» позволит решить целый ряд задач, указанных в Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 года.

Следует отметить, что представленный на экспертизу Законопроект затрагивает актуальные проблемы действующих норм ряда конституционных законов. В этой связи он представляется своевременным, значимым и востребованным для современного развития независимой Республики Казахстан в рамках претворения в жизнь основных идей и принципов действующей Конституций Республики Казахстан в контексте нового этапа строительства Казахстана как правового государства.

Законопроект подготовлен на достаточно высоком уровне в контексте нового этапа строительства в Казахстане как правового государства в аспекте положений Послания Президента Республики Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» - новый политический курс состоявшегося государства».

Однако анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов выявило необходимость совершенствования представленного на экспертизу Законопроекта.

4. Совершенствование законопроектной базы

Считаем целесообразным при принятии Проекта «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция)» учесть замечания и предложения, высказанные для улучшения данного законопроекта.

Замечания и предложения по улучшению законодательной базы

Экспертный анализ Законопроекта позволяет сделать следующие замечания и предложения:

1. Спорной представляется статья 11, устанавливающая «Принцип вины». Полагаем, что вина не может являться принципом, поскольку рассматривается в качестве обязательного признака самого правонарушения (ч. 1 ст. 25).

Положения части 1 статьи 11 относительно вины непосредственно вытекают из самого понятия «административное правонарушение», а наличие вины подлежит доказыванию в процессе производства по делу. Принцип же, как основополагающее начало, каких-либо доказательств не требует. Напротив, закрепление вины в качестве принципа создает определенное противоречие со статьей 7, согласно которой нарушение принципов как основание признания состоявшегося производства по делу недействительным, отмены вынесенных в ходе такого производства решений либо признания собранных при этом материалов, не имеющих силы доказательств, зависит от характера такого нарушения и должно обладать существенностью. Вина не может обладать существенностью и не имеет каких-либо других свойств, кроме как ее наличие либо отсутствие. При этом, не одно из административных правонарушений (в отличие от гражданского правового деликта) изначально не предполагает привлечение к ответственности за невиновное причинение вреда.

В свою очередь часть 2 статьи 11 воспроизводит нормы части 2 статьи 33, одновременно существенно ограничивая применение положения последней к индивидуальным предпринимателям и юридически лицам как субъектам ответственности.

С учетом изложенного, статью 11 целесообразно исключить. При этом, положения части 1 данной статьи следует поместить после статьи 25 в главу 3 Законопроекта отдельной статьей под заголовком «Виновность» в следующей редакции:

«Статья ____ Виновность

Лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, то есть административная ответственность за невиновное причинение лицом вреда, не допускается.»

2. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Конституции, каждый вправе защищать свои нрава и свободы всеми не противоречащими закону способами, включая необходимую оборону.

Полагаем, что отсутствие статьи о необходимой обороне в Законопроекте в числе обстоятельств, исключающих административную ответственность (глава 5), ограничивает конституционные права личности. При этом, согласно подпункту 7) части 1 статьи 53 Законопроекта, совершение правонарушения при нарушении условий правомерности необходимой обороны, является обстоятельством смягчающим ответственность.

В действующем Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях есть статья о необходимой обороне:

«Статья 38. Необходимая оборона

1). Не является административным правонарушением совершение предусмотренного настоящим Кодексом деяния в состоянии необходимой обороны, то есть при защите личности, жилища, собственности, земельного участка и других прав обороняющегося или иных лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны.

2). Право на необходимую оборону имеют в равной мере все лица, независимо от их профессиональной или иной специальной подготовки и служебного положения. Это право принадлежит лицу, независимо от возможности избежать противоправного посягательства либо обратиться за помощью к другим лицам или государственным органам.

3). Превышением пределов необходимой обороны признается явное несоответствие защиты характеру и степени опасности посягательства, в результате чего посягающему причиняется явно Чрезмерный, не вызываемый обстановкой вред. Такое превышение влечет за собой административную ответственность лишь в случаях умышленного причинения вреда.

4). Не подлежит административной ответственности лицо, превысившее пределы необходимой обороны вследствие страха, испуга или замешательства, вызванного противоправным посягательством.»

Таким образом, в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Конституции необходимо сохранить положения о необходимой обороне (ст. 38 действующего КоАП РК) специальной статьей в Законопроекте, начиная главу 5 со статьей «необходимая оборона» (можно в вышеприведенной редакции действующей ст. 38 КоАП РК) перед статьей 33 «Задержание лица, совершившего посягательство» Законопроекта.

