Досье на проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» (декабрь 2014 года) (принят)

И.о. директора

Института научной д.ю.н., профессор

экспертизы и анализ

М.Ш. Когамов

Организация или лицо, проводившее научную правовую экспертизу

Каудыров Т.Е., д.ю.н., профессор;

Серикбаев А.М., к.ю.н.;

Кожантаева Ж.К., к.ю.н.;

Иржанов А.С., к.ю.н.;

Воказе К.К., м.ю.н.

Координатор

Воказе К.К., м.ю.н.

Отрасли науки, по которым проведена научная правовая экспертиза

1) Законодательство о государственном и общественном устройстве;

2) Гражданское законодательство.

Государственный орган-разработчик

Министерство национальной экономики Республики Казахстан

Предмет и цели научной правовой экспертизы

Предмет экспертизы: проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве».

Цели экспертизы: решение задач научной правовой экспертизы, установленных Правилами проведения научной экспертизы, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598.

Наименование проекта нормативного правового акта

«О государственно-частном партнерстве»

Назначение законопроекта

Законопроект направлен на создание правового поля ГЧП, направленного на решение задач социально- , экономического развития Республики Казахстан.

Структура законопроекта

Проект состоит из 56 статей

Дата поступления

11 сентября 2014 года

Срок исполнения

25 сентября 2014

И.о. директора

Института научной

д.ю.н., профессор

экспертизы и анализа

М.Ш. Когамов

Заместитель директора

Института научной д.ю.н., профессор

экспертизы и анализа

Р.Т. Нуртаев

Виды объектов

Проект Закона Республики Казахстан

Наименование проекта нормативного правового акта

Проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»

Разработчик (головная организация)

Министерство национальной экономики Республики Казахстан

Материалы, предоставленные на экспертизу, количество статей

Проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве», пояснительная записка

Эксперты, принимавшие участие в подготовке заключения

Идрышева С.К., д.ю.н., профессор;

Абдрасулова Г.Э., к.ю.н.;

Сарсенова С.Н., к.ю.н.;

Жумабекова Г.Х., к.ю.н.;

Бексултанова Р.Т., к.ю.н.;

Ахметова Л.Е., к.ю.н.

Координатор

Жакенова С.М.

Дата поступления

18 сентября 2014 года

Срок исполнения

29 сентября 2014 года

И.о. директора

Института научной

экспертизы и анализа

д.ю.н., профессор

Қоғамов М.Ш.

Зам. директора

Института научной

экспертизы и анализа                                                                

д.ю.н., профессор

Нуртаев Р.Т.

Председатель Правления

М. Муханов

1. Общие положения

Государственный орган-разработчик

Министерство национальной экономики Республики Казахстан.

Наименование законопроекта

«О государственно-частном партнерстве».

Полученные документы

1. Проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»;

2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»;

3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия, принимаемого проекта Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»;

4. Проект постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»;

5. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве»;

6. Прогнозы возможных экономических, социальных, правовых, экологических последствий действия, принимаемого проекта Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве».

Основание проведения экспертизы

Письмо Министерства национальной экономики Республики Казахстан от 2 октября 2014 года № 35-2-5/48-И.

Информация об экспертной организации

Акционерное общество «Институт экономических исследований».

Эксперты: внешний эксперт - А. Тлеубаев, руководитель - директор Центра С. Ахметжанова, заместитель директора Центра С. Кузгибекова, заместитель директора Центра М. Тусупбеков, начальник Управления К. Копешова, старший эксперт Ж. Базилова, старший эксперт Л. Жолдасова, старший эксперт А. Аринова, эксперт К. Карандеева.

Общая характеристика законопроекта

Отрасль законодательства

Гражданское законодательство; финансовое законодательство; законодательство о государственном регулировании хозяйственной деятельности.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения в сфере государственно-частного партнерства.

Назначение законопроекта

Комплексное регулирование всех аспектов государственно-частного партнерства.

Структура законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» (далее - законопроект) состоит из 8 глав и 57 статей.

Целевая группа

Физические и юридические лица.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598;

3. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы

На момент проведения экспертизы, в текущем году по вопросам государственно-частного партнерства были приняты два закона.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом

Законопроектом предусматривается принятие четырнадцати подзаконных нормативных правовых актов, кроме того, могут приниматься и иные подзаконные нормативные правовые акты.

Новизна исследуемого законопроекта:

Законопроект «О государственно-частном партнерстве» определяет и устанавливает:

- основные понятия, задачи и принципы государственно-частного партнерства;

- субъекты государственно-частного партнерства;

- виды государственно-частного партнерства;

- республиканские и местные проекты государственно-частного партнерства;

- стадии реализации проекта государственно-частного партнерства;

- источники финансирования государственно-частного партнерства, возмещение затрат и получения доходов частного партнерства;

- правовой режим имущества, используемого при реализации проекта государственно-частного партнерства;

- эксплуатация объекта государственно-частного партнерства;

- меры государственной поддержки частного партнера;

- распределение рисков между государственным и частным партнерами;

- перечень проектов государственно-частного партнерства;

- гарантии прав и законных интересов субъектов государственно-частного партнерства;

- государственное регулирование в сфере государственно-частного партнерства;

- роль Национальной палаты предпринимателей РК в государственно-частном партнерстве;

- формы участия государства, субъектов частного предпринимательства и квазигосударственного сектора в государственно-частном партнерстве;

- общие положения об отборе частного партнера (партнеров), проведении конкурсных процедур и договоре о государственно-частном партнерстве;

- особенности правового регулирования институционального и иных видов государственно-частного партнерства.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект: отсутствие комплексного регулирования всех аспектов государственно-частного партнерства.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике

В настоящее время государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) применяется в 120 странах мира. Оценки Европейской экономической комиссии ООН свидетельствуют о том, что около 80% всех проектов ГЧП реализованы успешно, что положительно отражается на развитии различных отраслей экономики.

