Уважаемый пользователь, документ к которому Вы обратились, не входит в Ваш комплект.
Для того чтобы получить документ, Вам необходимо заполнить расположенную ниже форму запроса,
и тогда документ будет отправлен Вам по электронной почте.
Так же Вы можете обратиться в центр обслуживания по тел.: +7 (495) 972-24-02 (в рабочие дни с 9:00 до 18:00 МСК).
Руководитель отдела по работе с клиентами: +7 (926) 108-92-64
ФИО или название орагинизации:
E-mail для ответа:
Сообщение:
Примечание: Название и реквизиты необходимого документа можно не указывать,
они вычисляются автоматически при нажатии вами на ссылку и передаются в вашем запросе.
Отправить
Отмена
С уважением к Вам, Служба поддержки «ИС Континент».
Досье на проект Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве» (29 декабря 2012 года) (принят)
Введите текст
Наверх
Сравнение редакций
Республики Казахстан
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № ДМРИ-2/11311-И от 19 июня 2012 года направляем заключение научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве».
Также сообщаем, что согласно пункту 36 Правил проведения научной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598, в течение семи рабочих дней после получения заключения научной правовой, антикоррупционной, криминологической экспертиз государственные органы, в компетенцию которых входит рассмотрение вопросов, затрагиваемых в экспертном заключении, обязаны принять меры по рассмотрению данных замечаний и предложений и предоставить соответствующую информацию в Министерство юстиции Республики Казахстан.
Второму адресату направляем для сведения.
Приложение на 13 листах.
Директор
Н. Турецкий
Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
ЗАКЛЮЧЕНИЕ научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О банкротстве и реабилитации»
1. Общие положения
Организация и/или лицо, привлеченное организацией, проводившее научную экспертизу - Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
Отрасли законодательства - 020.000.000. Законодательство о государственном и общественном устройстве
Государственный орган - разработчик - Министерство финансов Республики Казахстан
Предмет и цели научной антикоррупционной экспертизы.
Целями анализа коррупциогенности проекта нормативного правового акта являются:
выявление в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм.
Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «О банкротстве и реабилитации» (далее - законопроект)
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект разработан в целях совершенствования процедур банкротства и реабилитации.
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из 129 статей.
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативное правового акта.
Разработка и принятие представленного законопроекта обоснованы и своевременны и, следовательно, повышение эффективности правового регулирования в данной сфере не будет являться проблематичным.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта.
Разработка проблемных вопросов, поднятых разработчиком законопроекта, не имеет аналогов в литературных источниках, интернет-ресурсах и носит национальный характер. Последствия от принятия законопроекта будут носить положительный характер.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой.
С учетом высказанных замечаний, рекомендаций и предложений законопроект избавлен от дефектов, имеющих коррупциогенный потенциал. Поставленные вопросы перед научной антикоррупционной экспертизой актуальны и своевременны, требуют незамедлительного решения.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
№
Наименование документов
на государственном языке
на русском языке
1
проект нормативного правового акта (количество статей)
представлен (129 статья)
представлен (129 статья)
2
пояснительная записка к проекту нормативного правового акта (количество страниц)
представлена
(7 страниц)
представлена (7 страниц)
3
сравнительная таблица к проекту нормативного правового акта при внесении проекта нормативного правового акта об изменении и дополнении в действующее законодательство с соответствующим обоснованием вносимых изменений и дополнений (количество страниц)
отсутствует
отсутствует
4
паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого законопроекта
представлен
(10 страниц)
представлен (10 страниц)
5
статистические данные по изучаемой проблеме (количество страниц)
отсутствуют
отсутствуют
6
иные материалы, касающиеся вопросов, затронутых в проекте нормативного правового акта (количество страниц)
отсутствуют
отсутствуют
7
иные вопросы, поставленные Организатором экспертизы (количество страниц)
отсутствуют
отсутствуют
Сроки проведения научной экспертизы
дата поступления проекта нормативного правового акта
21 июня 2012 года
дата представления обновленного проекта нормативного правового акта
дата завершения (представления) научной экспертизы
04 июля 2012 года
дата завершения (представления) перевода на государственный или русский язык
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Административный директор Научно-исследовательского института государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, к.ю.н. Асатов М.Ш.
2. Управляющий директор Научно-исследовательского института государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, к.э.н. Сандрачук М.В.
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Мауленов Г.С.
4. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Рустемова Г.Р.
5. Главный научный сотрудник, д.ю.н., доцент Мамонов В.В.
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Бекбаев Е.З.
7. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Абилкасымов Е.Д.
8. Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент Ахмедина Р.З.
9. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Габбасов А.Б.
10. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Кысыкова Г.Б.
11. Эксперт Тулеубаева А.Ш.
12. Старший эксперт Жанбурчинов Е.А.
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой проектов нормативных правовых актов (замечания и рекомендации по факторам коррупциогенности)
1. Недостатки коррупциогенного свойства усматриваются в статье 13. Так подпунктами 4), 6), 7) пункта 7 статьи 13 закрепляется, что лицо, претендующее на осуществление деятельности администратора, представляет в уполномоченный орган:
- копию диплома доктора или кандидата наук (при его наличии);
- справку об отсутствии судимости, выданную по месту жительства заявителя не ранее чем за месяц до ее представления;
- медицинские справки, выданные наркологическим и психиатрическим диспансерами по месту жительства заявителя не ранее чем за месяц до их представления.
Предоставление данных документов никак не связано с квалификационными требованиями, предъявляемыми к лицам для осуществления деятельности администратора, а также с ограничениями к назначению на соответствующую должность (пункты 4 и 6 статьи 13).
Полагаем необходимым подпункт 4) пункта 7 исключить. В целях обеспечения легитимности истребования документов, предусмотренных подпунктами 6) и 7) пункта 7, следует дополнить пункт 4 статьи 13 ограничениями к назначению на должность администратора лиц ранее судимых, недееспособных, ограниченно дееспособных и т.д. В ином варианте к указанным лицам также не может быть применено основание для отказа в регистрации в качестве администратора, предусмотренное пунктом 10: «заявитель не соответствует требованиям, установленным настоящей статьей».
В рамках исключения возможных злоупотреблений на фоне недостаточной прозрачности для общественного контроля административных процедур, предлагается включить в статью 13 основные требования к организации и проведению квалификационного экзамена (форма и сроки проведения, состав приемной комиссии, обжалование результатов и т.д.). Согласно подпункту 13) статьи 17 данные вопросы предполагается урегулировать подзаконным актом. (В. Мамонов)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
2. Подпункт 7) статьи 17 законопроекта изложен в следующей редакции:
«7) вправе истребовать у участника санации подтверждающие документы;».
Статья 17 «Компетенция уполномоченного органа» посвящена компетенции государственного органа, осуществляющего государственное регулирование в области банкротства. Использование разработчиком в тексте нормы слова «вправе» свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора«определение компетенции по формуле «вправе», то есть уполномоченный орган наделяется правом, которое может использоваться по его усмотрению, а в определенных случаях он может не осуществлять это право.
В этой связи рекомендуем словосочетание «вправе истребовать» заменить словом «запрашивает». (Р. Ахмедина)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
3. Пункт 1 статьи 21 законопроекта изложен в следующей редакции:
«1. В целях осуществления контроля за деятельностью администраторов уполномоченный орган вправе осуществлять запросы.».
В тексте законопроекта используется слово «вправе», что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора«определение компетенции по формуле «вправе», то есть уполномоченный орган наделяется правом, которое может использоваться по его усмотрению, а в определенных случаях он может не осуществлять это право.
В этой связи рекомендуем словосочетание «вправе осуществлять» заменить словом «осуществляет». (Р. Ахмедина)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
4. В целях защиты прав кредиторов имеется необходимость дополнительно урегулировать вопросы, связанные с вынесением решений на заседании комитета кредиторов.
Согласно пункту 2 статьи 28 число членов в комитете кредиторов должно быть не менее трех человек. В свою очередь, на основании пункта 1 статьи 29 заседание комитета кредиторов правомочно при участии не менее 2/3 его членов.
Остается неясным, какое решение должно быть принято или чей голос будет решающим, если голоса членов комитета кредиторов в рамках имеющегося кворума разделились 50% на 50%? Например, из 3 членов комитета на заседании присутствуют двое и мнения их прямо противоположенные. (В. Мамонов)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
5. Пункты 2 и 3 статьи 30 законопроекта изложены в следующей редакции:
«2. Ускоренная реабилитационная процедура может бытьвведена в отношении должника по обязательствам перед группой (группами) однородных кредиторов, за исключением требований граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, по оплате труда и выплате компенсаций лицам, работавшим по трудовому договору, задолженностей по социальным отчислениям в Государственный фонд социального страхования, по уплате удержанных из заработной платы обязательных пенсионных взносов, вознаграждений по авторским договорам, а также по налогам и другим обязательным платежам в бюджет.
3. Ускоренная реабилитационная процедура в отношении должника, являющегося участником мер государственной поддержки, может бытьвведена по обязательствам любой группы (групп) однородных кредиторов в соответствии с условиями применения таких мер.».
Как видим, разработчик допускает возможность отмены или введения процедуры ускоренной реабилитации в отношении должника по обязательствам перед группой (группами) однородных кредиторов, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора«определение компетенции по формуле «вправе».
В этой связи словосочетание «может быть введена» рекомендуем заменить словом «применяется». (Р. Ахмедина)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
6.Относительно пункта 1 статьи 48 законопроекта
6.1. Определенное искажение установленных законом полномочий должностных лиц содержит подпункт 1) пункта 1 статьи 48, в соответствии с которым прокурор вправе обратиться в суд с заявлением опризнании должника банкротом, когда им обнаруженыпризнаки преднамеренного банкротства.
Исходя из буквального смысла рассматриваемой нормы, получается, что прокурор будет содействовать правонарушителю в реализации цели, к которой он стремился своими неправомерными действиями.
Полагаем, что данная норма нуждается в уточнении. При обнаружении признаков преднамеренного банкротства прокурор должен вступать в процесс в интересах кредиторов, пострадавших от преднамеренного банкротства. В свою очередь, перед судом также должен ставиться вопрос о признании банкротства преднамеренным со всеми вытекающими отсюда последствиями для нарушителя. (В. Мамонов)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
6.2. В статье 48 «Заявление прокурора» законопроекта предусматриваются нормы о том, что «1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании должника банкротом: 1) когда им обнаружены признаки преднамеренного банкротства; 2) в интересах кредитора - Республики Казахстан, государственных органов».
В данных нормах имеет место признак широты дискреционных полномочий, поскольку прокурор вправе, но не обязан обратиться в суд с заявлением. Поэтому используемую формулировку «вправе обратиться» следует заменить словом «обращается». (Е. Бекбаев)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
7. В статье 90 «Полномочия временного управляющего» законопроекта предусматриваются нормы о том, что «Временный управляющий вправе:
1) запрашивать в государственных органах, у юридических и физических лиц информацию о должнике, его имуществе, включая копии подтверждающих документов, которые должны быть предоставлены ему на безвозмездной основе в срок не позднее десяти рабочих дней с момента подачи запроса;
2) выявлять сделки, совершенные должником до признания его банкротом с нарушением требований настоящего Закона, и предъявлять требования о признании их недействительными либо о возврате имущества в судебном порядке и правоохранительные органы;
3) обращаться в суд при выявлении случаев преднамеренного или ложного банкротства».
В данных нормах имеет место коррупционный признак широты дискреционных полномочий временного управляющего, поскольку он вправе, но не обязан выявлять сделки, совершенные должником до признания его банкротом с нарушением требований настоящего Закона, и предъявлять требования о признании их недействительными либо о возврате имущества в судебном порядке и через правоохранительные органы, а также обращаться в суд при выявлении случаев преднамеренного или ложного банкротства. Поэтому вместо категорий «вправе выявлять» «вправе обращаться» следует использовать слова «выявляет» и «обращается».
Кроме того, используемая в тексте формулировка «либо о возврате имущества в судебном порядке и правоохранительные органы» требует редакционной правки. (Е. Бекбаев)
Данное замечание разработчиком законопроекта учтено в рабочем порядке.
Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. В соответствии с подпунктом 1) пункта 4 статьи 4, дела о банкротстве рассматриваются судом, если требования кредиторов по оплате труда составляют сумму не менее ста месячных расчетных показателей, установленных законом о республиканском бюджете, или задолженность по заработной плате возникла за период не менее трех месяцев.
Указанная норма имеет редакционные недостатки. В частности, месячный расчетный показатель устанавливается республиканским бюджетом ежегодно, тогда как в рассматриваемых положениях данная привязка отсутствует.