3. Подпунктом 3) части 1 статьи 40 к административным: взысканиям отнесена «конфискация предмета, явившегося орудием либо предметом совершения административного правонарушения...».

Исходя из теории права, для обеспечения корректности формулировок, предлагается изложить названные положения в следующей редакции: «конфискация предмета, явившегося орудием совершения либо предметом административного правонарушения...». Аналогичные рекомендации касаются также иных норм законопроекта, где используется названное словосочетание.

4. По опыту зарубежных стран необходимо расширить перечень особых требований к поведению правонарушителя, которые могут предписываться судами (статья 51 проекта). Целесообразно вообще не ограничиваться исчерпывающим перечнем таких мер, оставив этот вопрос на усмотрение судьи в зависимости от обстоятельств дела. Представляется, что включение в текст статьи оборота «иные требования к поведению правонарушителя» будет способствовать развитию судебной практики и выработке более эффективных средств профилактики правонарушений.

5. Частью 1 статьи 51 Законопроекта предусматривается, что особые требования к поведению нарушителя устанавливаются по ходатайству участников производства по делу об административном правонарушении.

Согласно главе 38 Законопроекта к участникам производства относятся в том числе, свидетель, понятой, переводчик, специалист, эксперт. Это лица, чье участие в производстве не связано с защитой собственных или общественных прав и законных интересов. Тем не менее, по смыслу части 1 статьи 51 они могут ходатайствовать об установлении особых требований к поведению нарушителя, не являясь при этом заинтересованными лицами.

Исходя из изложенного, в рамках части 1 статьи 51 считаем целесообразным уточнить круг лиц из числа участников производства, которые могут ходатайствовать об установлении особых требований к поведению нарушителя.

6. В целях исключения произвольного толкования нормы применительно к части 4 статьи 67 Законопроекта следует раскрыть, что понимается под систематическим неисполнением меры воспитательного воздействия, предусмотренных подпунктом 4) части 1 этой статьи (в виде ограничения досуга и установления особых требований к поведению несовершеннолетнего).

Разработчик должен уточнить: неисполнение данной меры два либо три и более раза в течение установленных сроков ее действия, либо число Нарушений (два или три).

7. Неоднозначное понимание вызывают положения: абзацев второго и третьего части 1 статьи 776 Законопроекта, а также части 3 этой же статьи. Что подразумевается под временем «когда ограничение свободы задержанного лица стало реально» и что является временем «фактического задержания» в рамках абзацев второго и третьего части 1 статьи 776 Законопроекта, если согласно части 3 той же статьи срок задержания исчисляется с момента доставления гражданина? Например, сотрудники полиций пресекают действия правонарушителя в общественном месте и препровождают в служебное помещение органов внутренних дел для составления протокола. Если руководствоваться абзацами вторым и третьим части 1 началом исчисления срока задержания будет являться принудительное прекращение противоправных действий с ограничением свободы лица; если же применять часть 3, моментом начала исчисления срока задержания будет служить время, когда нарушитель был доставлен в служебное помещение органов внутренних дел.

Полагаем, что использование положений, характерных для пресечения преступлений, в данном случае неприемлемо, поскольку, во-первых, в отличие от уголовного процесса, по КоАП РК фактическое задержание может производиться лицами, не имеющими права составления протокола; во-вторых, административное задержание имеет значительно более короткие сроки, нежели задержание по основаниям, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом. В этой связи к административному производству не применима аналогия с частью 1 статьи 134 УПК РК.

На основании изложенного, абзац второй и третий части 1 статьи 776 Законопроекта предлагается исключить.

8. Статья 778 Законопроекта существенно нарушает конституционное право граждан на личную неприкосновенность, так как допускает превентивное ограничение свободы передвижения (временную изоляцию) на длительный срок при отсутствии в действиях лица состава какого-либо правонарушения или уголовного преступления.

На наш взгляд, отсутствие у лица постоянного места жительства и (или) документов, удостоверяющих личность, не может являться достаточным основанием для ограничения его свободы на срок свыше 2-3 суток, которых в нынешних условиях должно быть достаточно для паспортизации лица и выяснения его возможной причастности к каким-либо правонарушениям. Общественный интерес, который заключается в обязательном наличии документов у каждого лица, не может перемешивать такое существенное ограничение личной неприкосновенности. При этом обращают на себя внимание два обстоятельства:

1) в данной статье ничего не говорится о критериях, на основании которых суд дает санкцию на применение превентивного ограничения свободы. То есть предполагается, что эта мера применяется не автоматически, а по усмотрению суда. Но тогда требуется законодательное закрепление тех факторов, на основании которых суд будет прибегать к данной мере;

2) неясно, чем превентивное ограничение свободы передвижения отличается от обычного лишения свободы (ареста, задержания), если в тексте статьи речь идет об «изоляции». В классическом понимании свобода передвижения отличается от личной неприкосновенности, однако изоляция в определенном учреждении (в отличие, например, от подписки о невыезде) является скорее лишением свободы, а не ограничением свободы передвижения.