Анализ зарубежного опыта реализации концессионной формы ГЧП показывает, что успешное применение таких проектов осуществлялось, главным образом, в транспортной и социальной инфраструктуре, спорте, культуре, ЖКХ, в судебной системе, а также в оборонной и военной сферах.

На основе анализа развития ГЧП в развитых странах можно сделать вывод, что каждая страна имеет собственное приоритетное направление по использованию проектов ГЧП. Так, в США приоритетной отраслью является транспортная инфраструктура, в частности автодороги, в Великобритании здравоохранение и образование, в Германии - образование, в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение. Необходимо отметить, что реализация преобладающей части проектов ГЧП в этих областях обусловлена политикой государств и их социально-экономическим развитием.

В развивающихся странах и странах с переходной экономикой, наоборот, вышеперечисленные отрасли применения ГЧП, за исключением автотранспортной сферы, не являются приоритетными. Это объясняется низким уровнем развития экономики, а также заинтересованностью стран в развитии конкретных отраслей, поскольку ГЧП является инструментом привлечения частных инвестиций, что в свою очередь способствует снижению государственных расходов. Так, в данных странах лидирующие позиции занимают строительство автодорог, мостов, тоннелей, метро и аэропортов, а также тюрьмы и водоочистные сооружения.

В восточноевропейских странах также большая часть проектов ГЧП реализуется в транспортной сфере и в городском хозяйстве. Так, благодаря структурному содействию со стороны Европейского Союза проекты ГЧП активно реализуются в области развития автомагистралей и модернизации аэропортов. Однако следует отметить, что в существующей практике имеется как положительный, так и отрицательный опыт применения ГЧП. Успешным примером ГЧП является расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве, стоимость проекта составила 153,4 млн. евро. Отрицательным опытом можно назвать провал проекта сооружения отрезка важного автобана D47 протяженностью 80 км в Чехии.

На Европейском рынке в 2012 году были подписаны 3 крупных контракта ГЧП: 1 в Нидерладах и 2 во Франции, совокупная стоимость которых составила 52% от общего объема европейского рынка:

- высокоскоростная железная дорога Nimes-Montpellier во Франции - 1,8 млрд. евро;

- расширение порта Rotterdam World Gateway в Нидерландах - 720 млн. евро;

- здания судов в Париже, Paris’ Tribunal de Grande Instance во Франции - 563 млн. евро.

При этом общий объем реализованных проектов ГЧП Европейского рынка в первом полугодии 2012 года составил 6 млрд. евро. По сравнению с 2010 и 2011 годом средний размер сделок ГЧП за 2012 год снизился до 146 млн. евро, что представлено на Рисунке 1:

Рисунок 1 - Объем и количество проектов ГЧП Европейского рынка за 2003-2012 годы

Источник: Вестник ГЧП № 2 Казахстанского центра государственно-частного партнерства //http://kzppp.kz/

Также, на основе изучения международного опыта можно выделить 2 категории стран по развитию ГЧП:

- страны, создающие законодательную основу для развития ГЧП;

- страны, создающие и реализующие конкретные проекты ГЧП.

В первой группе стран яркими примерами являются Франция и Южная Корея.

Начало развития ГЧП во Франции связано с принятием Контракта государственно-частного партнерства («Contrat de partenariat») согласно Постановления Правительства № 2004-559 от 17 июня 2004 года, что способствовало созданию законодательных основ для совместной работы государства и частного бизнеса в осуществлении общественно важных проектов.

9 июля 2008 года был принят Закон о ГЧП, предполагающий значительные изменения в уже существующие законы и подзаконные акты. В связи, с чем положения Контракта ГЧП были упрощены и одновременно усилены, что, в свою очередь, сделало данный контракт основным инструментом для осуществления государственного заказа, при котором предусматривалась система распределения рисков и предоставления гарантий финансовым институтам.

С целью эффективной реализации Контракта государственно-частного партнерства Министерством экономики Франции была создана специальная рабочая группа, разработавшая Практическое руководство по Контрактам ГЧП.

Контракт ГЧП является основным инструментом для осуществления инноваций, получения доступа к новому оборудованию и услугам, в связи, с чем Контракт ГЧП направлен на выполнение таких важных задач как развитие частной инициативы и системы внебюджетного финансирования. Так, государственная администрация по тарифам, установленным для государственной, службы, получает необходимое ей оборудование и услуги в соответствии с правилами введения частного бизнеса. Однако следует отметить, что частный партнер продолжает нести ответственность за эксплуатацию оборудования и использование услуг.

Таким образом, можно сделать вывод, что в основе идеологии Контракта ГЧП лежит механизм обеспечения доступа государственной администрации к необходимому оборудованию и услугам, к получению соответствующего финансирования, а также выгод от навыков управления частных партнеров.

Основными характеристиками Контракта ГЧП являются:

1) выполнение работ и оказание услуг, относящихся к компетенции государственных органов, которые частично или в полном объеме передаются частному сектору, образую тем самым конкуренцию с соответствующими государственными службами;

2) имеет долгосрочный характер. В основном срок контракта рассчитывается в зависимости от условий конкретного финансирования, а также от срока амортизации инвестиционных вложений;

3) предусматривает нестандартные условия вознаграждения от государственного органа:

- может выплачиваться поэтапно в течение всего срока реализации контракта;

- направлено на достижение поставленной цели и конкретных результатов;

- предусматривает возможные дополнительные доходы.

4) является административным контрактом с четко действующими административно-процессуальными нормами законодательства, поскольку разрабатывается в соответствии с правилами Европейского Союза применительно к операциям государственного рынка.