Предлагается подпункт 1) пункта 4 статьи 4 после слова «бюджете,» дополнить словами «на соответствующий финансовый год,»
Аналогичные рекомендации касаются подпункта 2) пункта 4 статьи 4. (В. Мамонов)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
2. Пункт 2 статьи 10 законопроекта изложен в следующей редакции:
«2. Разглашение сведений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, временным и банкротным управляющими либо должностным лицом уполномоченного органа, которому они были доверены или стали известны по службе или работе, а равно утрата документов, содержащих такие сведения, влекут ответственность, предусмотренную законодательными актами Республики Казахстан. Действие настоящей статьи распространяется на лиц, привлеченных администратором.».
Согласно Конституции Республики Казахстан (статья 61) ответственность устанавливается законами, а не законодательными актами. Согласно пп.2) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» к законодательным актам относятся не только законы, но и постановления Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса.
В этой связи рекомендуем словосочетание «законодательными актами» заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
3. В статье 12 «Правовое положение должника» законопроекта предусматривается норма о том, что «2. Должник обязан: 2) обратиться в суд, если удовлетворение требований одного кредитора или нескольких кредиторов приводит к невозможности исполнения должником денежных обязательств или обязанностей по уплате обязательных платежей и (или) иных платежей в полном объеме перед другими кредиторами по истечении одного месяца, когда должнику стало известно о своей неплатежеспособности».
Данная норма требует редакционной правки, поскольку является непонятной. (Е. Бекбаев)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
4. Пункт 5 статьи 12 законопроекта изложен в следующей редакции:
«5. За нарушение положений 1), 2) и 3) пункта 2 настоящей статьи руководитель должника несет субсидиарную ответственность в соответствии с законодательством Республики Казахстан.».
Согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан ответственность устанавливается законами, а не законодательством. В частности, субсидиарная ответственность установлена статьей 357 ГК РК.
В этой связи рекомендуем слово «законодательством» заменить словом «законами». (Р.Ахмедина)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
5. Статья 93 законопроекта изложена в следующей редакции:
«В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих полномочий банкротный управляющий несет ответственность в соответствии с законодательством Республики Казахстан.»
Согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан ответственность устанавливается законами, а не законодательством.
В этой связи предлагаем слово «законодательством» заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
6. Пункт 3 статьи 99 законопроекта изложен в следующей редакции:
«3. В случаях, когда законодательством Республики Казахстан предусмотрена субсидиарная ответственность иных лиц за доведение должника до банкротства, размер этой ответственности определяется как разница между общей суммой требований кредиторов и имущественной массой банкрота. Банкротный управляющий обязан предъявить к таким лицам требования в интересах всех кредиторов должника. Предъявление таких требований отдельными кредиторами в своих интересах не допускается.».
Согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан ответственность устанавливается законами, а не законодательством.
Рекомендуем слово «законодательством» заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
7. Часть вторая пункта 1 статьи 111 законопроекта изложена в следующей редакции:
«После завершения расчетов с кредиторами индивидуальный предприниматель, признанный банкротом, освобождается от исполнения оставшихся обязательств, связанных с предпринимательской деятельностью, кроме требований граждан, перед которыми лицо, объявленное банкротом, несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, а также иных требований личного характера, предусмотренных законодательными актами Республики Казахстан.»
Согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан ответственность устанавливается законами, а не законодательными актами. Законодательные акты включают, помимо законов постановления Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса (согласно пп.2) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»).
В этой связи словосочетание «законодательными актами» рекомендуем заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
8. Пункт 2 статьи 117 законопроекта изложен в следующей редакции: «2. Кредиторы вправе предъявить оставшиеся не удовлетворенными требования к собственнику имущества должника, учредителям (участникам), ликвидационной комиссии (ликвидатору), если они в соответствии с настоящим Законом или иными законодательными актами Республики Казахстан несут ответственность по непогашенным обязательствам должника.».
Согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан ответственность устанавливается законами, а не законодательными актами. Законодательные акты включают, помимо законов постановления Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и Мажилиса (согласно пп.2) статьи 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»).
В этой связи предлагаем словосочетание «законодательными актами» заменить словом «законами». (Р. Ахмедина)
Данная рекомендация разработчиком законопроекта учтена в рабочем порядке.
9. В статье 24 «Собрание кредиторов» законопроекта предусматриваются нормы о том, что «1. Право участвовать в собрании кредиторов при ускоренной реабилитационной процедуре принадлежит кредиторам группы однородных кредиторов, включенных в план реабилитации. 2. Право участвовать в собрании кредиторов при реабилитационной процедуре и процедуре банкротства принадлежит кредиторам, требования которых включены в реестр требований кредиторов на дату проведения собрания кредиторов».
В данных нормах имеет место признак завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, поскольку всем остальным кредиторам для участия в таких собраниях необходимо быть включенным в группы или же в реестр. Все кредиторы должника имеют право принимать участие в любых собраниях кредиторов. Поэтому в указанных случаях следует правом принимать участие в собрании наделить всех без исключения кредиторов, а не только избранных. Те кредиторы, которые откажутся от своего права участвовать на собрании, могут не прийти или послать представителя. (Е. Бекбаев)
10. Законопроект содержит множество отсылочных норм (п. 2 и 3 ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 5 ст. 12, пп. 1) и 2) ст. 16, пп. 24) ст. 17, п. 1 ст. 49, п. 2 ст. 59, п. 4 ст. 69, п. 1 ст. 82, ст. 83, пп) 15 ст. 15, пп. 11) п. 3 ст. 96, п. 3 ст. 100, п. 1 ст. 103, п. 1 ст. 110, п. 2 ст. 117).
Применяемая разработчиком бланкетная форма изложения норм в правоприменительной практике не позволит провести должным образом процедуры реабилитации и банкротства при неспособности должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов, поскольку нормы права изложены в самой общей форме, отсылая к законодательству, законодательным актам, законам вообще, без указания конкретной нормы, конкретного закона, где можно найти недостающие сведения.
В этой связи рекомендуем эти нормы доработать. (Р. Ахмедина)
Предложения по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом законопроекте
Предложений не имеется.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений
С учетом замечаний, предложений и рекомендаций, риск совершения коррупционных правонарушений не возрастет.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
Эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться в случае выполнения рекомендаций и предложений экспертов по выявленным коррупциогенным факторам.
Выводы и предложения
Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О банкротстве и реабилитации» не содержит признаков коррупциогенного потенциала.
Директор НИИ государстваи права имени Г. Сапаргалиева, д.ю.н.
Н. Турецкий
Административный директорНИИ государства и праваимени Г. Сапаргалиева, к.ю.н.
М. Асатов
Управляющий директорНИИ государства и праваимени Г. Сапаргалиева, к.э.н.
М. Сандрачук
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,профессор
Г. Мауленов
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,профессор
Г. Рустемова
Главный научный сотрудник, д.ю.н.,доцент
В.Мамонов
Старший научный сотрудник, к.ю.н.
E. Бекбаев
Старший научный сотрудник, к.ю.н.
Е. Абилкасымов
Старший научный сотрудник, к.э.н.,доцент
Р. Ахмедина
Старший научный сотрудник, к.ю.н.
А. Габбасов
Старший научный сотрудник, к.ю.н.
Г. Кысыкова
Эксперт
А. Тулеубаева
Старший эксперт
E. Жанбурчинов
Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий
Письмо Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 19 июля 2012 года № 41-15-01/997
Министерство финансов
Республики Казахстан
На письмо МЭРТ РК от 27.06.2012 г. № 31-2-7/8427
Настоящим направляем оригиналы заключений научной экономической экспертизы по проектам Законов Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам банкротства».
Приложение: на 64 листах на государственном языке,
на 64 листах на русском языке.
Президент Общества
М. Муханов
Заключение научной экономической экспертизы законопроекта
1. Общие положения
Государственный орган-разработчик
Министерство финансов Республики Казахстан
Наименование законопроекта
«О реабилитации и банкротстве»
Полученные документы
1. Проект Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве»;
2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве»;
3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве»;
4. Проект постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве»;
5. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве»;
6. Прогнозы возможных экономических, социальных, правовых, экологических последствий действия, принимаемого Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве».
Основание проведения экспертизы
Письмо Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан от 27.06.2012 г. № 31-2-7/8427
Информация об экспертной организации
Акционерное общество «Институт экономических исследований»
Эксперты: старший эксперт, магистр математики Ж. Аубакирова, старший эксперт, магистр менеджмента А. Дуйсембаева, старший эксперт, магистр экономики А. Кысыков, старший эксперт, магистр финансов Ж. Хасенова.
Общая характеристика законопроекта
Отрасль законодательства
Законодательство о государственном регулировании хозяйственной деятельности
Предмет правового регулирования
Общественные отношения, возникающие при введении, проведении и завершении процедур, предусмотренных законодательством в области банкротства
Назначение законопроекта
Законопроект направлен на повышение эффективности системы банкротства в целом, исключение пробелов, коллизий в законодательстве
Структура законопроекта
Проект Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве» (далее - законопроект) состоит из 10-и глав, 129-и статей.
Целевая группа
Юридические и физические лица Республики Казахстан
Обоснованность проведения научной экономической экспертизы
1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;
2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598;
3. Порядок документооборота по научной экономической экспертизе законопроектов Республики Казахстан, утвержденный приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 120;
4. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.
Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы
В текущем году на момент проведения экспертизы было принято 2-а закона по вопросам совершенствования процедур банкротства.
Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом
Законопроектом предусматриваются 10 подзаконных нормативных правовых актов, также могу приниматься иные подзаконные нормативные правовые акты.
Новизна исследуемого законопроекта:
- определяются общие положения: основные понятия; основания, условия и особенности действия законодательства Республики Казахстан о реабилитации и банкротстве; основания и условия признания банкротства, и применения процедур реабилитации или банкротства; ответственность за преднамеренное и ложное банкротство; признание сделок должника недействительными и возврат имущества; правовой режим договоров; особые взаимоотношения аффилиированных лиц в процедурах реабилитации и банкротства, определение сведений о финансово-хозяйственной деятельности должника, попадающие под требование конфиденциальности и ответственности за разглашение данных сведений временным и банкротным управляющими либо должностным лицом уполномоченного органа; подсудность дел об ускоренной реабилитации, реабилитации и банкротстве; правовое положение должника; права, обязанности, ответственность и вознаграждение администратора; управление имуществом и делами должника в реабилитационной процедуре; компетенция Правительства Республики Казахстан в области реабилитации и банкротства; компетенция уполномоченного органа и его взаимодействие с государственными органами; государственный контроль за деятельностью администратора; камеральный контроль; направление запросов и прием форм отчетности; уведомления;
- устанавливаются права кредиторов при реабилитационной процедуре и процедуре банкротства;
- прописываются условия применения, требования, срок и условия прекращения ускоренной реабилитационной процедуры;
- прописывается процесс рассмотрения дел о реабилитации или банкротства в судебном порядке;
- устанавливаются процедуры реабилитации коммерческих организаций в судебном порядке, процедуры банкротства и упрощенные процедуры банкротства;
- определяются особенности банкротства градообразующих юридических лиц, реабилитации и банкротства сельскохозяйственных организаций;
- определяются заключительные положения: ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан о реабилитации и банкротстве; порядок введения в действие законопроекта.
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект: нечеткость некоторых положений закона или отсутствие важных положений по вопросам банкротства, недостаточная защита прав кредиторов, институциональные недостатки, а также наличие требований, которые приводят к излишнему затягиванию процедур.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике
Законопроект направлен на совершенствование законодательства РК в области реабилитации и банкротства. Согласно отчету Всемирного банка для нормативно-правовых актов Казахстана характерны следующие недостатки: нечеткость некоторых положений закона или отсутствие важных положений, недостаточная защита прав кредиторов, институциональные недостатки, а также наличие требований, которые приводят к излишнему затягиванию процедур. В целях восполнения данных пробелов законопроект вносит изменения по следующим направлениям:
исключена процедура внешнего наблюдения с введением обязательного проведения анализа финансово-хозяйственной деятельности должника на стадии рассмотрения судом дела о банкротстве;
предусмотрена возможность перехода от дела о банкротстве к делу о реабилитации;
усилена ответственность должника;
кредиторам переданы права по согласованию всех бизнес-процессов при проведении процедур банкротства;
установлен приоритет прав залоговых кредиторов;
введены нормы, предусматривающие усиление ответственность управляющих и повышение их профессионального уровня;
решены проблемные вопросы банкротства отсутствующих должников и должников без имущества и учетной документации.
Внешнее наблюдение.