Таким образом, статья 778 Законопроекта нуждается в существенной корректировке, направленной на уменьшение сроков задержания и установления четких правовых критериев применения превентивного ограничения свободы.

9. Текст статьи 779 предлагаемой новой редакции КоАП РК содержит глубокое внутреннее противоречие, которое на практике представляет собой серьезную проблему, ведущую к нарушениям прав и свобод личности. Так, согласно части 5 данной статьи, основанием для проведения личного досмотра и досмотра вещей является совершение лицом административного правонарушения. Однако часть 1 этой же статьи называет одной из целей досмотра предупреждение и выявление правонарушений. Таким образом, часть 1 статьи 779 Законопроекта фактически позволяет производить личный досмотр и досмотр вещей в превентивных целях, что зачастую и происходит на практике.

В этой связи необходимо учитывать норму части 3 статьи 772 Законопроекта, по смыслу которой личный досмотр и досмотр вещей не могут производиться до возбуждения дела об административном правонарушении. Таким образом, необходимо исключить из части 1 статьи 779 такую цель личного досмотра и досмотра вещей, как выявление и предупреждение правонарушений, так как она провоцирует сотрудников полиции на бесконтрольные досмотры, которые зачастую не сопровождаются процессуальным сопровождением.

Кроме того, в части 10 статьи 772 Законопроекта необходимо указать, что протокол личного досмотра и досмотра вещей должен быть составлен во всех случаях, независимо от результатов досмотра. Как показывает практика, в противном случае лицу невозможно доказать факт необоснованного досмотра.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что предлагаемая редакция части 10 статьи 772 Законопроекта не требует указывать в протоколе основания произведенного досмотра, что существенно нарушает права граждан и снижает доказательственное значение этой меры, провоцируя такие явления, как подбрасывание лицу запрещенных предметов.

10. Необходимо указать в части 6 статьи 780 Законопроекта, что протокол досмотра транспортного средства составляется во всех случаях (независимо от результата) и в нем обязательно указывается основание для принятия данной меры. Это будет дисциплинировать сотрудников полиции и предупреждать случаи явно необоснованных досмотров.

При этом, на наш взгляд, сверка узлов и агрегатов транспортного средства не должна приравниваться к досмотру и может производиться без составления протокола.

11. Формулировка части 2 статьи 809 Законопроекта представляет собой потенциальную опасность для Принципа состязательности, который в неявном виде закрепляется законодательством об административных правонарушениях. Переквалификация вменяемого лицу состава правонарушения прямо в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении может создать трудности для правонарушителя, так как его линия защиты зачастую выстроена с учетом той статьи КоАП РК, которая вменяется ему в вину. Соответственно, лицо может быть не готово адекватно осуществить свое право на защиту, столкнувшись с новой юридической оценкой его поведения. Поэтому в части 2 статьи 809 Законопроекта необходимо предусмотреть, что у лица, в отношении которого ведется производство по делу, должно быть право ознакомиться с новой квалификацией, для чего может понадобиться время.

4.1. Выявление условий вероятности совершения правонарушений в связи с принятием законопроекта

Анализ Законопроекта показал, что каких-либо явных условий для совершения Правонарушений в связи с его принятием не обнаружено. Однако спорным представляется сужение круга лиц, которые в соответствии с частью 1 статьи 32 законопроекта несут ответственность за большинство административных правонарушений в рамках дисциплинарных норм. В действующей редакции части 1 статьи 35 КоАП к таким лицам, наряду с военнослужащими, относятся также сотрудники правоохранительных и специальных государственных органов.

В частности, значительное число административных проступков является для сотрудников правоохранительных и специальных государственных органов одновременно нарушением обязанностей по службе. Исходя из этого, привлечение к административной ответственности, не исключает ответственности дисциплинарной. Таким образом, за один и тот же проступок сотрудник может быть привлечен к двум видам ответственности. Возникает также вопрос: может ли быть, например, обеспечена объективность производства, если решение по делу о нарушении общественного порядка в отношении сотрудника полиции, выносит орган внутренних дел (причем не исключено что и орган, в котором сотрудник проходит службу)? Есть ли вообще необходимость в административном производстве, если по тому же факту в большинстве случаев проводится служебное расследование с выводами о принятии к сотруднику дисциплинарных мер.