В Париже ежегодно проходит Форум ГЧП, на котором принимают участие представители государства, отдельных регионов, профессиональных организаций и компаний в сфере реализации контрактов ГЧП. Одним из приоритетных направлений развития ГЧП во Франции станет его развитие для малого и среднего бизнеса в строительстве и других общественно значимых отраслях экономики.

В 1994 году Южная Корея приняла Закон о продвижении частного капитала в социальные капитальные инвестиции, что ознаменовало собой создание специальных программ государственно-частных партнерств, которые были исключительно направлены на развитие транспортной инфраструктуры. В 2005 году данные программы были пересмотрены и сейчас включают в себя и социальную сферу.

ГЧП в Корее регулируется Законом о Государственно-частном партнерстве и Указом об его исполнении, в соответствии с которыми 46 видов объектов в 15 категориях определены как подходящие виды инфраструктуры для проектов ГЧП.

Министерство по стратегии и финансам Кореи (MOSF) устанавливают Базовый план по ГЧП. Кроме того, посредством технико-экономического обоснования и теста на «Соотношение цены и качества» («Value for Money» - VEM) принимаются решения о целесообразности принятия определенного проекта ГЧП, прозрачность которого повышается в результате проведения конкурентного тендера для выбора частных партнеров. После процедуры определения потенциального проекта ГЧП, Правительство ищет концессионеров, при этом:

- после рассмотрения заявленных планов и запросов на объект создается потенциальный проект, за разработку которого ответственны компетентные органы. В их полномочия также входит определение эффективности обеспечения через ГЧП или обычное обеспечение;

- в соответствии с основными характеристиками проекта, а также прочих показательных факторов выбирается соответствующий метод реализации проекта ГЧП.

При этом наиболее популярными методами реализации являются:

- построить - передать - эксплуатировать (далее - ВТО), в рамках данного метода частный партнер путем взыскания платы за пользования может обеспечить возврат по своим инвестициям;

- построить - передать - сдать в аренду (лизинг) (далее - BTL), согласно данному методу частный партнер посредством выплат центральным и местным правительством может возмещать свои инвестиции.

Так, договор по методу BTL имеет долгосрочный характер, составляется на период от 10 до 30 лет и предполагает, что проектирование, строительство и эксплуатацию объектов осуществляет частный бизнес, при этом все необходимые платежи выполняет государственный сектор в обмен на услуги, подобные платежам за аренду офисов, домов или машин. Такие контракты, в основном, используются в социальной сфере при строительстве школ, библиотек, музеев, культурных центров и др. Также контракты BTL могут использоваться в крупных железнодорожных инвестиционных проектах, по которым имеются трудности по взиманию платежей с потребителей.

Кроме того, Правительство Южной Кореи предоставляет частному сектору возможность разрабатывать и предлагать проект ГЧП, который в связи с бюджетными ограничениями был отложен, но продолжает пользоваться большим спросом. При этом:

- частный партнер составляет план основного проекта и представляет его в компетентный орган, проанализировав характер, структуру, спрос, рентабельность и финансовое обеспечение;

- частный партнер имеет право на составление вспомогательного проекта, также оценив основные его характеристики;

- компетентный орган рассматривает предложенный частным партнером проект, а также оценивает соотношение качества и цены.

Для частных партнеров существуют определенные требования в определении минимально необходимого отношения собственного капитала к общей сумме активов в период строительства:

- 20% для проектов ВТО;

- 5% или более для проектов BTL;

- снижение с 20% до 15% при превышении размера инвестиционной квоты финансовых инвесторов на 50% от общего капитала.

В соответствии с изменениями внешней среды, макроэкономических показателей, увеличении рисков и других факторов концессионер может рефинансировать проект ГЧП. При этом полученная от рефинансирования прибыль делится между концессионером и правительством. Она может быть использована для снижения размера платы за пользование, что приведет к получению выгоды для пользователей объекта.

В Корее создан специальный Инфраструктурный фонд, являющийся косвенным инвестиционным объектом, в котором аккумулированы средства от инвесторов для кредитования и вложения их в проекты ГЧП. Также Инфраструктурный фонд наделен функцией распределения прибыли среди различных инвесторов.

В соответствии с Законом о Государственно-частном партнерстве был образован Корейский инфраструктурный фонд кредитных гарантий (KICGF), направленный на обеспечение кредитных гарантий для концессионеров, которые получают банковские кредиты или выпускают инфраструктурные облигации для проектов ГЧП.

Проектам ГЧП предоставляются следующие налоговые и финансовые льготы:

- освобождение от уплаты НДС для строительных услуг по реверсивным инфраструктурным объектам;

- освобождение от уплаты налогов на приобретение и регистрацию для проектов ВТО;

- доход, полученный от процентов по инфраструктурным облигациям со сроком погашения 15 или более лет, облагается по ставке 14%;

- дивиденды от инвестиций инфраструктурного фонда облагаются 5% для инвестиций ниже 300 млн. вонов, 14% для инвестиций свыше 300 млн. вонов.

Также существуют льготы, связанные с приобретением и использованием земли:

- концессионеры наделены правом самостоятельного получения земли и ее бесплатного пользования;

- концессионеры могут доверять компетентному органу право приобретения земли, компенсацию убытков и решение прочих административных вопросов.

Ко второй группе стран можно отнести Великобританию, развитие ГЧП в которой началось в 90-е годы в форме частной финансовой инициативы (далее - PFI). Суть развития такой формы ГЧП заключается в привлечении частных инвестиционных вложений для строительства масштабных государственных объектов. PFI предусматривает заключение долгосрочных контрактов, в рамках которых частный сектор фактически самостоятельно осуществляет строительство таких объектов за счет собственных средств. При этом понесенные расходы могут компенсироваться либо за счет получения будущих доходов от эксплуатации объекта, либо за счет бюджетных платежей. Необходимо отметить, что частный инвестор может привлекаться к дальнейшей эксплуатации объекта, а также организации его финансово-хозяйственной деятельности. Такими объектами могут выступать автомобильные и железные дороги, школы, больницы, тюрьмы.