США. В Соединенных Штатах Америки в соответствии с пунктом g 303 Кодекса США о банкротстве в любое время после принятия заявления (поданного кредиторами) о возбуждении производства по делу о несостоятельности суд для обеспечения сохранности имущества по ходатайству заинтересованной стороны может принять решение о назначении временного управляющего
Россия. В Законе Российской Федерации«О несостоятельности (банкротстве) предприятии» предусматривается введение процедуры наблюдения. Согласно Закону РФ наблюдение - одна из процедур банкротства, применяемая к должнику с момента принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом до момента, определяемого в соответствии с Законом РФ. Цель наблюдения в соответствии с российским законодательством - обеспечение сохранности имущества должника и проведение анализа финансового состояния. Вышеуказанная процедура назначается арбитражным судом на 3 месяца с момента принятия им заявления о банкротстве.
Германия. В Федеративной Республике Германия до вынесения судебного решения об открытии производства суд может принять ряд обеспечительных мер. Например, назначить временного конкурсного управляющего, установить для должника режим общего запрета распоряжения имуществом и др.
Возможность перехода от дела о банкротстве к делу о реабилитации.
США. Вопросам банкротства посвящен титул 11 Свода федеральных законов США. В качестве основной задачи процедуры по Главе 11 ставится реабилитация должника. Глава 11 Кодекса предоставляет корпорациям возможность реорганизации. Она начинается с подачи заявления в федеральный суд по делам о банкротстве. Действие прав кредитора против должника по Главе 11 автоматически приостанавливается с момента подачи заявления. Автоматическое приостановление предполагает определенный период, в течение которого приостанавливаются и не могут вестись кредиторами какие-либо действия по получению судебных решений, взысканию, обращению взыскания на имуществе должника и возврату имущества по любым долгам, возникшим до подачи заявления о банкротстве. Такое приостановление дает должнику отсрочку, в течение которой он может провести переговоры с целью попытки урегулировать финансовые проблемы должника.
Великобритания. Закон о несостоятельности 1986 г. предусматривает ряд процедур, призванных предотвратить ликвидацию компании.
Добровольное соглашение компании с кредиторами.
В соответствии с разделом 1 такое соглашение представляет собой компромиссное соглашение о погашении долгов компании или о схеме реорганизации дел компании. Такое предложение может выдвигаться директорами компании, в отношении которой не было вынесено приказа о введении процедуры управления конкурсной массой и которая не находится в процессе ликвидации.
Приказы о введении управления конкурсной массой
Основной принцип проведения данной процедуры состоит в том, что кредиторы предоставляют мораторий с целью дать компании возможность реструктурировать свою деятельность. Раздел 9 Закона о несостоятельности предусматривает, что заявление о вынесении приказа о введении процедуры управления конкурсной массой может быть подано либо компанией, либо ее кредиторами, либо клерком суда магистрата. Суд вправе вынести приказ о введении процедуры управления конкурсной массой, если это приведет к выживанию компании, более выгодной реализации активов компании или к утверждению схемы реорганизации компании. В соответствии с разделом 10 представление ходатайства является юридическим основанием для приостановления платежей в пользу кредиторов, и компания получает автоматическую защиту от любых исков и судебных разбирательств, в том числе против процедуры ликвидации и обращения взыскания на ее товары.
Франция. Французским законодательством (Акт от 1 марта 1984 г. и Декрет от 1 марта 1985 г.) предусмотрены различные обеспечительные меры, направленные на то, чтобы как можно быстрее выявить сложности на предприятиях и предотвратить ухудшение ситуации с помощью специальных мер. Применяются следующие меры:
улучшение имеющей определенную важность бухгалтерской отчетности и финансовой информации (в особенности оценочных данных) юридических лиц;
улучшение контроля со стороны акционеров за управляющими путем разработки письменных вопросов;
расширение сферы компетенции;
создание утвержденных групп по принятию превентивных мер.
Россия. В настоящее время реабилитационные процедуры подробно регламентируются законом о гражданской реабилитации, который ставит цель - надлежащее регулирование отношений между кредитором и должником в связи с финансовыми трудностями последнего. Реабилитационные процедуры осуществляются на основе плана по оздоровлению, принимаемого должником с согласия большинства его кредиторов и подлежащего утверждению судом. Инициировать начало применения реабилитационных процедур и обратиться в суд с соответствующим заявлением вправе как должник, так и кредитор. Процедуры финансовой реабилитации должника, включающие механизмы реструктуризации задолженности, отсрочки по выплате долгов и т.д. в настоящее время фактически не применяются.
Передача кредиторам прав по согласованию всех бизнес-процессов при проведении процедуры банкротства.
США. Комитеты кредиторов могут играть важную роль в делах по Главе 11 (статья 1103 Кодекса законов о банкротстве):
изучение хода и статуса дела и обсуждение с должником. Такое изучение может осуществляться с помощью периодических финансовых отчетов, которые должник обязан представлять в суд и в Бюро федеральных управляющих США;
проверка финансового состояния должника, деятельности и желательности продолжения ведения деятельности должника;
участие в разработке плана;
просьба к суду назначить наблюдателя над процедурой. Наблюдатель - это профессиональный специалист, который должен изучить деятельность и подать отчет с выводами о жизнеспособности предприятия должника, компетентности прошлого или действующего руководства, возможных фактах обмана и т.п.;
требование назначения управляющего;
просьба к суду закрыть дело или перевести процедуру в дело по Главе 7 (ликвидация).
Великобритания. Комитет обладает следующими полномочиями:
управление конкурсной массой. У комитета кредиторов нет каких-либо конкретных полномочий. Его роль состоит в том, чтобы представлять интересы всех кредиторов в процессе получения отчетности от конкурсного управляющего имуществом;
ликвидация. Роль ликвидационного комитета состоит в том, чтобы действовать в интересах кредиторов в целом и определять, каким должно быть вознаграждение ликвидатора. Ликвидатор должен отчитываться перед комитетом о ходе дел по ликвидации, и комитет имеет право давать ликвидатору разрешение на осуществление им определенных полномочий, установленных Законом о несостоятельности.
Германия. Немецкий Закон о банкротстве проводит различие между двумя органами, представляющими кредиторов между собранием кредиторов (Glaubigerversammlung) и комитетом кредиторов (Glaubigerausschuss). Оба органа представляю интересы кредиторов в ходе процедуры банкротства.
Собрание кредиторов обладает следующими полномочиями:
выбрать другого конкурсного управляющего;
ходатайствовать об отстранении конкурсного управляющего;
получать отчеты;
принимать решение об учреждение комитета кредиторов;
принимать решение о сохранении комитета кредиторов;
избирать и отстранять от должности любого члена комитета кредиторов;
ходатайствовать об отстранении члена комитета по серьезным основаниям (то есть, по уважительной причине);
пользоваться ограниченным правом запрашивать информацию у конкурсного управляющего;
пользоваться субсидиарным правом контролировать денежные активы и потоки;
пользоваться ограниченным правом получать информацию, касающуюся должника.
Франция. Контролеры оказывают помощь представителю кредиторов, наблюдают за деятельностью управляющего в течение срока наблюдения или за деятельностью должника, если последний продолжает осуществлять руководство. Они помогают конкурсному управляющему в осуществлении надзора за органами, участвующими в процедуре. Конкурсный управляющий (‛juge commissaire’) назначает от 1 до 5 контролеров из числа кредиторов, которые требуют этого.
Россия. Комитет кредиторов - особый орган, представляющий интересы конкурсных кредиторов и уполномоченных органов. Комитет осуществляет следующие функции:
представление законных интересов кредиторов и уполномоченных органов;
Германия. В Германии производством по делу о несостоятельности охватываются все принадлежащее должнику на момент возбуждения производства и приобретенное им во время производства имущество (конкурсная масса) (§35 Insolvenzordnung), в том числе и предметы обеспечения. Требования кредиторов, которые на основании сделки, оформленного залогового обязательства на имущество должника или в силу закона имеют залоговое право на предмет, входящий в конкурсную массу, наряду с требованиями кредиторов: которым должник передал в собственность движимую вещь или право в порядке обеспечения требования; обладающими правом удержания вещи, которые произвели какие-либо улучшения вещи, в части требований, не превышающих стоимость произведенных улучшений, а также которым право удержания принадлежит в силу Торгового уложения, федерации, земли, общины и объединения общин, поскольку предметы, в связи с которыми подлежат уплате таможенные и налоговые платежи, согласно закону являются гарантией этой уплаты, удовлетворяются из конкурсной массы в первую очередь. Все эти кредиторы называются кредиторами с преимущественным правом на удовлетворение своих требований.
США. Все залоговые кредиторы имеют приоритет перед незалоговыми кредиторами. Особенность американского законодательства заключается в совершении строгих формальных действий, в том числе в отношении залогового требования в случае несостоятельности должника. Кредиторы, чьи требования имеют материальное обеспечение, могут заявить ходатайство о начале дела только в случае, если откажутся от имеющегося у них обеспечения в пользу всех остальных кредиторов или если реализация имеющегося у них обеспечения не удовлетворит все требования. Реализация права на обеспечение после процедур несостоятельности автоматически приостанавливается, и залоговый кредитор не может принудительно взыскать предмет обеспечения. Доверительный управляющий имеет право использовать предмет обеспечения при условии адекватной защиты интересов залогового кредитора.
Англия. В Англии права залоговых кредиторов зависят от типа применяемых процедур, что отличает английское законодательство о несостоятельности от законодательства других стран. Так, если подано заявление о введении процедуры управления (administration), вводится мораторий на действия залоговых кредиторов: приостанавливается обращение взыскания на предмет обеспечения, продажа предмета обеспечения, назначение специального лица для реализации права обеспечения. Таким образом, внешнему управляющему (administrator) разрешается удерживать залогообразующее имущество. При принудительной ликвидации у залогового кредитора есть право выбора: отказаться от права обеспечения и участвовать в ликвидационном процессе как незалоговый кредитор с полной суммой исковых требований (обычно если предмет обеспечения почти ничего не стоит); по соглашению с ликвидатором оценить рыночную стоимость предмета обеспечения и участвовать в ликвидационном процессе как залоговый кредитор на сумму предмета обеспечения и как незалоговый - на остальную сумму требования; изъять предмет обеспечения и реализовать его самому, а затем участвовать в ликвидационном процессе в качестве незалогового кредитора на непокрытую продажной ценой сумму требования; не спешить с принятием решения в случае, если стоимость предмета обеспечения выше, чем его требование.
Франция. Во Франции требования залоговых кредиторов, как уже отмечалось удовлетворяются после первоочередные требований, поэтому сложно предсказать, насколько право обеспечения может быть реализовано на практике Администратор, кроме того, вправе с разрешения суда предоставлять активы уже являющиеся обеспечением, для обеспечения новых займов с более высоким приоритетом. Французское законодательство устанавливает особенности регулирования е отношении залоговых требований в зависимости от того, кто является владельцем предмета обеспечения и что является предметом обеспечения. В том случае, если суд принимает решение о продолжении деятельности предприятия, к залоговым требованиям в части удовлетворения из предмета обеспечения может быть применен мораторий. По залоговым обязательствам после открытия процедур несостоятельности за редким исключением проценты не начисляются.
Россия. Конкурсный кредитор по обязательствам, обеспеченным залогом имущества должника, в ходе финансового оздоровления и внешнего управления вправе обратить взыскание на заложенное имущество должника, если должник не докажет, что обращение взыскания на указанное имущество должника сделает невозможным восстановление его платежеспособности. Не удовлетворенные за счет стоимости предмета залога требования конкурсного кредитора по обязательствам, которые были обеспечены залогом имущества должника, удовлетворяются в составе требований кредиторов третьей очереди. Закон вслед за ГК РФ отдает предпочтение требованиям работников должника о выплате им задолженности по заработной плате и выходных пособий перед требованиями кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом.
Усиление ответственности управляющих и повышение их профессионального уровня
США. Управляющим в процедурах банкротства предоставлены широкие полномочия по ведению дел о банкротстве, и они выполняют функции ответственных хранителей, доверенных лиц Соединенных Штатов и осуществляют надзор за процессом. Для процедуры по Главе 13 управляющий может быть назначен судом. В процедуре по Главе 11 должник находится в постоянном контакте с судом и управляющим и обязан подавать отчеты по многим вопросам. Основная задача управляющего состоит в выполнении функций ответственного хранителя конкурсной массы должника. Юридически право контроля над всем принадлежащим должнику на момент подачи заявления о банкротстве имуществом переходит по закону к управляющему. Управляющий также имеет обязанность продажи не исключенного из конкурсной массы имущества, когда требуется погашение долга, и объявления недействительными определенных видов прав удержания на конкурсную массу банкрота и определенных видов передачи имущества.
Великобритания. Его основные функции связаны с ведением процедуры и управлением ею. Официальный управляющий конкурсной массой вправе представить ходатайство о принудительной ликвидации в случае проведения процедуры добровольной ликвидации. На всем протяжении данной процедуры он обязан отчитываться перед судом, созывать собрания кредиторов, обращаться с ходатайством о досрочном роспуске компании.
