Досье на проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» (30 марта 2012 года) (принят)

Президент

М. Муханов

1. Общие положения

Государственный орган-разработчик

Министерство юстиции Республики Казахстан

Наименование законопроекта

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»

Полученные документы

1. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»;

2. Пояснительная записка к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»;

3. Паспорт по оценке социально-экономических последствий действия проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»;

4. Сравнительная таблица к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»;

5. Проект постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»;

6. Пояснительная записка к проекту постановления Правительства Республики Казахстан «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания»;

7. Справочный лист к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания».

Основание проведения экспертизы

Письмо Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан от 16.03.2012 года № 31-2-7/3503

Информация об экспертной организации

Акционерное общество «Институт экономических исследований»

Эксперты: старший эксперт, магистр математики Ж. Аубакирова, эксперт-юрист Ш. Бадыхан, старший эксперт К. Жексенаева, старший эксперт, магистр экономики С. Искаков, старший эксперт К. Копешова, старший эксперт, к.э.н. Тілеуберген Д.

Общая характеристика законопроекта

Отрасль законодательства

1) Законодательство о государственном и общественном устройстве: Права, свободы и обязанности человека и гражданина;

2) Уголовно-исполнительное законодательство.

Предмет правового регулирования

Общественные отношения, касающиеся регулирования деятельности национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

Назначение законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» направлен на создание системы регулярных посещений исправительных учреждений, следственных изоляторов и иных специализированных учреждений Уполномоченным по правам человека, общественными наблюдательными комиссиями и общественными объединениями (национальный превентивный механизм).

Структура законопроекта

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» (далее - законопроект) состоит из 2-х статей.

Целевая группа

Физические и юридические лица, в том числе государственные органы.

Обоснованность проведения научной экономической экспертизы

1. Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213;

2. Постановление Правительства Республики Казахстан «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598;

3. Порядок документооборота по научной экономической экспертизе законопроектов Республики Казахстан, утвержденный приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 120;

4. Методические рекомендации по оценке социально-экономических последствий действия, принимаемых законопроектов, утвержденные приказом Министра экономического развития и торговли Республики Казахстан от 3 мая 2011 года № 122.

Принятые законы (количество) по вопросам рассматриваемого законопроекта в текущем году на момент проведения экспертизы

В текущем году на момент проведения экспертизы законы по вопросам создания национального превентивного механизма не принимались.

Количество подзаконных нормативных правовых актов, предусмотренных законопроектом

Законопроектом не предусматривается принятие подзаконных нормативных правовых актов.

Новизна исследуемого законопроекта: Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты:

1. В Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года, в части введения понятия национального превентивного механизма, участники которого не подлежат допросу в качестве свидетеля;

2. В Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года предусматривается:

- совершенствование общественного контроля в исправительных учреждениях и следственных изоляторах путем введения национального превентивного механизма;

- расширение круга лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, согласие которых требуется для производства их кино-, фото- и видеосъемок, а также интервьюирования, в том числе с использованием средств аудио-, видеотехники;

3. В Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 года «Об административных правонарушениях», в части введения административной ответственности за воспрепятствование осуществлению участниками национального превентивного механизма своих полномочий;

4. В Закон Республики Казахстан от 7 апреля 1995 года «О принудительном лечении больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией», в части распространения действия национального превентивного механизма на учреждения, осуществляющие принудительное лечение от алкоголизма, наркомании и токсикомании;

5. В Законе Республики Казахстан от 30 марта 1999 года «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества» предусматривается:

- создание системы регулярных посещений специальных учреждений, обеспечивающих временную изоляцию от общества, участниками национального превентивного механизма;

- закрепление прав, обязанностей и требований, предъявляемых к участникам национального превентивного механизма, а также условий прекращения их полномочий;

- представление ежегодных докладов участниками национального превентивного механизма;

- рассмотрение рекомендаций и предложений участников национального превентивного механизма уполномоченными государственными органами, о принятых мерах уполномоченные государственные органы обязаны информировать участников национального превентивного механизма;

6. В Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 года «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждений детской безнадзорности и беспризорности», в части распространения действия национального превентивного механизма на организации образования с особым режимом содержания;

7. В Закон Республики Казахстан от 18 марта 2002 года «Об органах юстиции», в части дополнения функции органов юстиции по реализации социальных проектов в рамках национального превентивного механизма.

2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен законопроект:

- низкий уровень общественного контроля, способствующий нарушению прав и свобод граждан, находящихся в исправительных и иных учреждениях временной изоляции от общества, и сохранению правовой незащищенности граждан от противоправных действий либо бездействий сотрудников данных учреждений;

- несвоевременное исполнение взятых Республики Казахстан обязательств в рамках Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, ратифицированного Законом Республики Казахстан от 26 июня 2008 года № 48-IV;

- недостаточное вовлечение институтов гражданского общества в процесс осуществления общественного контроля в целях предупреждения пыток и жестокого и унижающего достоинство видов наказания и обращения.