В настоящее время в Великобритании отсутствует как специальный закон о ГЧП, так и закон о концессиях, при этом механизм реализации PFI основан на исполнении внутренних директив правительства. Ответственным органом за реализацию PFI является Министерство финансов Великобритании.

В основе PFI проектов лежит договорная структура. Так, инициатором проекта является компания государственного сектора, которая в обязательном порядке заключает Проектное соглашение со специальной проектной организацией (далее - СПО), которая является обществом с ограниченной ответственностью, учрежденным с единственной целью, заключающейся в обеспечении проекта соответствующей инфраструктурой. Такой организации не разрешается заниматься какой-либо другой деятельностью и участвовать в других проектах.

СПО при обеспечении компании государственного сектора необходимыми услугами получает право нанимать соответствующих субподрядчиков, которые также обязаны заключать договоры на долгосрочное управление с основной строительной компанией. В большинстве случаев ими являются структурные звенья, входящие в состав СПО. Так, компания может нанимать большое количество организаций для проектирования основного объекта строительства. Кроме того, компании необходимо нанимать персонал для обслуживания соответствующего государственного учреждения. При этом каждый из дополнительных участников заключает договоры напрямую с компанией государственного сектора.

По поручению Правительства Великобритании было образовано Агентство «Partnerships UK», которое является методологическим центром развития ГЧП. В начале своего образования данное агентство являлось подразделением Министерства финансов по ГЧП, а затем было преобразовано в совместную государственно-частную структуру, где 51% принадлежит частному сектору.

Необходимо отметить, что процедура подготовки проектов требует значительных ресурсов и занимает достаточно много времени. Затраты на подготовку проекта включают в себя процедуры по проведению операций по расчетам, привлечению юристов, финансовых и инвестиционных консультантов. При этом значительные финансовые средства идут на переговоры и дальнейшее подписание договоров.

В Великобритании существует правило, по которому проекты стоимостью менее 20 млн. фунтов, не соответствуют PFI, однако такие небольшие проекты могут объединяться, чтобы оправдать стоимость и сроки, необходимые для их осуществления по модели PFI.

В целом, следует отметить, что Великобритания является одной из стран с наиболее развитым механизмом осуществления ГЧП.

Таким образом, можно сделать вывод, что в мире применение ГЧП обусловлено социально-экономической политикой государства и ее заинтересованностью в развитии определенных отраслей экономики, поскольку ГЧП является одним из наиболее привлекательных методов привлечения частных инвестиций. Для этого правительства стран создают соответствующую нормативно-правовую базу посредством принятия законов о концессиях и/или о государственно-частном партнерстве, которые четко регламентируют все процедуры реализации ГЧП.

4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Законопроект не окажет негативного влияния на объемы и темпы роста ВВП, так как его действие не отражается на основных показателях ВВП, таких как: производство товаров и услуг, объем потребления, инвестиции, государственные расходы, заработная плата, валовая прибыль, валовой смешанный доход, налоги на производство, экспорт и импорт.

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта (ВРП)

Действие законопроекта распространяется на всей территории Республики Казахстан и соответственно его нормы, оказывают влияние на показатели ВРП аналогично показателям ВВП.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

В настоящее время в законе РК «О концессиях» предусмотрено понятие ГЧП, определены его виды (институциональное и контрактное) и принципы. При этом в данном законе не раскрываются механизмы реализации институционального ГЧП. Между тем, по данным государственного органа-разработчика, в стране действует 16 социально-предпринимательских корпораций реализующих проекты по схеме схожей с институциональным ГЧП. Однако отсутствие необходимой правовой базы не позволяет активно использовать меры государственной поддержки в отношении таких проектов. В этой связи, законопроектом раскрываются особенности правового регулирования институционального ГЧП, что направлено на развитие данного вида ГЧП и может потребовать увеличения государственных, расходов.

Кроме того, согласно действующему законодательству, контрактное ГЧП реализуется только в рамках договоров концессии, имущественного найма и доверительного управления государственным имуществом. Законопроектом данный перечень дополняется следующими видами: лизинговые отношения; договоры, заключаемые на разработку технологии, изготовлению опытного образца, опытно-промышленному испытанию и мелкосерийному производству; договоры по бездефектному содержанию; контракты жизненного цикла; сервисные контракты. Предлагается учесть в законопроекте рекомендации, определенные в Программе по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011-2015 годы, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2011 года № 731 по одной из форм ГЧП, как частная финансовая инициатива (ЧФИ или с англ. Private Finance Initiative PFI).

Таким образом, может потребоваться выделение бюджетных средств на оказание мер государственной поддержки нововведенных видов ГЧП.

Согласно Закону РК «О республиканском бюджете на 2014-2016 годы» на 2014 год установлены следующие лимиты:

- предоставления государственных гарантий РК - 60 млрд. тенге;

- предоставления поручительств государства - 116,8 млрд. тенге;

- концессионных обязательств Правительства РК - 279,8 млрд. тенге.

В настоящее время меры государственной поддержки предпринимательской активности разрознены в различных законодательных актах, в частности, в законах «О концессиях», «О частном предпринимательстве», «О государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности», «О специальных экономических зонах» и других. Законопроектом предлагается интеграция различных инструментов государственной поддержки, которая может быть оказана в рамках ГЧП, в одном законодательном акте. Таким образом, согласно законопроекту, государственная поддержка ГЧП осуществляется в следующих видах:

1) поручительства государства по инфраструктурным облигациям;

2) государственные гарантии по займам, привлекаемым для финансирования проектов государственно-частного партнерства;

3) передача исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, принадлежащих государству;

4) предоставление натурных грантов в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

5) софинансирование проектов государственно-частного партнерства;

6) гарантия потребления государством определенного объема товаров (работ, услуг), производимых в ходе реализации проекта государственно-частного партнерства.