Анализ международного опыта по законодательству о банкротстве и реабилитации показывает, что разные страны имеют свои особенности и подходы к изменениям, вводимым законопроектом. Более схожими являются законодательство США и Великобритании в силу принадлежности к единой англосаксонской правовой системе. В свою очередь Россия, Германия и Франция тоже могут быть в определенных вопросах идентичными (Германская семья).
4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:
4.1 Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)
Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)
Институт банкротства является неотъемлемой составляющей эффективного функционирования рыночной экономики, поскольку обеспечивает ликвидацию неконкурентоспособных предприятий, либо оздоровление (реабилитацию) фирм, испытывающих временные финансовые трудности.
По данным Агентства Республики Казахстан по статистике за 2011 год 1971 (33,9%) крупных и средних предприятий в Казахстане получили убыток, общая сумма которого составила 691,1 млрд. тенге (Таблица 1). Это создает угрозы финансовой несостоятельности отечественных предприятий. По состоянию на 1 апреля 2012 года общая сумма просроченной задолженности по обязательствам всех предприятий составила 267,6 млрд. тенге.
Таблица 1 - Группировка предприятий по результатам финансово-хозяйственной деятельности
Периоды
Предприятия, получившие доход
Предприятия, получившие убыток
количество предприятий, единиц
в % к общему количеству предприятий
сумма дохода, млн. тенге
количество предприятий, единиц
в % к общему количеству предприятий
сумма убытка, млн. тенге
2011 год
I квартал
2 865
53,0
1 733 568
2 540
47,0
191 595
II квартал
3 521
62,9
2 036 212
2 080
37,1
418 413
III квартал
3 793
66,4
2 016 057
1 923
33,6
197 260
IV квартал
3 551
61,6
1 783 376
2 209
38,4
273 742
2011
3 843
66,1
7 121 677
1 971
33,9
691 187
2012 год
I квартал
3 271
55,0
2 062 218
2 679
45,0
222 544
Источник: Агентство Республики Казахстан по статистике
По состоянию на 1 января 2012 года через процедуру банкротства ликвидировано 923 должника. На 1 июня 2012 года конкурсное производство завершено по 370 должникам. На 1 июня 2012 года в Реестре неплатежеспособных должников, имеющих просроченную налоговую задолженность более 150 месячных расчетных показателей, неисполненную свыше 6 месяцев со дня ее возникновения, а также отсутствующих должников насчитывалось 6 968 налогоплательщиков.
Законопроектом предусматривается совершенствование системы банкротства в Республике Казахстан. Основные изменения и дополнения относительно действующего Закона Республики Казахстан «О банкротстве», касаются:
- исключения процедуры внешнего наблюдения и проведения в обязательном порядке анализа финансово-хозяйственной деятельности должника (ст. 90 «Полномочия временного управляющего»);
- расширения полномочий Собрания кредиторов (гл. 2 «Кредиторы»);
- обеспечения защиты прав требований кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества банкрота (ст. 98 «Удовлетворение требований залоговых кредиторов», ст. 100 «Очередность распределения имущественной массы»);
- изменения очередности погашения требований кредиторов, обеспечение равных возможностей кредиторов по возврату долгов (ст. 100 «Очередность распределения имущественной массы»);
- усиления ответственности должника (ст. 2 «Правовое положение должника», ст. 6 «Ответственность за преднамеренное и ложное банкротство»);
- усиления ответственности и расширение обязанностей управляющих (ст. 13 «Администратор»);
- исключения аффилиированности к должнику, кредиторам и управляющему (ст. 9 «Особые взаимоотношения аффилиированных лиц в процедурах реабилитации и банкротства»);
- введения электронных торгов при продаже имущества должника (ст. 109 Продажа имущества (активов) банкрота).
Законопроектом предоставляется возможность суду при рассмотрении дела о банкротстве возбудить дело о реабилитации (ст. 56 «Постановления суда по делу о реабилитации или банкротстве»), что позволит обеспечить переход от одного дела к другому. Также исключается процедура внешнего наблюдения, которая согласно действующему законодательству может продолжаться от трех месяцев до одного года. Согласно законопроекту вынесение судебного решения будет осуществляться на основе анализа финансово-хозяйственной деятельности должника, проведенного временным управляющим. Данные нововведения позволят снизить временные издержки при рассмотрении дел о банкротстве и реабилитации и соответственно сократить риски нарушения прав должника и кредиторов и возникновения случаев вывода активов.
Повышение прозрачности и эффективности системы банкротства и реабилитации окажет благоприятное воздействие на уровень деловой активности, способствует деятельности более эффективных хозяйствующих субъектов.
По данным Комитета по работе с несостоятельными должниками Министерства финансов Республики Казахстан в 2010 году процедурой реабилитации воспользовались 43 должника, что в свою очередь позволило сохранить 8 085 рабочих мест, а также прекратить начисление неустойки по всем видам задолженности должников на общую сумму более 14,0 млрд. тенге, в том числе прекращено начисление пеней и штрафов по задолженности, обеспеченной залогом на сумму более 7,0 млрд. тенге и налоговой задолженности на сумму около 2 млрд. тенге. На 1 июня 2012 года в реабилитационной процедуре находились 96 должников.
В большей своей части неплатежеспособными должниками являются субъекты малого и среднего предпринимательства. На основе данных Агентства Республики Казахстан по статистике произведены расчеты среднего числа занятых и среднего объема выпуска на один субъект малого и среднего предпринимательства (МСП). В среднем на одном субъекте МСП занято 3 человека. При этом одно предприятие выпускает продукцию на 6,5 млн. тенге. Таким образом, сохранение (создание) одного субъекта МСП позволит сохранить (создать) 3 рабочих места и обеспечить выпуск продукции либо услуг на 6,5 млн. тенге (Таблица 2).
Таблица 2 - Основные показатели деятельности субъектов МСП
Всего
в том числе
юридических лиц малого предпринимательства
юридических лиц среднего предпринимательства
индивидуальных предпринимателей
крестьянских (фермерских) хозяйств
Количество активных субъектов МСП на 1 июня 2012 года
839 345
62 207
7 613
589 640
179 885
Численность занятых в МСП на 1 июня 2012 года, человек
2 650 605
739 034
652 825
877 448
381 298
Выпуск продукции субъектами МСП, млн. тенге
2 270 265
617 677
1 308 398
307 852
36 338
Среднее число занятых на 1 субъекте МСП
3,2
11,9
85,8
15
2,1
Объем выпуска на 1 субъект предпринимательства за январь-май 2012 года, тыс. тенге
2 705
9 929
171 864
522
202
Объем выпуска на 1 субъект предпринимательства в среднем за месяц, тыс. тенге
541
1 986
34 373
104
40
Объем выпуска на 1 субъект предпринимательства в годовом выражении, тыс. тенге
6 492
23 831
412 473
1 253
48
Примечание: Рассчитано на основе данных Агентства Республики Казахстан по статистике
Таким образом, совершенствование применения процедуры реабилитации позволит сохранить имеющиеся производственные мощности, рабочие места и тем самым обеспечить стабильность роста объемов ВВП. Усиление защиты прав кредиторов при банкротстве способствует росту объема инвестиций и заимствований, что также положительно отразится на показателях ВВП за счет прироста основного капитала.
Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта (ВРП)
Поскольку действие законопроекта распространяется на всю территорию Республики Казахстан, то аналогично влиянию на ВВП его нормы воздействуют на показатели объема и темпа роста ВРП.
По состоянию на 1 июня 2012 года в реабилитационной процедуре находились 96 должников, из них:
- в Акмолинской области - 2 должника;
- в Актюбинской области - 22 должника;
- в Алматинской области - 10 должников;
- в Атырауской области - 3 должника;
- в Западно-Казахстанской области - 3 должника;
- в Жамбылской области - 7 должников;
- в Карагандинской области - 4 должника;
- в Костанайской области - 9 должников;
- в Кызылординской области - 5 должников;
- в Мангистауской области - 2 должника;
- в Южно-Казахстанской области - 6 должников;
- в Северо-Казахстанской области - 3 должника;
- в Восточно-Казахстанской области - 7 должников;
- в г. Астана - 4 должника;
- в г. Алматы - 9 должников.
Результаты расчетов основных показателей деятельности субъектов МСП по регионам представлены в таблице (Таблица 3).
Таблица 3 - Основные показатели деятельности субъектов МСП по регионам
Количество активных субъектов МСП на 1 июня 2012 года, единиц
Численность занятых в МСП на 1 июня 2012 года
Выпуск продукции субъектами МСП в январе-мае 2012 года
Среднее число занятых на 1 субъекте МСП
Объем выпуска на 1 субъект предпринимательства в годовом выражении, тыс. тенге
единиц
%
человек
%
млн. тенге
%
Республика Казахстан
839 345
100,0%
2 650 605
100,0%
2 270 265
100,0%
3,2
6 492
Акмолинская
32 791
3,9%
116 469
4,4%
76 389
3,4%
3,6
5 591
Актюбинская
36 002
4,3%
118 906
4,5%
106 100
4,7%
3,3
7 073
Алматинская
112 310
13,4%
274 800
10,4%
128 995
5,7%
2,4
2 757
Атырауская
31 222
3,7%
86 040
3,2%
125 655
5,5%
2,8
9 659
Западно-Казахстанская
27 768
3,3%
94 694
3,6%
161 077
7,1%
3,4
13 922
Жамбылская
39 918
4,8%
124 40
4,7%
43 003
1,9%
3,1
2 585
Карагандинская
56 382
6,7%
201 350
7,6%
114 917
5,1%
3,6
4 892
Костанайская
42 560
5,1%
145 506
5,5%
96 037
4,2%
3,4
5 416
Кызылординская
21 911
2,6%
70 434
2,7%
74 963
3,3%
3,2
8 211
Мангистауская
27 806
3,3%
91 121
3,4%
105 910
4,7%
3,3
9 141
Южно-Казахстанская
134 197
16,0%
316 009
11,9%
107 296
4,7%
2,4
1 919
Павлодарская
31658
3,8%
130 529
4,9%
89 703
4,0%
4,1
6 800
Северо-Казахстанская
25 157
3,0%
102 357
3,9%
59 077
2,6%
4,1
5 636
Восточно-Казахстанская
75 154
9,0%
238 638
9,0%
110 282
4,9%
3,2
3 522
г. Астана
50 041
6,0%
169 661
6,4%
300 944
13,3%
3,4
14 433
г. Алматы
94 468
11,3%
369 683
13,9%
569 915
25,1%
3,9
14 479
Примечание: Рассчитано на основе данных Агентства Республики Казахстан по статистике
Наибольший объем выпуска на один субъект МСП приходится на г. Астана, г. Алматы, Западно-Казахстанскую, Атыраускую, Мангистаускую, Кызылординскую и Актюбинскую области. Относительно наименьший объем выпуска на один субъект МСП - в Южно-Казахстанской, Жамбылской, Алматинской, Восточно-Казахстанской областях.
Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета
Доходы государственного бюджета.
Совершенствование системы банкротства и реабилитации позволит обеспечить погашение налоговой задолженности перед бюджетом и возвращение предприятий в качестве субъектов налогообложения после восстановления их платежеспособности. На 1 июня 2012 года в Реестре бюджета неплатежеспособных должников, имеющих просроченную налоговую задолженность более 150 месячных расчетных показателей, неисполненную свыше 6 месяцев со дня ее возникновения, а также отсутствующих должников насчитывалось 6 968 налогоплательщиков. При этом общая налоговая задолженность составила более 263 млрд. тенге.
Изменение очередности погашения требований кредиторов (ст. 100 «Очередность распределения имущественной массы») увеличит возможности возврата налоговой задолженности за счет сокращения объема требований по первой очереди: ограничение требований по оплате труда и выплате периодом не более трех месяцев до возбуждения дела о банкротстве. Данное нововведение соответствует требованиям Международной организации труда, установленным в Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя, согласно которой привилегией пользуются требования по заработной плате за период не менее восьми недель, предшествующих неплатежеспособности или прекращению трудовых отношений. По данным Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на 1 июня 2012 года просроченная задолженность по заработной плате на 125 предприятиях республики составила 1 889,5 млн. тенге. При этом задолженность крупных и средних предприятий по оплате труда свыше 3-х месяцев составила 740,5 млн. тенге.
Повышение ответственности должника и администраторов, расширение полномочий собрания кредиторов, введение понятия аффилиированности к должнику, кредиторам и управляющему усилит противодействие преднамеренному и ложному банкротству, выводу активов должника. В 2011 году конкурсными и реабилитационными управляющими были выявлены сомнительные сделки, совершенные должником до применения процедур банкротства, на сумму 329 437,4 тыс. тенге и возвращены в конкурсную массу путем признания их в судебном порядке незаконными на сумму 49 351,6 тыс. тенге.