3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие законопроекта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике

Учреждение национального превентивного механизма в Республике Казахстан. Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее - Факультативный протокол) был принят Генеральной ассамблеей ООН в декабре 2002 года и введен в июне 2006 года. Факультативный протокол создал систему постоянных посещений без уведомления мест содержания под стражей, в целях предотвращения пыток и болезненных исправлений. Посещения осуществляются международным Подкомитетом по предупреждению пыток, созданного ООН, и одним или несколькими национальными превентивными механизмами, учрежденных или назначенных государствами-участницами. В Факультативном протоколе указывается план работ минимальных гарантий и власти национального превентивного механизма, который может быть отрегулирован для каждой страны в соответствии с его положениями. По состоянию на февраль 2012 года Факультативный протокол насчитывает 62 государства-участника: 38 из них учредили национальный превентивный механизм, в 22-х - закон в стадии подписания.

Закон Республики Казахстан «О ратификации Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» был подписан Главой государства 26 июня 2008 года. Следующим этапом для Казахстана является принятие Факультативного протокола, с введением соответствующих поправок в законодательство страны с учетом рекомендаций Специального докладчика ООН. По правилам Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее - Конвенция) государство-участник должно учредить национальный превентивный механизм спустя год после его принятия.

В результате визита Специального докладчика ООН по вопросам пыток в Казахстан выявлены следующие условия в местах содержания под стражей, несоответствующие международным стандартам:

1) очень жесткие ограничения на контакт с внешним миром;

2) удаленное расположение учреждений, затрудняющее доступность для близких заключенных;

3) полное лишение контактов с внешним миром на длительный период времени в местах досудебного содержания под стражей;

4) избиения и насилия в местах заключения, подтвержденные судебно-медицинской экспертизой;

5) жестокое обращение с несовершеннолетними на начальных этапах содержания под стражей со стороны правоохранительных органов, в учреждениях, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Республики Казахстан, Министерства юстиции Республики Казахстан;

6) время задержания и доставка в полицейский участок не фиксируется, что важно для определения соблюдается ли трехчасовой максимальный предел первоначальный содержания под стражей;

7) непрозрачный прокурсорский надзор, его лишь формальное присутствие на определенных этапах уголовного разбирательства;

8) не имеется действенного механизма подачи жалоб;

9) государство не берет на себя полную ответственность за инфраструктуру защиты жертв бытового насилия.

Следовательно, изменения и дополнения в действующее законодательство должны преследовать цель предотвращения вышеуказанных обстоятельств и соответствия международным минимальным стандартам.

Международная практика. Во многих государствах при введении национального превентивного механизма применяется общепризнанный формат «Омбудсмен +», основная цель которого заключается в использовании международно-признанного статуса Омбудсмена для привлечения доверия к данному механизму, а не использования его в качестве технического исполнителя. Уполномоченный по правам человека при осуществлении своей деятельности независим и не связан ведомственными интересами.

Ключевым вопросом при назначении национального превентивного механизма является наделение данного механизма мандатом, достаточным для выполнения своих функций. В данном вопросе необходимо иметь в виду то, что предписания Факультативного протокола не ограничиваются только лишь посещениями и мониторингом. Вместе с этим необходимо осуществлять общую превентивную работу, включая такие мероприятия как образовательные кампании, подготовка комментариев к действующему законодательству и новым законопроектам, а также активная работа с властями на уровне формирования политики.

Согласно опыту Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ) по борьбе с пытками, большинство стран входящих в организацию, практикуют формат Омбудсмен (Уполномоченный по правам человека) как часть национального превентивного механизма. В большинстве случаев государства привлекают также неправительственные организации для работы национального превентивного механизма, даже когда законно учрежденным является только Уполномоченный по правам человека. В практике эти страны сталкиваются со сложностями в определении обязанностей Омбудсмена, согласно Факультативному протоколу. В качестве примера, существующая власть возбуждения уголовного дела (Чешская Республика) или издания выговора (Финляндия) Омбудсменом подтверждает наличие препятствий для осуществления превентивного метода.

Ключевой проблемой для многих Омбудсмен офисов является финансирование. Изначально предполагалось, что для проведения мониторинга мест содержания под стражей и последующих действий Омбудсмена, предусмотренных Факультативным протоколом, необходимо увеличит число источников финансирования. С другой стороны, практика учреждения Омбудсмена в части национального превентивного механизма является распространенной, потому как она позволяет избежать дополнительных расходов на образование новых институтов, так как в обязанности Уполномоченного по правам человека уже входит удовлетворение жалоб заключенных и посещение мест под стражей.