Необходимо отметить, что законопроектом ограничивается совокупный объем мер государственной поддержки и иных выплат из государственного бюджета направленных на финансирование (возмещение) расходов, связанных с созданием (реконструкцией) объекта ГЧП, не более стоимости создания (реконструкции) этого объекта.

Таким образом, в случае успешного развития института ГЧП вследствие реализации законопроекта, могут потребоваться дополнительные государственные расходы на оказание мер государственной поддержки, однако ввиду отсутствия предварительного прогноза развития данной сферы, оценить объемы необходимых средств не представляется возможным. С другой стороны, развитие ГЧП дает возможность государству привлечь ресурсы частного бизнеса к решению задач социально-экономического развития РК, что может способствовать снижению бюджетной нагрузки. Так, среди основных задач ГЧП в законопроекте числятся повышение эффективности использования имущества, находящегося в государственной собственности, и эффективное использование бюджетных средств.

Кроме того, законопроектом регламентируются механизмы участия субъектов квазигосударственного сектора в проектах ГЧП, что может способствовать сокращению расходов государственного бюджета на капитализацию таких компаний.

Оценка влияния на параметры инфляции

Вводимый законопроект не окажет негативного влияния на основные причины инфляции, среди которых:

- рост государственных расходов;

увеличение денежной массы;

- массовое кредитование;

- монополия крупных фирм на определение цены и собственных издержек производства, особенно в сырьевых отраслях;

- сокращение реального объема национального производства и преобладание доли занятых в сфере услуг.

В этой связи, реализация законопроекта не окажет отрицательного влияния на темпы роста инфляции.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Законопроект направлен на создание правового поля ГЧП и собирает в одном законодательном акте правовые условия ГЧП, его виды, и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения договоров о ГЧП.

Принятие законопроекта может способствовать развитию института ГЧП, привлечению в страну долгосрочных инвестиций на основании разделения рисков с государственными партнерами путем:

- раскрытия механизма реализации институционального ГЧП;

- введения новых видов контрактного ГЧП;

- детального урегулирования вопроса предоставления мер государственной поддержки и возмещения затрат инвесторов (частных партнеров), в том числе вопроса получения мер государственной поддержки, предусмотренной различными законодательными актами;

- закрепления форм участия субъектов квазигосударственного сектора в ГЧП (по данным государственного органа-разработчика, только в холдинге «Самрук-Казына» сосредоточено активов на сумму более 15 трлн. тенге. Инвестиционная политика холдинга предусматривает необходимость применения механизмов ГЧП при реализации проектов социальной направленности, в том числе через договор концессии, операционную аренду, предоставление государственных субсидий, займов, гарантий, а также другие механизмы);

- внедрения комплексного механизма правовой защиты прав и законных интересов участников ГЧП и финансовых организаций, предоставляющих доступ к заемному финансированию в проектах ГЧП;

- упрощения порядка прохождения «малых проектов» ГЧП, реализуемых на региональном уровне;

- четкой регламентации форм участия субъектов частного предпринимательства, государства и квазигосударственного сектора в ГЧП;

- расширения сфер применения третейских и арбитражных судов, при рассмотрении споров возникающих при реализации ГЧП проектов.

Вместе с тем, некоторые нормы законопроекта носят в основном рамочный характер (в частности, введение новых видов контрактного ГЧП), по данным государственного органа- разработчика, механизмы будут более подробно раскрыты в подзаконных актах. Однако отсутствие конкретных механизмов реализации новых видов ГЧП в законопроекте может оказать влияние на способность их применения как это было с институциональным ГЧП, когда в 2013 году в Законе РК «О концессиях» было закреплено лишь общее его понятие.

Оценка влияния на элементы платежного баланса

В связи со специфичной областью покрытия, нормы законопроекта не затрагивают внешнеэкономические операции, и не окажут прямого или косвенного влияния на статьи платежного баланса.

Вывод: Законопроект не окажет отрицательного влияния на макроэкономическую эффективность страны.

4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие

Оценка влияния на доходы населения

Реализация законопроекта не окажет прямого воздействия на доходы населения, так как не повлияет на его основные факторы, среди которых: увеличение/уменьшение оплаты труда, доходов от предпринимательской деятельности, пенсии, стипендии, различных пособий, доходов от собственности в виде процентов, дивидендов, ренты, средств от продажи ценных бумаг, недвижимости, продукции сельского хозяйства, различных изделий, а также доходы от различных услуг, оказанных на стороне.

Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Реализация законопроекта не окажет прямого влияния на уровень бедности внутри страны, так как не повлияет на его основные факторы, среди которых:

- демографические факторы - возраст, состав и размер семьи, пол;

- экономические факторы - безработица, общий уровень производства и производительность, инвестиционная активность, структура рынка труда, неравенство трудоспособного населения на рынке труда, уровень доходов и потребления;

- медицинские факторы - инвалидность, слабое здоровье, продолжительная болезнь.

Оценка влияния на уровень безработицы

Вводимый законопроект не окажет прямого влияния на уровень безработицы, так как не повлияет на его факторы, среди которых:

экономические - состояние национального производства, инвестиционной активности, финансово-кредитной системы, уровень цен и инфляции;

- технико-экономические - темпы и направления научно-технического прогресса, обуславливающие экономию рабочей силы;

- организационно-экономические факторы - изменение организационно-правовых форм предприятия, происходящих в ходе приватизации собственности, акционирования предприятий, структурной перестройки.

- демографические - изменение доли экономически активного населения в результате сдвигов в уровне рождаемости, смертности, средней продолжительности жизни в направлениях и объемах миграционных потоков.