Минимизация случаев осуществления финансовых схем вывода активов, совершения убыточных сделок позволит обеспечить сохранность имущественной массы и повысит возможности удовлетворения требований налоговых органов. Этому также способствует проведение продажи имущества при помощи электронных торгов за счет повышения прозрачности, сокращения издержек и предотвращения коррупции.
Упрощение и формирование предсказуемой процедуры банкротства и реабилитации улучшит бизнес-климат в стране, что положительно отразится на количестве налогоплательщиков и размере налогооблагаемой базы, соответственно, на доходах государственного бюджета.
В то же время законопроектом исключается (по сравнению с действующей редакцией Закона Республики Казахстан «О банкротстве») норма о том, что дело о банкротстве может быть рассмотрено, если требования кредитора по налоговой задолженности, включая задолженность филиалов и представительств должника, составляют 150 МРП и более. Согласно законопроекту для рассмотрения судом дела о банкротстве налоговая задолженность должна быть не менее 300 МРП - для индивидуальных предпринимателей, не менее 1 000 МРП - для юридических лиц. Данное положение снизит возможности налоговых органов по изъятию налоговой задолженности путем подачи заявления в суд о признании должника банкротом. В связи с этим предлагаем дополнить п. 4 ст. 4 «Признание банкротства» законопроекта подпунктом: «требования кредитора по налогам и другим обязательным платежам в бюджет по налоговой задолженности, включая задолженность филиалов и представительств должника, составляют сумму не менее ста пятидесяти месячных расчетных показателей, установленных законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год;». В ряде стран, например в Великобритании, требованиям государства отдается приоритет в рамках процедуры ликвидации: долги оплачиваются сразу после требований обеспеченных кредиторов и издержек по ликвидации.
В п. 4 ст. 4 «Признание банкротства» также установлено, что судом дело о банкротстве может быть рассмотрено, если требования кредиторов по оплате труда составляют сумму не менее 100 МРП, или задолженность по заработной плате возникла за период не менее трех месяцев. Согласие действующему законодательству сумма таких требований должна быть не менее не менее 300 МРП - для индивидуальных предпринимателей, не менее 1000 МРП - для юридических лиц. Таким образом, можно ожидать увеличения количества дел о банкротстве рассматриваемых судами. На сегодняшний день с заявлений о признании юридических лиц банкротами взимается государственная пошлина в размере 500% МРП или 8 090 тенге (в 2012 г). Увеличение количества дел о банкротстве повысит спрос на реабилитационных, временных и банкротных управляющих. В настоящее время в Реестре уполномоченного органа находится 2102 лицензиата. Лицензионный сбор за право управления имуществом и делами неплатежеспособных должников в процедурах банкротства составляет 10 МРП или 16 180 тенге (в 2012 г.). Таким образом, увеличение количества рассматриваемых дел о банкротстве увеличит доходы государственного бюджета за счет роста поступлений государственной пошлины и лицензионных сборов.
Объем требований первой очереди ограничивается тремя месяцами, при этом в нее помимо требований по оплате труда входят требования по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью, по взысканию алиментов, по компенсациям лиц, работавших по трудовому договору, по социальным отчислениям в Государственный фонд социального страхования и удержанных от дохода лица обязательных пенсионных взносов, по вознаграждениям по авторским договорам. Поэтому для более эффективной реализации законопроекта предлагаем пп. 1) п. 4 ст. 4 «Признание банкротства» изложить в следующей редакции: «1) требования кредиторов по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью, взысканию алиментов, оплате труда, компенсациям по трудовым договорам, социальным отчислениям в Государственный фонд социального страхования и удержанным из заработной платы обязательным пенсионным взносам, а также по вознаграждениям по авторским договорам, составляют сумму не менее ста месячных расчетных показателей, установленных законом о республиканском бюджете, или такая задолженность возникла за период не менее трех месяцев;».
Расходы государственного бюджета.
Реализация норм законопроекта не потребует дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета. Однако рост числа рассматриваемых дел в судах (в связи со снижением порога требований по оплате труда до 100 МРП) потребует увеличения расходов государственного бюджета на обеспечение деятельности специализированных межрайонных экономических судов. В республиканском бюджете на 2012 год на обеспечение отправления правосудия местными органами судебной власти предусмотрено 23,4 млрд. тенге, на 2013 год - 23,8 млрд. тенге, на 2014 год - 23,9 млрд. тенге. Кроме того, увеличение количества дел о банкротстве, осуществление уполномоченным органом государственного контроля за процедурой реабилитации и банкротства, в том числе проведение квалификационного экзамена для лиц, претендующих на осуществление деятельности администратора, может потребовать увеличения финансирования уполномоченного органа (Комитета по работе с несостоятельными должниками Министерства финансов Республики Казахстан). Исключение процедуры внешнего наблюдения позволит снять с уполномоченного органа полномочия по контролю за ней, в результате возможно перераспределение трудовых ресурсов на осуществление иного контроля при проведении банкротства и реабилитации. Поэтому существенного роста потребности в дополнительном бюджетном финансировании со стороны уполномоченного органа ожидать не следует.
В республиканском бюджете на 2012 год на проведение процедур ликвидации и банкротства запланировано 118,9 млн. тенге, на 2013 год - 63,8 млрд. тенге, на 2014 год - 63,8 млрд. тенге.
Оценка влияния на параметры инфляции
Традиционное определение инфляции таково, что она является обесценением денег, проявляющееся в форме роста цен на товары и услуги, не обусловленного повышением их качества. Инфляция вызывается, прежде всего, переполнением каналов денежного обращения избыточной денежной массой при отсутствии адекватного увеличения товарной массы. Поэтому в силу специфики нормы законопроекта не окажут существенного прямого или косвенного влияния на инфляцию.
Оценка влияния на инвестиционную активность
При действующем законодательстве может сложиться практика, когда должники искусственно наращивают размер задолженности перед аффилированными компаниями, которые в свою очередь доминируют в комитете кредиторов и диктуют невыгодный процесс реабилитации и банкротства для других членов. Норма относительно исключения назначения членами комитета кредиторов аффилированных лиц должника или администратора должна повысить доверие инвесторов-кредиторов.
С точки зрения повышения доверия, также должны повлиять нормы относительно усиления ответственности должника, расширения прав кредиторов при проведении процедуры банкротства, усиления ответственности управляющих и повышения их квалификационных требований.
В тоже время следует отметить, что полностью отменяется институт внешнего наблюдения. Процедура внешнего наблюдения является одной из форм финансового оздоровления, основной целью которой является предупреждение и пресечение фактов преднамеренного банкротства, а также незаконного вывода имущества (активов) должника (www.minfin.kz). При этом создается комитет кредиторов, состав которого формируется администратором внешнего наблюдения и утверждается уполномоченным органом. Т.е. фактически процедура внешнего наблюдения направлена на защиту прав кредиторов и сохранности имущества должника.
Процедура реабилитации, которая, прежде всего, направлена на восстановление платежеспособности предприятия и исключения ликвидации должника, т.е. стабилизация производственной, финансовой деятельности предприятия, восстановление платежеспособности и полное погашение отсроченной кредиторской задолженности.
Однако, согласно статистике Министерства Финансов Республики Казахстан, в 2010 году при вовлечении неплатежеспособных должников в процедуры внешнего наблюдения погашена общая кредиторская задолженность на сумму 6 692 млн. тенге, в том числе в бюджет 3 233 млн. тенге. Только 22 организации из 167, вовлеченные в процедуры внешнего наблюдения в 2010 г., восстановили платежеспособность. Таким образом, можно сделать вывод о том, что значительная часть задолженности была погашена в бюджет, и небольшой процент копании смогли реабилитировать свою компанию, что говорит о неэффективности процедуры внешнего наблюдения по отношению к самому должнику. «Международная практика и отечественный опыт в условиях кризиса показывают, что залоговые кредиторы и крупные незалоговые кредиторы заинтересованы не в банкротстве предприятия, а в том, чтобы компания обслуживала свой долг, вышла из кризиса и действовала уже как здоровое предприятие» (И.У. Жанайдаров, партнер «Саят Жолши и Партнеры», доктор юридических наук, профессор//«НефтьГаз Право Казахстана», издание 1/2011 г). В этой связи, упразднение процедуры внешнего наблюдения видится положительным моментом для инвестиционной активности.
Согласно органу-разработчику «реализация мер, предусмотренная законопроектом, установит приоритет интересов залоговых кредиторов, что позволит повысить позицию Казахстана в рейтинге Всемирного банка «Doing business» по индикаторам «Получение кредитов» и «Разрешение неплатежеспособности». Ниже рассмотрен и изучен этот вопрос более подробно.
Методология рейтинга Всемирного Банка «Doing business» включает в себя 10 основных индикаторов, характеризующих степень легкости ведения бизнеса, в том числе «getting credit» (получение кредитов) и «resolving insolvency» (разрешение неплатежеспособности). Индикатор «getting credit» основан на двух индексах: индекс юридических прав и индекс глубины кредитной информации. Индекс юридических прав измеряет, в какой степени законодательство по обеспечению и банкротству защищает права заемщиков и кредиторов и таким образом способствует кредитованию. Согласно отчету Казахстан сейчас занимает 78 место из 183 по показателю «ease of getting credit» («легкость получения кредита»), причем индекс юридических прав не менялся с 2005 г. (начало включения в рейтинг). Индекс юридических прав состоит из разных аспектов законодательства о закладных и законодательства о банкротстве. Один балл присуждается за каждый из аспектов законов. Нас интересует два из них:
1. Залоговый кредитор, а не другие стороны, такие как правительство и трудовой коллектив, в первую очередь получают компенсацию из средств, когда фирма должника ликвидируется?
2. Не может ли подвергаться залоговый кредитор процедурам автоматической остановки или запрету на продолжение или начало новых юридических процедур и принудительного исполнения исков, когда должник начинает процесс реорганизации, контролируемый судом?
Ответ на первый вопрос не однозначен согласно законопроекту. Несмотря на то, что залоговым кредиторов присваивается только вторая очередь, что очевидно является уже прогрессом и должно положительно сказаться на инвестиционной привлекательности со стороны инвесторов-кредиторов, законопроектом вносится целая статья об удовлетворении требований залоговых кредиторов. А именно, в части предоставления преимущества в удовлетворении их требований через принятие залогового имущества в натуре, но при условии погашения залоговым кредитором требований первой очереди и при условии согласия собрания кредиторов.
Ответ на второй вопрос также неоднозначен. Согласно действующему закону исполнение ранее принятых решений судов, третейских судов по искам кредиторов, в то числе залоговых кредиторов в отношении имущества должника приостанавливается. Но, в феврале 2012 г. были внесены изменения в действующий закон, согласно которым залоговый кредитор вправе обратиться в суд об обращении взыскания на имущество должника: когда выявлены нарушения закона, представляющих угрозу его законным интересам; когда нарушен график погашения задолженности перед ним; снижена стоимость имущества; и когда заложенное имущество не требуется для продолжения деятельности предприятия или для реализации плана реорганизации предприятия.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что возможное внесение изменений в соответствующий индикатор в рейтинге «Doing business» во многом будет обусловлено поправками в действующий закон, принятыми в начале 2012 г., но не будущим Законом «О реабилитации и банкротстве». На рисунке (Рисунок 1) представлена степень защиты прав заемщиков и кредиторов разных стран, выраженная в индексе (0-10), 2011.
Источник: Doing business, Всемирный Банк
Рисунок 1 - Количество стран с определенным индексом степени защиты прав.
При измерении индикатора resolving insolvency учитывается время, которое необходимо для восстановления долгов. Данный показатель неизменно составляет 1,5 года для Казахстана. Согласно текущему законопроекту нет принципиальных изменений в сроках процедуры банкротства, однако есть некоторые изменения по совершенствованию системы банкротства, реализация которых может отразиться на сокращении сроков и стоимости процедуры.
Например, ввод нормы относительно снятия всех ограничений на имущество банкрота (инкассовые распоряжения финансовых и государственных органов на счета должника, аресты на имущество, наложенные судебными исполнителями и другие) без принятия соответствующих решений органов, их наложивших, на основании заявления администратора. Данная норма позволит значительно сократить сроки процедуры банкротства, которые затягиваются на месяцы в связи со снятием ранее наложенных арестов на имущество должника.
Норма относительно субсидиарной ответственности руководителя должника в случае непредоставления информации о финансово-хозяйственной деятельности позволит также повлиять на снижение сроков, так как отсутствие необходимой документации является одной из главных причин низкой эффективности деятельности администраторов.