На основании изложенного, считаем, что положения статьи 32 законопроекта нуждаются в дополнительной проработке.

4.2. Определение возможной эффективности социально-правового контроля над преступной деятельностью и ее предупреждения в случае принятия законопроекта

Определение возможной эффективности социально-правового контроля над преступной деятельностью и ее предупреждения в случае принятия законопроекта может показать только последующая практика реализации его правовых норм.

4.3. Учет в законопроекте состояния, характера и структуры преступности на настоящий момент в Республике Казахстан

Разработчиком Законопроекта не представлены сведения о состоянии, характере и структуре преступности на настоящий момент в Республике Казахстан.

4.4. Последствия принятия законопроекта в отношении мер по борьбе с преступностью

Принятие Законопроекта повлечет положительный эффект, поскольку представленный на экспертизу Законопроект затрагивает актуальные проблемы в деле борьбы с правонарушениями и преступностью в рамках Претворения в жизнь основных идей Послания Президента Республики Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» - новый политический курс состоявшегося государства», а также положений Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 год, в контексте нового этапа строительства Казахстан как правового государства.

4.5. Последствия принятия законопроекта в отношении системы социально-психологических свойств субъектов преступлений

Принятие Законопроекта будет иметь положительные социально- психологические, социальные, экономические и иные последствия, которые подробно изложены Разработчиком в пояснительной записке к Законопроекту, поскольку приводит действующее законодательство в соответствие с идеями Послания Президента Республики Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» - новый политический курс состоявшегося государства», а также положений Концепции правовой политики на период с 2010 до 2020 год, в контексте нового этапа строительства Казахстан как правового государства.

4.6. Возможность осуществления защиты своих прав потерпевшей стороной

Принятие Законопроекта послужит одним из важных средств, способствующих защите своих прав потерпевшей стороной.

4.7. Наличие статистических данных по видам правонарушений, которые регулируются законопроектом

В представленном на экспертизу Законопроекте не имеются статистических данных по Видам правонарушений, которые регулируются данным Законопроектом.

4.8. Возможность учета латентной преступности по видам правонарушений, указанных в законопроекте

По результатам изучения Законопроекта не представляется возможным учет латентной преступности, в виду новизны, затрагиваемых в нем аспектов.

4.9. Выявление возможности совершения террористических актов, умышленных правонарушений, а также правонарушений по неосторожности

Принятие настоящего Законопроекта никаким образом не провоцирует совершение террористических актов, умышленных: или неосторожных преступлений, а также не увеличивает возможность их совершения.

4.10. Введение криминологического прогнозирования в случае принятия законопроекта.

В случае принятия Законопроекта будет создана дополнительная возможность криминологического прогнозирования, то есть предсказания будущего состояния преступности и связанных с ней явлений и факторов (криминологической обстановки), а также выявление основных тенденций их развития, наряду с имеющимися факторами.

4.11. Осуществление криминологического планирования в случае принятия законопроекта

Принятие Законопроекта представит дополнительные критерии выявления состояния и показателей преступности в определенный исторический период, тенденции, наиболее вероятные пути развития преступности и связанных с ней явлений, что даст возможность криминологического прогнозирования в направлении прогноза общего количества (физических, юридических) лиц, привлеченных к административной ответственности, в связи с привлечением виновных за административные правонарушения, с целью совершенствования правоприменительной практики правоохранительных органов и действующего законодательства.

4.12. Анализ криминологической характеристики экономической преступности

Анализ криминологической характеристики экономической преступности, указывающих на ухудшение характеристик экономической преступности в связи с принятием Законопроекта, материалах, представленных Разработчиком, не усматривается.

Выводы и предложения

Представленный на научную криминологическую экспертизу Проект «Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (новая редакция)» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение, с учетом высказанных замечаний.

Эксперты:

д.ю.н., доцент                                       В.В. Мамонов

к.ю.н.                                                      Т.К. Ерджанов

к.ю.н., доцент                                       А.К. Джангабулова

научный сотрудник                            С.А. Шапинова

научный сотрудник                            Ш.К. Абуалина

Справка-обоснование непринятия замечаний и предложений заключения научной криминологической
экспертизы по проекту «Кодекса Республики Казахстан
об административных правонарушениях (новая редакция)»