Оценка влияния на  демографические параметры

В рамках развития ГЧП предусматривается применение механизма ГЧП при создании и развитии социальной инфраструктуры и инфраструктуры жизнеобеспечения. Применение ГЧП позволит решить накопившиеся проблемы, связанные с высоким износом инфраструктуры, нехваткой производственных мощностей объектов инфраструктуры для обеспечения населения, нехваткой финансирования для ее реконструкции и модернизации.

Таким образом, представляется, что введение законопроекта опосредованно повлияет на уровень жизни населения за счет улучшения доступности и качества оказываемых услуг, реконструкции и модернизации социальной инфраструктуры.

Вывод: Нормы законопроекта не окажут негативного влияния на социальное развитие страны.

4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства

Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Устанавливается правовая основа ГЧП в Республике Казахстан в виде отдельного правового акта, что должно положительно отразиться на развитии совместных проектов государства и частных партнеров.

Кроме того, нормы законопроекта предусматривают установление на законодательном уровне дополнительных контрактных видов ГЧП:

- лизинговые отношения, которые по данным государственного органа-разработчика, были предложены АО «Национальный управляющий холдинг «КазАгро» в целях развития лизинговых отношений с государственным и частным участием;

- договоры, заключаемые на разработку технологий, изготовлению опытного образца, опытно-промышленному испытанию и мелкосерийному производству;

- договоры по бездефектному содержанию, особенностью которых является оплата государством обязательств в случае отсутствия дефектов на объекте контракта (к примеру, проекты по автомобильным дорогам);

- контракты жизненного цикла, в котором частный участник привлекается на весь период проекта;

- сервисный контракт - контракт на обслуживание, заключаемый между государственным и частным партнером для предоставления сервисных услуг.

Введение дополнительных видов ГЧП расширяет возможности предпринимателей по участию в проектах с использованием различных механизмов ГЧП.

Кроме того, законопроект расширяет участие финансового сектора в качестве третьей стороны по договору о ГЧП, что является дополнительным стимулом для предпринимателей в связи с возможностью финансирования проектов финансовыми институтами.

Также, нормы законопроекта предусматривают распространение государственной поддержки, оказываемой концессионным проектам и на другие виды ГЧП, что в свою очередь, повышает привлекательность проектов в форме ГЧП.

В законопроекте предусматривается участие Национальной палаты предпринимателей РК (далее - НПП) в формировании перечня планируемых к реализации проектов ГЧП, в проведении предварительного квалификационного отбора и формировании реестра потенциальных участников ГЧП, в представлении интересов частных партнеров, а также в разработке нормативных документов по вопросам ГЧП. Реализация данных норм также положительно отразиться на развитии совместных проектов государства и частных партнеров, в связи с тем, что частные партнеры могут представлять свои интересы посредством НПП.

Также, законопроект предусматривает заключение договора о ГЧП на основании прямых переговоров в следующих случаях:

- проект инициирован субъектом частного предпринимательства в отношении объекта ГЧП, находящегося в его собственности или долгосрочном пользовании;

- проект неразрывно связан с реализацией исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, принадлежащих определенному лицу.

Кроме того, нормы законопроекта предусматривают заключение договора о ГЧП в упрощенном порядке при соблюдении следующих условий:

- реализация местного проекта;

- выбор частного партнера с использованием типовой конкурсной документации;

- заключение договора о ГЧП в соответствии с типовым договором;

- проект не относится к сфере естественных монополий;

- стоимость объекта ГЧП не превышает четырехмиллионного месячного расчетного показателя. Данные нормы законопроекта сокращают временные издержки для субъектов предпринимательства, участвующих в проектах, подпадающих под вышеуказанные положения. Кроме того, данные нормы будут стимулировать участие среднего предпринимательства в качестве частных партнеров.

В целом, законопроект направлен на привлечение в реализацию инфраструктурных проектов финансовые возможности и ресурсы частного бизнеса.

Кроме того, по данным Казахстанского центра ГЧП за 2012 год, общая сумма портфеля потенциальных проектов ГЧП в РК составляет 1,4 млрд. долларов США. Таким образом, реализация норм данного законопроекта может способствовать освоению до 1,4 млрд. долларов США в долгосрочной перспективе.

Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)

Нормы законопроекта не предполагают изменение издержек субъектов малого и среднего предпринимательства.

Вывод: Законопроект направлен на привлечение финансовых возможностей и ресурсов частного бизнеса в реализацию инфраструктурных проектов, а также на расширение возможности участия предпринимателей в разных формах ГЧП.

4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики

Законопроектом предусматриваются нормы по совершенствованию существующей системы ГЧП в стране. В действующем законодательстве нормативная база ГЧП создана только для реализации проектов в формате концессии, который не раскрывает все возможности и перспективы использования ГЧП в стране. Отсутствие нормативно-правового поля создает необходимость сформировать отдельный законопроект и заполнить им создавшийся правовой вакуум.

Сотрудничество государства и бизнеса в реализации крупных проектов, как показывает международная практика, является одним из факторов роста конкурентоспособности страны, ее инвестиционной привлекательности, успешного развития производства и, как следствие, экономики в целом. Мировая практика показывает, что одним из альтернативных инструментов обеспечения необходимой финансовой базы для создания, модернизации, содержания и эксплуатации объектов, в условиях ограниченности государственных ресурсов, является механизм ГЧП. При использовании механизма ГЧП появляется возможность повышения эффективности взаимовыгодного сотрудничества государства и частного сектора, повышения качества предоставляемых услуг, ускоренной модернизации инфраструктуры, необходимой для диверсификации экономики. В целом, механизм ГЧП в настоящее время применяется в 120 странах мира, который более широкое распространение получил в Великобритании, а также активно развивается в ЕС, США и др.