Институт собрания кредиторов претерпел ряд концептуальных изменений: в части формирования комитета кредиторов. Если раньше процедура формирования комитета кредиторов регулировалась разными статьями в зависимости от процедуры, при этом комитет мог формироваться администратором и утверждаться уполномоченным органом, то в текущем законопроекте состав комитета кредиторов формируется и утверждается собранием кредиторов, тем самым повышая роль и статус комитета кредиторов. Последнее должно положительно сказаться на обеспечении прозрачности и эффективности процедур реабилитации и банкротства. Вместе с тем, расширяются права кредиторов при реализации имущественной массы, что может значительно оптимизировать расходы и привести к более эффективному распределению активов. Например, решение о проведении оценки имущества (активов) принимает собрание кредиторов, однако порядок проведения торгов по продаже имущества (активов) должника (банкрота) определяется Правительством РК.
Важной является статья относительно того, что возбуждение дела о реабилитации или банкротстве не является основанием для расторжения либо одностороннего отказа от исполнения договора. Данная статья позволит функционировать компании в «нормальном» режиме во время процедуры реабилитации или банкротства, увеличивая шансы на улучшение платежеспособность компании.
Marianna Succurro в своей работе «Bankruptcy systems and economic performance across countries: some empirical evidence» (European Journal of Law and Economics, 2012) задается вопросом объясняет ли и в какой степени различие в законодательстве о банкротстве и его эффективность в разных странах (в том числе Казахстан) различие в их уровне инвестиций в ВВП. Закон о банкротстве и правоприменение могут влиять на стимул инвесторов и сумму инвестиций, считает она. Эмпирические результаты показывают, что степень «сложности» закона о банкротстве и эффективность процедуры неплатежеспособности положительно взаимосвязана с долей инвестиций в ВВП. Однако, в богатых странах влияние на уровень инвестиций степени «сложности» закона менее значительно, чем правоприменение процедуры банкротства. Что касается бедных стран, то закон о банкротстве играет здесь более важную роль. Автор объясняет это тем, что бедные страны обычно имеют упрощенные процедуры взыскания задолженности. Когда банкроты «наказываются» быстро и жестко, предприниматели могут опасаться брать на себя финансовые риски, которые необходимы для инвестиций. Точно также, кредиторы могут проявлять меньшую активность, если должники будут слишком быстро подвергаться дефолту. Нулевая степень «сложности» присуждалась странам с отсутствием практики банкротства, первая степень тем, кто имеет процедуру банкротство лишь в форме обращения взыскания на имеющееся обеспечение, вторая тем, кто имеет процедуру ликвидации и третья тем, кто имеет также процедуру реабилитации (к ним можно отнести и Казахстан). Классификация богатых и бедных стран была взята из отчета Всемирного Банка Развития 2008 г.: Казахстан был отнесен к странам с ВНП выше среднего, но не к богатым странам.
Другую идею исследовали Viral. V. Acharaya, Yakov Amihud и Lubomir Litov в своей работе «Creditors' rights and corporate risk-taking» (2008), где они пришли к выводу, что более сильные права кредиторов в банкротстве влияют на выбор инвестиций предприятия, уменьшая его «склонность» к риску. В анализе множества стран, они обнаружили, что чем сильнее права кредиторов, тем больше предрасположенность компании вовлекать себя в различные сделки поглощений других компаний по сниженной цене. При этом последние имеют активы с повышенной стоимостью реабилитации, и с низким риском потока денежных средств (cash-flow risk). Кроме того, леверидж компании уменьшается, когда права кредиторов сильнее. Эта взаимосвязь обычно сильнее в странах, где руководство компании отстранено от управления при реорганизации. Таким образом, их результаты указывают на потенциальные негативные последствия сильных прав кредиторов.
В связи с этим, можно сделать вывод о том, что совершенствование законодательства о банкротстве должно стоять в приоритете, если она стремится привлечь больше инвестиций, но при этом права кредиторов должны быть в меру либеральны, что мы наблюдаем в законопроекте.
Оценка влияния на элементы платежного баланса
В платежном балансе учитываются такие операции, как экспорт и импорт товаров и услуг, доходы, трансферты, прямые инвестиции и участие в уставном капитале, займы и кредиты, резервные активы. При этом платежный баланс охватывает только те операции, которые совершаются между резидентами и нерезидентами страны. В силу специфики нормы законопроекта не окажут существенного прямого влияния, но могут оказать косвенное влияния на статьи платежного баланса через улучшение инвестиционной привлекательности со стороны зарубежных инвесторов.
Вывод. Совершенствование системы банкротства и реабилитации позволит сохранить имеющиеся производственные мощности (в случае применения реабилитации), улучшить деловой климат, что окажет положительное влияние на объемы ВВП и ВРП. Повышение возможностей изъятия налоговой задолженности, восстановление платежеспособности предприятий, усиление противодействия ложному банкротству, выводу активов должника способствует росту доходов государственного бюджета. Вместе с тем, ожидаемое увеличение количества дел о банкротстве может потребовать увеличения расходов государственного бюджета на обеспечение деятельности судов и уполномоченного органа.
Законопроект должен оказать стимулирующее воздействие на инвестиционную активность. В тоже время, не окажет существенного прямого или косвенного влияния на статьи платежного баланса и на параметры инфляции.
4.2 Влияние положений законопроекта на социальное развитие
Оценка влияния на доходы населения
Законопроект может повлиять на доходы населения в следующих направлениях:
- усиление в рамках законопроекта возможности перехода от дела о банкротстве к делу о реабилитации. Согласно ст. 54 «Приостановление и возобновление производства по делу о банкротстве» законопроекта на основании выводов, содержащихся в заключении временного управляющего о финансовом положении должника, при наличии ходатайства должника о применении реабилитационной процедуры, а также согласия кредиторов, инициировавших возбуждение дела о банкротстве суд в рамках возбужденного дела о банкротстве может принять решение о приостановлении производства по делу о банкротстве и возбуждении дела о реабилитации. Банкротство предполагает ликвидацию предприятия, в то время как финансовое оздоровление предприятия или реабилитация способствует сохранению рабочих мест, и, следовательно, обеспечению постоянным источником дохода работников.
В тоже время в краткосрочной перспективе (на срок реализации реабилитационной процедуры) возникает угроза снижения доходов населения, так как реабилитационная процедура предполагает отсрочку по уплате задолженности кредиторам, в том числе по заработной плате.
Международный опыт показывает, что законодательство развитых стран направлено на максимальное использование возможностей финансового оздоровления предприятий, которые могут быть восстановлены и внести свой вклад в экономику страны. При совершенствовании законодательства основной упор делается на достижении баланса между созданием максимальных условий для сохранения действующих предприятий и рабочих мест и степенью ущемления прав кредиторов.
- первоочередное погашение требований социально-значимых слоев населения. Кредиторы по оплате труда закрепляются в рамках законопроекта (ст. 100 «Очередность распределения имущественной массы») в первую очередь наряду с кредиторами по возмещению ущерба жизни и здоровья, выплате алиментов. Данная норма дает возможность работникам несостоятельных предприятий на получение заработанных доходов и поддержание нормального уровня жизни. По данным Министерства труда и социальной защиты на 1 июня 2012 года 125 предприятий имеют задолженность по заработной плате, которая составляет 1 889,5 млн. тенге.
В то же время, для возможности удовлетворения требований других кредиторов, законопроектом ограничиваются требования кредиторов первой очереди, учитывая обязательства за период не более трех месяцев до признания должника банкротом и исходя из размера среднемесячной заработной платы, сложившейся у должника за двенадцать календарных месяцев года, предшествующего возбуждению дела о банкротстве (ст. 102 «Сумма и порядок удовлетворения требования кредиторов первой очереди»). При этом требования кредиторов в оставшейся части учитываются в составе третьей очереди.
- предоставление права кредиторам по оплате труда инициировать банкротство должника. Для обеспечения получения доходов работниками несостоятельных предприятий законопроектом предоставлено право для таких кредиторов инициировать банкротство предприятия в случае образования задолженности сроком в три месяца или при достижении размера задолженности в 100 МРП (ст. 4 «Признание банкротства»).
Косвенно законопроект может повлиять на доходы населения, путем совершенствования подходов по обеспечению удовлетворения требований кредиторов, в том числе введения понятия аффилированности, повышения ответственности должника и повышения требований к управляющим.
В целом законопроект существенно дополнен и усовершенствован с учетом рекомендаций экспертов Всемирного банка и устраняет существующие пробелы закона «О банкротстве» Республики Казахстан.
К законопроекту имеются следующие замечания:
- Согласно ст. 69 «План реабилитации и порядок его утверждения» после утверждения реестра требований кредиторов собранию кредиторов должен быть представлен план реабилитации, который должен быть рассмотрен и согласован собранием кредиторов в течение десяти дней. Законопроект не определяет возможных решений в случае отказа собрания кредиторов утвердить план реабилитации, что возможно, если собрание кредиторов выступает против введения данной процедуры.
Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)
Нередко процедура банкротства является одним из способов ухода от ответственности и удовлетворения требований кредиторов. По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам в 2011 году было зарегистрировано 20 случаев преднамеренного банкротства и 4 факта ложного банкротства, в целом были выявлены 141 организация-банкрот с признаками умышленного банкротства.
Наибольший материальный вред при этом наносится кредиторам по налогам и другим обязательным платежам, т.е. государственному бюджету, который является источником доходов социально-уязвимых слоев населения (таблица 4).
Таблица 4 - Установленная сумма материального вреда государству, тыс. тенге
2010
2011
Государству
Юридическим лицам
Государству
Юридическим лицам
Преднамеренное банкротство
16 275,6
3874,8
19 142,7
4 228,0
Ложное банкротство
0,00
0,00
8 409,8
0,00
Источник: по данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры
В силу этого зачастую инициаторами процедуры банкротства являются налоговые органы. В то же время, в развитых странах, в большинстве случаев, процедура банкротства инициируете самими предпринимателями. Из 16 045 зарегистрированных случаев ликвидации компаний-банкротов в Великобритании в 2010 году, 11 253 из них или 70%, являются добровольными ликвидациями. Причиной этого является тот факт, что процедура банкротства видится вариантом для спасения активов предприятия, а вместе с тем технологий, оборудования и, что, немаловажно в дальнейшем, рабочих мест. Объявив себя банкротом, компания получает отсрочку по выплатам своих долгов, тем самым выигрывая время на планирование дальнейших действий по выходу из кризиса, (http://i-news.kz)
Законопроект позволит способствовать уменьшению материального ущерба государственного бюджета путем создания механизмов против преднамеренного банкротства:
- введение понятия аффилированности к должнику, кредиторам и управляющему. Ст. 9 «Особые взаимоотношения аффилированных лиц в процедурах реабилитации и банкротства» поясняют условия, при которых лица могут считаться аффилированными.
В целях пресечения случаев использования процедуры банкротства для вывода активов должника и ущемления прав кредиторов согласно ст. 8 «Правовой режим договоров» реабилитационный управляющий вправе отказаться от исполнения заключенных должником до возбуждения дела о реабилитации договоров, если договор заключен с аффилированным лицом должника, а также в соответствии со ст. 28 «Формирование комитета кредиторов», установлено, что в состав комитета кредиторов не должны входить кредиторы, аффилированные к должнику. В соответствии со ст. 13 «Администратор» законопроекта администраторами не могут назначаться аффилированные лица должника и (или) кредиторов. По данным Министерства Финансов в результате проведенной конкурсными и реабилитационными управляющими в 2011 году выявлены сомнительные сделки, совершенные должником в период до применения процедур банкротства на сумму 329 437,39 тыс. тенге и возвращено в конкурсную массу путем признания их в судебном порядке незаконными на сумму 49 351,56 тыс. тенге;
- проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности должника на стадии судебного разбирательства в деле о банкротстве. Одним из обязательств временного управляющего является анализ финансово-хозяйственной деятельности, который будет способствовать оценке платежеспособности и выявлению фактов преднамеренного банкротства. Более того, законопроектом (ст. 10 «Конфиденциальность») закрепляется необязательность получения согласия должника лицом, представляющим сведения о финансово-хозяйственной деятельности должника уполномоченному органу;
- усиление ответственности должника. Согласно ст. 12. «Правовое положение должника» законопроект налагает субсидиарную ответственность (дополнительную ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, установленных законом) на руководителя должника в случае невыполнения следующих требований:
1) обратиться в суд о признании его банкротом в случае, когда собственником его имущества, уполномоченным им органом, учредителями юридического лица принято решение о его ликвидации, а стоимости имущества недостаточно для удовлетворения требований кредиторов в полном объеме;
2) обратиться в суд, если удовлетворение требований одного кредитора или нескольких кредиторов приводит к невозможности исполнения должником денежных обязательств или обязанностей по уплате обязательных платежей и (или) иных платежей в полном объеме перед другими кредиторами по истечении одного месяца, когда должнику стало известно о своей неплатежеспособности;
3) предоставить суду и администратору в течение трех рабочих дней с даты назначения администратора информацию о финансово-хозяйственной деятельности, в том числе сведения об имеющемся у должника имуществе, в том числе имуществе, обремененном залогом, находящемся в аренде и (или) в лизинге, о денежных средствах, находящихся на банковских счетах, номера счетов и места нахождения банков, о сумме дебиторской задолженности.
Более того ст. 6 «Ответственность за преднамеренное и ложное банкротство» законопроекта позволяет банкротному управляющему в случае выявления в ходе процедуры банкротства фактов умышленного создания или увеличения неплатежеспособности собственником имущества должника, учредителем и (или) должностными лицами обратиться в суд с иском к такому лицу о взыскании сумм требований кредиторов, оставшихся неудовлетворенными за недостатком имущества банкрота по результатам процедуры банкротства;
- усиление ответственности и требований к управляющим. Законопроектом (ст. 13 «Администратор») установлены квалификационные требования, предъявляемые к претендентам, перечень документов, необходимых для регистрации, а также установлена обязанность прохождения экзамена на знание действующего законодательства для осуществления деятельности в качестве управляющего. Также управляющие обязуются в ходе работы повышать свою квалификацию в экономической, финансовой или юридической сферах каждые три года.
Законопроектом закреплен государственный контроль за деятельностью администратора, а также конкретизирован порядок осуществления уполномоченным органом камерального контроля, направления запросов и приема форм отчетности, уведомлений. Также в рамках законопроекта кредиторам предоставлено не только право выбора кандидатуры управляющего, но и возможность его отстранения (ст. 13 «Администратор»).
Оценка влияния на уровень безработицы
По данным Агентства Республики Казахстан по статистике, в экономике страны в I квартале безработицы 2012 г. были заняты 8,5 млн. человек. Относительно аналогичного периода 2011 года их численность увеличилась на 328,0 тыс. человек или на 4,0%. Численность наемных работников в указанном периоде составила 5,8 млн. человек (68,1% от общего числа занятых). Количество безработных в I квартале 2012 г. составило 478,5 тыс. человек, уровень безработицы - 5,4%.
На 1 апреля 2012 года на учете в органах занятости Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан состояло 58,3 тыс. человек. По оценке, в апреле уровень скрытой безработицы составил 0,4% от экономически активного населения.
Законопроект окажет влияние на обеспечение занятости населения путем усиления возможности применения реабилитационной процедуры, которая будет способствовать сохранению рабочих мест.
Необходимо отметить, что в списки ликвидируемых предприятий в ходе процедуры банкротства, в основном, преобладают МСП в сфере оптовой, розничной торговли, сельского хозяйства и строительства. По официальным статистическим данным, именно в этих отраслях, наблюдается занятость основной массы населения, так в 2011 году из 8 301,6 тыс. человек занятых в экономике в сельском хозяйстве занято 2 196,1 тыс. человек, в оптовой, розничной торговле 1 233,7 тыс. чел, в строительстве 614 тыс. человек. Таким образом, учитывая значительную долю населения, занятого в этих отраслях, активное применение реабилитационной процедуры могло способствовать поддержанию занятости населения и сокращению уровня безработицы.
По данным Министерства финансов по состоянию на 1 июня 2012 количество должников, находившихся в стадии банкротства и последующей ликвидации, составляло 1571 предприятие, в то время как реабилитационной процедурой воспользовались лишь 96 предприятий. На 84 организациях, находящихся на текущий момент в реабилитационной процедуре, занято более 13 000 работников и на 8 организациях, завершивших процедуру в 2011 году, сохранено более 1000 рабочих мест.
В тоже время, планом реабилитации могут быть предусмотрены реорганизационные или организационно-хозяйственные меры, предполагающие ликвидацию убыточных участков производства которые могут способствовать сокращению рабочих мест.
Оценка влияния на демографические параметры
Законопроект не предполагает мер, регулирующих вопросы рождаемости, смертности, миграции и половозрастной структуры населения и, в силу этого, не окажет воздействия на демографические параметры.
Вывод. Законопроект не окажет отрицательного воздействия на доходы населения, уровень бедности и безработицы, демографические параметры. Законопроект устраняет существующие пробелы закона «О банкротстве» Республики Казахстан, существенно дополнен и усовершенствован с учетом рекомендаций экспертов Всемирного банка.
4.3 Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства
Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)
Законопроектом предусматривается улучшение бизнес-климата путем формирования предсказуемой системы банкротства и реабилитации, которая усиливает защиту прав кредиторов.
Во-первых, ограничение объема требований первой очереди периодом не более трех месяцев до возбуждения дела о банкротстве, повысит возможности удовлетворения требований кредиторов второй, третьей и четвертой очереди. Данное положение повысит гарантии возврата займов (инвестиций) для финансовых институтов, инвесторов, поставщиков, торговых партнеров.
Во-вторых, законопроектом залоговому кредитору предоставляется право получить залоговое имущество в счет удовлетворения своих требований в ходе процедуры банкротства (ст. 98 «Удовлетворение требований залоговых кредиторов»). При этом решение о согласии (отказе) на передачу залогового имущества залоговому кредитору принимается на первом собрании кредиторов. Кроме того, залоговый кредитор может отказаться от принятия залогового имущества, тогда его требования включаются в реестр требований второй очереди.
В-третьих, расширяются права кредиторов посредством в лице собрания кредиторов, формируемом при процедуре банкротства. Принятие решений обеспечивается по принципу «1 тенге требований - 1 голос». К компетенции собрания кредиторов отнесено:
- формирование комитета кредиторов;
- одобрение отчета об инвентаризации имущественной массы банкрота;
- утверждение плана продажи имущества;
- принятие решения о прямой продаже имущества (активов) банкрота;
- принятие решения о выставлении имущества на торги по балансовой стоимости;
- утверждение суммы дебиторской задолженности должника, невозможной к взысканию;
- назначение, отстранение (освобождение) и замена банкротного управляющего;
- согласование передачи залогового имущества залоговым кредиторам;
- определение суммы дополнительного вознаграждения банкротного управляющего и порядке его выплаты по конечным результатам его деятельности;
- продление срока проведения процедуры банкротства;
- согласование заключительного отчета и др.
В-четвертых, усиливается ответственность должника и должностных лиц должника. Законопроектом устанавливается обязанность должника по предоставлению суду и администратору в течение трех рабочих дней с даты назначения администратора информации о финансово-хозяйственной деятельности, в том числе сведений об имеющемся у должника имуществе, в том числе имуществе, обремененном залогом, находящемся в аренде и (или) в лизинге, о денежных средствах, находящихся на банковских счетах, номера счетов и места нахождения банков, о сумме дебиторской задолженности. При этом за неисполнение данной обязанности руководитель должника несет субсидиарную ответственность.
В-пятых, исключается процедура внешнего наблюдения. При этом вместо процедуры внешнего наблюдения вводиться обязательный анализ финансово-хозяйственной деятельности должника. Это позволит сократить временные издержки должника и кредиторов, поскольку внешнее наблюдение проводится в срок от трех месяцев до одного года. Практические же результаты внешнего наблюдения отличаются низкой эффектностью. На 1 июня 2012 года процедуру внешнего наблюдения проходили 35 должников. В качестве замечания отмечаем, что в пп. 5) п. 5 ст. 43 «Документы, прилагаемые к заявлению должника» установлено, что к заявлению должника о применении реабилитационной процедуры прилагается заключение администратора внешнего наблюдения о возможности восстановления платежеспособности. В связи с отменой процедуры внешнего наблюдения необходимо исключить пп. 5) п. 5 ст. 43 из законопроекта.
В-шестых, усиливается ответственность и требования к администраторам. Законопроектом устанавливаются квалификационные требования, порядок регистрации, обязательный квалификационный экзамен для администраторов. Также предусмотрена обязанность администратора каждые 3 года повышать свою квалификацию в экономической, финансовой или юридической сферах. Это позволит повысить качество управления предприятием в процессе банкротства или реабилитации. Требования к образованию и профессиональной квалификации управляющего установлены в законодательстве США, Великобритании, Германии, Бельгии, России и др. странах. Специальный экзамен для управляющих проводится в России и Великобритании.
В-седьмых, регламентируется взаимоотношения аффилиированных лиц в процедурах реабилитации и банкротства. Это обеспечит защиту прав кредиторов от незаконного сокращения имущественной массы должника.
Также законопроектом предоставляется возможность суду при рассмотрении дела о банкротстве возбудить дело о реабилитации, что позволит обеспечить переход от одного дела к другому. Такой механизм способствует снижению временных издержек при рассмотрении дел о банкротстве и реабилитации.
Введение электронных торгов при продаже имущества повысит эффективность процедуры реализации имущества обанкротившихся предприятий: снизит издержки, повысит прозрачность и доступность к участию в торгах.
Издержки (производственные и имущественные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная асимметрия)
Как уже было отмечено, законопроектом устанавливается, что основанием для рассмотрения дела о банкротстве судом является задолженность по заработной плате 100 МРП и более или за период не менее трех месяцев. Согласно действующему законодательству для рассмотрения дела о банкротстве судом сумма таких требований должна быть не менее не менее 300 МРП - для индивидуальных предпринимателей, не менее 1000 МРП - для юридических лиц. Таким образом, может увеличиться количество заявлений и соответственно дел о банкротстве на предпринимателей. Это может негативно повлиять на репутацию компании при взаимоотношениях с контрагентами.
В большинстве стран (Германия, Нидерланды, Италия и др.) не существует требований об обязательном признании судом наличия кредиторской задолженности при открытии процедур банкротства. В Великобритании компания может быть ликвидирована только при условии, что она не уплатила долг на сумму, превышающую 750 фунтов стерлингов (175,5 тыс. тенге). Однако при этом установлено, что уплата долга не была осуществлена в течение трех недель с момента получения письменного требования в установленной форме об уплате долга.
В России дела о банкротстве рассматриваются арбитражными судами при сумме требований к должнику - юридическому лицу в совокупности не менее 100 000 рублей (464 тыс. тенге), к должнику - гражданину - не менее 10 000 рублей (46,4 тыс. тенге).
Исходя из международного опыта, а также наличия существенной задолженности по заработной плате (1 889,5 млн. тенге), в целях защиты предпринимателей от негативных последствий судебного рассмотрения дел о банкротстве, целесообразно поднять порог требований по оплате труда для рассмотрения дел о банкротстве судами, либо установить, что дела о банкротстве рассматриваются судами в случае задолженности по заработной плате не менее 100 МРП и за период не менее 3-х месяцев только при условии неисполнения должником судебного акта о взыскании задолженности по оплате труда. Таким образом, дела о банкротстве могут быть возбуждены по инициативе работников только после их обращения в суд о взыскании оплаты труда. Кроме того, отмечаем, что истцы по искам о взыскании сумм оплаты труда и другим требованиям, связанным с трудовой деятельностью освобождаются от уплаты государственной пошлины (в отличие от заявлений о признании юридического лица банкротом).
Законопроектом также устанавливается возможность получения дополнительного вознаграждения администратором без решения собрания кредиторов в случае:
- реализации имущества (активов) банкрота единым имущественным комплексом - в размере одного процента от суммы, вырученной от такой реализации;
- возврата незаконного выведенного имущества и признания сделок недействительными по результатам работы администратора по выявлению такого имущества или сделок - в размере двух процентов от суммы реализации возвращенного имущества;
- взыскания дебиторской задолженности - в размере двух процентов от взысканной суммы такой задолженности.
Выплата дополнительного вознаграждения администратору приведет к снижению имущественной массы распределяемой среди кредиторов. Однако в целях стимулирования работы администраторов и обеспечения возврата незаконно выведенного имущества, взыскания дебиторской задолженности введение данной нормы можно считать оправданным. Вместе с тем, возможно установить максимальный, размер дополнительного вознаграждения администратора. У субъектов крупного предпринимательства общая стоимость активов может быть более 325 000 МРП (в 2012 г. - 525,9 млн. тенге). В результате при реализации имущества крупного предприятия единым имущественным комплексом, сумма вознаграждения администратора может быть выше 5,3 млн. тенге.
В ст. 7 «Признание сделок должника недействительными и возврат имущества» законопроекта перечислены основания для признания сделок, совершенных должником, недействительными. При признании сделки недействительной ответчик обязан возвратить все полученное по сделке, при невозможности возврата в натуре - возместить стоимость подлежащего возврату имущества, выполненных работ или оказанных услуг. Наряд с этим в законопроекте указано, что требование ст. 7 не распространяются на сделки секьюритизации. В действующей редакции Закона Республики Казахстан «О банкротстве» не признаются недействительными не только сделки секьюритизации, но и сделки проектного финансирования. В связи с этим, в целях снижения рисков для инвесторов, а также для упрощения привлечения долгосрочного заемного финансирования предприятиями, предлагаем не распространять действие ст. 7 «Признание сделок должника недействительными и возврат имущества» на сделки проектного финансирования.