Основными сферами реализации ГЧП - проектов в Великобритании являются здравоохранение, образование, социальное жилье, использование отходов, оборона, средства размещения, уличное освещение, автодороги и др. По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером в Европе является Великобритания, на экономику которой по итогам 2010 г. приходится 44 из 112 проектов в ГЧП в целом по ЕС. С 1990 по 2009 гг. доля Великобритании в общеевропейском количестве проектов в ГЧП составила 67,1%, а по их стоимости - 52,5%. Таким образом, международный опыт показывает необходимость стимулирования большего участия частного сектора в ГЧП путем создания благоприятных и привлекательных условий.

Важнейшим элементом любой конкурентоспособной экономики является развитая инфраструктура, которая представляет собой совокупность отраслей и видов деятельности, обслуживающих и обеспечивающих основу для экономической активности. К ней относятся сооружения транспорта и связи, складское хозяйство, энерго- и водоснабжение и др. Для того, чтобы создать и поддерживать всю необходимую инфраструктуру, необходимы огромные инвестиции. Однако возможности государственного бюджета ограничены. В этом смысле, ГЧП представляет собой хороший вариант альтернативного финансирования, который позволит решить часть вопросов, снизив нагрузку на государственный бюджет.

Согласно индексу эффективности логистики (LPI) Казахстан занимает 86 позицию, в том числе и по качеству инфраструктуры - 79 место (по данным за 2012 год - исследования проводится раз в 2 года). По данным за 2010 год Казахстан в данном рейтинге занимал 62 место. Это говорит о низком качестве инфраструктуры в стране и тенденции к ее ухудшению. Согласно Книге фактов Центрального разведывательного управления США (The World Factbook) Казахстан занимает 18 место по длине железнодорожных путей и 46 место по длине автодорог. Показатель густоты автомобильных дорог с твердым покрытием крайне сильно отстает не только от развитых стран мира, но и от развивающихся стран. Показатель густоты - 31,8 км на 1000 км находится на уровне показателей стран третьего мира: Сомали, Гвиана. Так, эксплуатационная длина железнодорожных путей общего пользования (включая дороги других стран на территории Казахстана) по данным Комитета по статистике составляет 15 341 км. За период с 2003 года в эксплуатацию было внедрено всего 693 км, что говорит о низких темпах ввода новых путей. Учитывая, что за аналогичный период грузооборот железнодорожного транспорта вырос в 1,5 раза, а пассажирооборот почти в 2 раза, можно отметить о загруженности железных дорог. Из этого следует, что одних только государственных вложений крайне недостаточно для внедрения современной инфраструктуры. К примеру, ни один крупный проект в железнодорожной отрасли невозможен без участия АО «Казахстан Темир Жолы», который является монополистом и национальным оператором. Следовательно, представляется вероятным, что снятие запрета на участие субъектов квазигосударственного сектора в проектах ГЧП станет катализатором развития железнодорожной отрасли. Такая же ситуация характерна и для других сфер стратегического значения, поэтому очень важным является участие национальных компаний, национальных холдингов и иных субъектов квазигосударственного сектора в проектах ГЧП.

Законопроектом предусматривается введение ряда новых форм ГЧП, в частности, договор по бездефектному содержанию. Данный договор предполагает оплату по факту отсутствия дефектов при осуществлении приемочного контроля и предполагает проведение подрядчиком мероприятий по предупреждению появления дефектов. В настоящее время система оценки и приемки работ по текущему ремонту и содержанию автодорог основывается на наличии и подсчете объемов дефектов, назначении видов ремонта с учетом выделенных бюджетных средств, а также последующей приемке фактически выполненных работ с соответствующим качеством. Следует отметить о низком уровне качества автодорог в Казахстане. Так, согласно рейтингу по качеству дорог Казахстан занимает 117 место среди 144 стран мира. Таким образом, представляется, что введение нового вида контрактного ГЧП позволит применить этот механизм в сфере строительства и эксплуатации, автомобильных дорог, что может положительно сказаться на их качестве.

Касательно применения механизма ГЧП в водоснабжении, предполагается его реализация в рамках государственной программы «Ак булак». На данный момент значительная часть населения республики все еще не обеспечена водой в полном объеме. Программа «Ак булак» предусматривает обеспечение эффективной и рентабельной деятельности эксплуатационных предприятий и организаций, развитие водохозяйственного сектора, вовлечение частного капитала в водохозяйственную сферу, максимальное использование подземных вод для обеспечения населения питьевой водой и повышение качества проектно-изыскательских работ в водохозяйственной сфере. Планируется модернизировать 50% мощностей станций по водоснабжению и 90% станции по водоотведению. Планируется реконструкция и модернизация по станциям водоснабжения 13 932 тыс. куб. метров в сутки, водоотведения - 3 663 тыс. куб. метров в сутки. Объем вложения по реконструкции и модернизации станций составляет 1041 млрд. тенге, из них планируется реализовать через ГЧП проекты 729,1 млрд. тенге. Для апробации механизма ГЧП в водоснабжении планируется реализация пилотных проектов в Таразе, Кызылорде, Усть-Каменогорске и Атырау.

В сфере энергоснабжения на сегодняшний день около 41% генерирующих мощностей отработало более 30 лет. Несмотря на принимаемые меры, развитие энергетического комплекса страны все еще находится на критическом пределе старения основных фондов. При передаче и распределении электроэнергии имеются большие потери - 21,5% на 25 тыс. км линий, большинство линий нуждается в обновлении. Наблюдается нехватка бюджетных средств на следующие проекты: строительство Кербулакской ГЭС, Шымкентской ТЭЦ-3, реконструкция Кызылординской ТЭЦ-6, реконструкция и расширение энергообъектов Северной зоны (Акмолинская, Карагандинская, Павлодарская, Восточно-Казахстанская, Северо-Казахстанская и Костанайская области), которая является ответственной за энергообеспечение всей страны.