Законопроектом закрепляется право уполномоченного органа на осуществление запросов в целях осуществления контроля за деятельностью администраторов. При этом установлено, что срок исполнения запроса может быть равен сроку, указанному в запросе (п. 3 ст. 21 «Направление запросов и прием форм отчетности»). Такая норма может привести к злоупотреблению со стороны государственного органа и создать препятствия администраторам в осуществлении управления должником ввиду роста временных издержек. Поэтому предлагаем исключить возможность сокращения сроков исполнения запроса, либо четко регламентировать ситуации, когда срок исполнения запроса может быть менее 10 дней.
Вывод. С учетом замечаний нормы законопроекта окажут положительное влияние на развитие предпринимательства за счет повышения эффективности института банкротства и реабилитации, усиления защиты прав кредиторов, формирования предсказуемых условий ведения бизнеса.
4.4 Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики
Эффективная система банкротства и реабилитации в первую очередь позволяет проводить санацию рынка, обеспечивать функционирование более конкурентоспособных предприятий. Адекватный уровень защиты прав кредиторов и инвесторов повышает инвестиционную привлекательность бизнеса.
В связи с усиливающимися процессами интеграции и глобализации для Казахстана актуальна проблема повышения привлекательности экономики для иностранных инвесторов и улучшения инвестиционного климата. Согласно докладу Международной Финансовой Корпорации и Всемирного Банка «Ведение бизнеса - 2012: Ведение бизнеса в более прозрачном мире» (Doing business) условия ведения предпринимательской деятельности в Республике Казахстан одни из наиболее привлекательных в своем регионе: 47-ое место из 183 стран (Республика Беларусь - 69 место, Кыргызстан - 70 место, Молдова - 81 место, Россия - 120 место, Украина - 152 место, Узбекистан - 166 место). Однако, несмотря на общее улучшение условий ведения бизнеса (по сравнению с рейтингом 2011 года рост 11 позиций), существуют проблемы в процедурах:
- регистрации предприятий - 57 место (по сравнению с рейтингом 2011 года падение на 8 позиций);
- подключения к системе электроснабжения - 86 место;
- кредитования - 78 место;
- получения разрешений на строительство - 147 место;
- международной торговли - 176 место;
- разрешения неплатежеспособности - 54 место.
Совершенствование института банкротства в рамках принимаемого законопроекта, в первую очередь, способствует росту привлекательности казахстанской экономики для инвесторов по показателям «разрешение неплатежеспособности», «защита инвесторов» и «кредитование».
В рамках категории «разрешение неплатежеспособности» исследования «Doing business» учитываются временные и финансовые затраты, а также результаты процедур банкротства. В Республике Казахстан ликвидация предприятия осуществляется в среднем 1,5 года, при этом затраты на судебные процедуры составляют 15% от среднедушевого дохода и кредиторам возвращается около 42,7% суммы требований.
Таблица 5 - Индикаторы категории «Разрешение неплатежеспособности» Рейтинга «Doing business 2012»
Индикатор
Казахстан
Европа и Центральная Азия
ОЭСР
Время (в годах)
1,5
2,7
1,7
Стоимость (% от величины среднедушевого дохода)
15
13
9
Коэффициент взыскания (центы на доллар)
42,7
35,8
68,2
Источник: Официальный сайт Проекта «Doing business» - www.doingbusiness.org
Используя симулятор реформ проекта «Doing business», можно определить, что увеличив коэффициент взыскания до 50 центов на доллар, позиции Казахстана по индикатору «Регистрация предприятий» улучшатся до 42 места. Если процедуры банкротства будут обеспечивать возврат 60 центов на доллар, то Казахстан позиции Казахстана по индикатору «Регистрация предприятий» улучшатся до 31 места. При этом в общем рейтинге «Doing business» Казахстан займет 45 место.
Таким образом, снижение временных издержек, связанных с процедурой банкротства, а также рост коэффициента взыскания в результате усиление защиты прав кредиторов, позволит повысить привлекательность национальной экономики для иностранного капитала как относительно стран Центральной Азии, так и в рамках Таможенного союза.
4.5 Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны
Устойчивая система банкротства функционирует как фильтр, который обеспечивает выживание экономически эффективных компаний и распределяет ресурсы неэффективных. Быстрая и дешевая процедура реабилитации и банкротства приводит к скорому возврату бизнеса в нормальное состояние и к увеличению выгод кредиторов. Улучшая ожидания кредиторов и дебиторов о результате процедуры, эффективно функционирующая система может помочь обеспечить доступ к финансам, сохранить более жизнеспособный бизнес и, следовательно, улучшить возможности устойчивого развития экономики в целом. Однако, ликвидация безнадежно неплатежеспособных должников имеет и негативные последствия, так как затрагивает не только имущественные интересы должника, но и права и интересы работников, партнеров, кредиторов и др., порождая значительные социальные издержки. В этой связи, важной причиной внутренней угрозы экономической безопасности государства является преднамеренное банкротство компаний. Поэтому реформы системы банкротства должны быть направлены и на совершенствование механизма противодействия преднамеренному банкротству компаний.
«Согласно статистике 90% процедур банкротства инициируются налоговыми органами без согласования с остальными кредиторами. Особенно часто бывают с этим не согласны крупные кредиторы, так как налоговые органы погружают в «пучину» банкротства даже достаточно эффективные предприятия, которые можно было бы вывести из состояния неплатежеспособности, но которые в итоге были проведены через процедуру банкротства с незначительным удовлетворением требований кредиторов.» (И.У. Жанайдаров, партнер «Саят Жолши и Партнеры», доктор юридических наук, профессор//«НефтьГаз Право Казахстана», издание 1/2011 г). В этой связи, изменения в статью о признании банкротства в части исключения требований по налогам и другим обязательным платежам в бюджет как основание при рассмотрении дел о банкротстве судом должны положительно сказаться на эффективности системы банкротства.
Норма об ответственности за преднамеренное и ложное банкротство дополнена пунктом об ответственности за умышленное создание или увеличение неплатежеспособности собственником имущества, учредителем и должностным лицами. Это должно положительно сказаться на снижении риска преднамеренного банкротства.
Законопроект вводит обязательность проведения анализа финансового состояния должника временным управляющим на основании документов бухгалтерского учета и финансовой отчетности, чтобы определить наличие либо отсутствия признаков его неплатежеспособности до вынесения решения суда. Анализ позволит найти причины неплатежеспособности и возможности восстановления платежеспособности, а также выявить признаки фиктивного и преднамеренного банкротства.
Упразднение института внешнего наблюдения было произведено по рекомендации специалистов Всемирного банка, по мнению которых она носит только лишь подготовительный характер и не несет в себе концептуальный механизм помощи компании в тяжелой финансовой ситуации, на что должна быть направлена процедура оздоровления (www.minfin.kz). В тоже время, внешнее наблюдение может использоваться заинтересованными лицами, в том числе налоговыми службами, в качестве одного из механизмов для рейдерства, так как инициаторами могут быть «кредитор по налогам и другие обязательным платежам в бюджет или не менее трех кредиторов» (http://www.blogs.e.gov.kz/blogs/zhamishev_b/questions/130600). В 2010 году при вовлечении неплатежеспособных должников в процедуры внешнего наблюдения погашена общая кредиторская задолженность на сумму 6 692 млн. тенге, в том числе в бюджет 3 233 млн. тенге. Только 22 организации, вовлеченные в процедуры внешнего наблюдения, восстановили свою платежеспособность.
Если в действующем законодательстве определен государственный контроль за соблюдением сторонами законодательства о банкротстве, при этом одной из сторон является администратор, то текущем законопроектом регламентируется государственный контроль деятельности администратора в форме проверок, камеральный контроль, направление запросов, прием форм отчетности и учет таких лиц. Вместе с тем, у кредиторов есть право выбора администратора и право его замены. Что должно положительно сказаться на повышении качества работы администратора и на повышении прозрачности их деятельности. В 2010 году Комитетом по работе с несостоятельными должниками Министерства Финансов Республики Казахстан впервые осуществлены проверки деятельности двадцати девяти администраторов, по результатам которых 10 привлечены к административной ответственности.
Одним из самых концептуальных является ввод института аффилированности. При этом аффилированность предусмотрена по отношению к должнику, кредитору и администратору. Аффилированность при процедуре реабилитации может привести к фиктивному и преднамеренному банкротству или при процедуре банкротства к неэффективному распределению ресурсов. В этой связи, данные поправки должны положительно сказаться как на экономической безопасности компании, так и страны в целом через эффективный механизм защиты от преднамеренного и неэффективного банкротства.
В целом законопроект направлен на совершенствование существующей системы реабилитации и банкротства. Несмотря на то, что наименование закона меняется на «О реабилитации и банкротстве», так как Закон Республики Казахстан «О банкротстве» изначально нацеливает субъекты бизнеса на его применение в качестве механизма ликвидации, большинство ключевых статей сохранены за исключением ряда концептуальных изменений, в том числе упразднение внешнего наблюдения и ввода института аффилированности. Следует отметить, что ранее были внесены поправки в Закон РК «О банкротстве», которые вызвали снижение количества обанкротившихся компаний, в том числе благодаря процедуре ускоренной реабилитации, которая сохранена и в самом законопроекте.
В Федеральном Законе РФ «О несостоятельности (банкротстве)» выделена целая статья 110 о продаже предприятия должника. В мировой практике во время процедуры реабилитации в первую очередь действия направляются на продажу компании в качестве действующего предприятия. На втором месте по предпочтительности - продажа предприятия как единого целого. Второй вариант включает продажу имущества предприятия должника целиком. Хотя это и не считается продажей предприятия должника в качестве действующего предприятия, в ходе реорганизации покупатель или инвестор фактически приобретают это предприятие как действующее, т.к. они перенимают и возобновляют деловую деятельность должника. На практике такая продажа предприятия очень часто применяется к должникам, чьи предприятия являются промышленными, а производственные фонды взаимосвязаны. В тоже время продажа предприятия или его производственных подразделений может осуществляться на любом этапе процедуры ликвидации. Однако, согласно законопроекту не предусмотрен механизм продажи предприятия в качестве действующего и в тоже время не ясно, существует ли вообще такое право. Согласно статье 68 о последствиях применения реабилитационной процедуры сделки с имуществом в рамках обычных коммерческих операций, за исключением предусмотренных планом реабилитации, совершаются с согласия собрания кредиторов. Означает ли это, что все-таки с согласия кредиторов возможна продажа предприятия или его подразделений?
В этой связи, предлагаем внести изменения в законопроект относительно механизма продажи предприятия-должника в качестве действующего как в рамках реабилитации, так и в рамках банкротства.
5. Общий вывод
Принятие проекта Закона Республики Казахстан «О реабилитации и банкротстве» направлен на повышение эффективности системы банкротства в целом, исключение пробелов, коллизий в законодательстве. По результатам научной экономической экспертизы, имеются следующие предложения и рекомендации:
- дополнить п. 4 ст. 4 «Признание банкротства» законопроекта подпунктом: «требования кредитора по налогам и другим обязательным платежам в бюджет по налоговой задолженности, включая задолженность филиалов и представительств должника, составляют сумму не менее ста пятидесяти месячных расчетных показателей, установленных законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год;»;
- пп. 1) п. 4 ст. 4 «Признание банкротства» изложить в следующей редакции:
«1) требования кредиторов по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью, взысканию алиментов, оплате труда, компенсациям по трудовым договорам, социальным отчислениям в Государственный фонд социального страхования и удержанным из заработной платы обязательным пенсионным взносам, а также по вознаграждениям по авторским договорам, составляют сумму не менее ста месячных расчетных показателей, установленных законом о республиканском бюджете, или такая задолженность возникла за период не менее трех месяцев;»;
- исключить пп. 5) п. 5 ст. 43 из законопроекта;
- поднять порог требований по оплате труда для рассмотрения дел о банкротстве судами, либо установить, что дела с банкротстве рассматриваются судами в случае задолженности по заработной плате не менее 100 МРП и за период не менее 3-х месяцев только при условии неисполнения должником судебного акта о взыскании сумм оплаты труда;
- установить максимальный размер дополнительного вознаграждения администратора;
- не распространять действие ст. 7 «Признание сделок должника недействительными и возврат имущества» на сделки проектного финансирования;
- исключить возможность сокращения сроков исполнения запроса уполномоченного органа, либо четко регламентировать ситуации, когда срок исполнения запроса может быть менее 10 дней.