Уровень развития социальной инфраструктуры также является важным фактором конкурентоспособности страны, и ее эффективное функционирование и доступность населению является важным условием повышения уровня и качества жизни населения страны. Законопроект создает привлекательные условия для частного сектора по инвестиционным проектам, имеющим социальную направленность, деятельность которых не предусматривает извлечение прибыли, в частности, таких проектов, как строительство и эксплуатация медицинских учреждений и школ, лечение и образование в которых предоставляются для населения бесплатно. В данный момент, более 60% объектов здравоохранения имеют срок эксплуатации от 30 и более лет, которые требуют капитального ремонта или замены, 35,8% организаций первичной медико-санитарной помощи находится в арендованных зданиях, не соответствующих требования СанПИн, что также потребует в будущем их замены на новые здания. Это приводит к нерациональному использованию финансирования на эксплуатацию устаревших зданий, издержкам управления больницами, низким темпам внедрения современных технологий, к предоставлению не на должном уровне медицинской помощи населению. Ожидается, что применение механизма ГЧП будет способствовать улучшению доступности и качества оказываемых населению медицинских услуг, расширению услуг специализированной и высокоспециализированной медицинской помощи, оснащению организаций современным медицинским оборудованием, повышению квалификации медицинских работников, а также внедрению инновационных технологий диагностики и лечения. Развивая все эти направления, а также повышая уровень сервиса, частный сектор будет оказывать содействие развитию конкуренции на рынке медицинских услуг.

В сфере образования, в настоящее время, есть проблемы, связанные с недостаточной материальной базой для строительства, как детских садов, так и школ во всех регионах; нехватка средств на ремонт и реконструкцию объектов, отсутствие экономических стимулов у частного сектора осуществлять инвестиции в образование, науку и инновационную деятельность. Имеющиеся проблемы вызывают рост очередности на получение мест в дошкольных организациях и загруженность средних учебных заведений, что в свою очередь, влечет слабое развитие дошкольного образования, низкое качество среднего образования. Существующие темпы строительства не позволяют удовлетворять потребности населения в школах и детских садах. Решение данных проблем возможно через развитие ГЧП.

Основой долгосрочной конкурентоспособности страны являются наука и инновации. Развитие инновационной деятельности предполагает необходимость создания благоприятных условий со стороны государства и сотрудничество предприятий с научно-исследовательскими институтами, высшими учебными заведениями, центрами трансферта технологий. На сегодняшний день основным источником финансирования науки остается государственный бюджет, в то время как, в развитых странах от 60 до 85% финансируется частным сектором. США является безусловным лидером по объему ассигнований на развитие инноваций. Около 45% исследовательских институтов, созданных в рамках американских университетов, тесно связаны с 1-5 фирмами и, в дополнение к этому, они получают правительственное финансирование. Внедрение инновационного ГЧП позволит привлекать частный бизнес в развитие инноваций и наукоемких производств за счет справедливой системы распределения рисков, частичного финансирования государством, мер государственной поддержки.

Также успешная реализация проектов на основе ГЧП во многом зависит от создания законодательной базы, способной как отразить интересы официальной стороны, так и обеспечить правовые и финансовые гарантии потенциальным инвесторам. В законопроекте прописаны механизмы защиты кредиторов частного партнера, гарантии прав, в том числе возможность участия кредитора в разработке и обсуждении концепции проекта ГЧП, конкурсной документации, проекта договора о ГЧП. Кроме того, существует механизм замены частного партнера, что нивелирует риски кредиторов. Возможность участия в проектах ГЧП субъектов финансового сектора открывает возможности инвестирования финансовых ресурсов не в производные финансовые инструменты, а в реальный сектор экономики, что в целом оздоравливает финансовую систему РК. Однако для привлечения финансирования со стороны иностранных кредиторов необходимо предусмотреть механизмы управления валютными рисками (хеджирование).

Предусмотренные законопроектом различные процедуры - конкурсы с использованием двухэтапных процедур, заключение договора о ГЧП на основании прямых переговоров, заключение договора о ГЧП в упрощенном порядке - позволит гибко подходить к процедуре отбора частного партнера в зависимости от специфики проекта.

Таким образом, введение законопроекта позволит повысить конкурентоспособность страны за счет привлечения частного сектора в стратегически значимые отрасли, снизить издержки государства на инфраструктурные проекты, улучшить качество инфраструктуры в стране. Кроме того, результатом этого процесса станет увеличение налоговых поступлений, рост занятых и создание продуктивных рабочих мест. Также повышение конкурентоспособности соответственно отразится на улучшении позиций Казахстана в международных рейтингах, в том числе и в Индексе глобальной конкурентоспособности, при расчете фактора «Инфраструктура».

4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Реализация законопроекта не окажет отрицательного воздействия на экономическую безопасность страны, в связи с отсутствием влияния на ее основные виды, закрепленные законодательством РК: финансовую, продовольственную, энергетическую, транспортную безопасность.

4.6 Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций

Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.

5. Общий вывод

Проект Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» направлен на комплексное регулирование всех аспектов государственно-частного партнерства.

Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность: Законопроект не окажет отрицательного влияния на макроэкономическую эффективность страны.

Влияние положений законопроекта на социальное развитие: Нормы законопроекта не окажут негативного влияния на социальное развитие страны.

Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства: Законопроект направлен на привлечение финансовых возможностей и ресурсов частного бизнеса в реализацию инфраструктурных проектов, а также на расширение возможности участия предпринимателей в разных формах ГЧП.

Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики: Законопроект направлен на повышение конкурентоспособности страны за счет привлечения частного сектора в стратегически значимые отрасли, снижение издержек государства на инфраструктурные проекты, улучшение качества инфраструктуры в стране.

Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны: Реализация законопроекта не окажет отрицательного воздействия на экономическую безопасность страны.

Влияние положений законопроекта на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций: Нормы законопроекта не окажут негативного воздействия на развитие торгово-экономического сотрудничества в рамках международных и региональных организаций.