В Чешской Республике, по причине своей институциональной и финансовой независимости, имеющемуся опыту по мониторингу мест под стражей и власти, существующий институт Омбудсмена - Управление Народного Защитника Прав - был уполномочен в качестве национального превентивного механизма согласно введенным изменениям законодательства в 2006 году. В Управлении Народного Защитника Прав был создан специальный департамент, состоящий из 12 адвокатов и нескольких независимых экспертов, включая врачей, медицинских сестер, психологов и психиатров Места де-юре, такие как тюрьмы и изоляторы, и места де-факто посещались систематично по полугодовому плану.

В практике Объединенного Королевства существует привлечение волонтеров для проведения мониторинга в местах содержания под стражей. Такой метод применила Ассоциация по независимому посещению мест содержания под стражей, образованная в 1980-х годах впоследствии изданного закона, который обязывал местные органы управления внутренних дел проводить независимые посещения мест содержания под стражей. Взамен на согласие ежегодных минимальных посещений данных мест, волонтеры специально обучались для выполнения своей роли.

Практика создания органа Уполномоченного по правам человека в Украине выявила существующую проблему пыток в стране. По результатам своих действий, орган Уполномоченного по правам человека и группы по защите человеческих прав получили большое количество жалоб на пытки и болезненные исправления, также касательно условий в местах под стражей. Для решения данных проблем Министерством внутренних дел Украины была запущена пилотная схема превентивного мониторинга в трех регионах Украины. Под контролем Министерства внутренних дел Украины были созданы мобильные мониторинговые группы для проведения специфичного мониторинга мест под полицейской стражей. Впоследствии объем работ данных мобильных мониторинговых групп расширился до национальных масштабов. В целях сохранения независимости мобильных мониторинговых групп было принято решение, что две трети членов группы должна состоять из гражданских работников, и остальная часть из сотрудников Министерства внутренних дел. Несмотря на поддержку со стороны Министерства внутренних дел для эффективного функционирования мобильных мониторинговых групп возникла необходимость решения ряда вопросов:

- недостаточное финансирование мониторинговых действий и регулярных визитов;

- в некоторых регионах Украины, ограниченное понимание неправительственными организациями роли мобильных мониторинговых групп;

- недостаточное содействие между представителями внутренних органов и гражданским обществом и отличающиеся видения функционирования групп в разных регионах.

Работа системы мобильных мониторинговых групп охватывает комплекс действий, включая обеспечение учений и кодекс поведения независимых посетителей, издание юридического плана работ групп, и стандартизированного доклада. Такая система служит хорошим примером интегрированной работы между гражданским обществом и Министерством внутренних дел. Основой создания мобильных мониторинговых групп в Украине стал опыт Объединенного Королевства после обучающего визита украинских чиновников и членов групп.

Развитие мобильных мониторинговых групп в Украине заняло продолжительный период. По мере внесения поправок в нормативные правовые акты, совершенствования и уточнения национальной политики по борьбе с пытками Мандат мобильных мониторинговых групп расширился:

- получение права посещения мест под стражей в ночное время;

- проведение интервью с задержанными лицами;

- увеличения ряда учреждений для посещения - тюрьмы, специализированные медицинские учреждения, убежища для беженцев и др.

На примере национального превентивного механизма Молдовы можно видеть объединение сил Омбудсмена и гражданского общества. Изначально созданный механизм, уполномочием одного управления Омбудсмена в соответствие с Факультативным протоколом, позже был изменен законом, требующего кооперации с гражданским обществом в выполнение своего Мандата. Был создан Консультативный Совет, состоящий из 10 представителей неправительственных организаций и Уполномоченного по правам человека, в качестве председателя.

Гражданское составляющее национального превентивного механизма Молдовы столкнулись с проблемой, по факту неоплачиваемого труда членов неправительственных организаций, тем самым расходы на посещения не покрываются. Подобные проблемы стали причиной ухода в отставку нескольких членов Консультативного Совета. Также остается открытым вопрос о представляющей угрозе безопасности членов гражданской составляющей Молдавского национального превентивного механизма, которая может возникнуть во время исполнения их официальной обязанностей.

Таким образом, международная практика свидетельствует, что:

- реализация национального превентивного механизма не получила должного развития в результате нерешенных вопросов финансирования;

- остается открытым вопрос безопасности участников национального превентивного механизма;

- используется следующие модели национального превентивного механизма: либо только через Уполномоченного по правам человека, поскольку в его обязанности уже входит удовлетворение жалоб заключенных и посещение мест под стражей, либо через консолидацию гражданского общества и Омбудсмена.

4. Анализ предлагаемых законопроектом способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе:

4.1. Влияние положений законопроекта на макроэкономическую эффективность (в краткосрочном и долгосрочном периодах)

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового внутреннего продукта (ВВП)

Законопроект направлен на исполнение обязательств, принятых Республики Казахстан при ратификации Факультативного протокола. Вносимые поправки относительно создания системы регулярных посещений участниками национального превентивного механизма исправительных учреждений и следственных изоляторов, учреждений, в которых осуществляется принудительное лечение больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, специальных учреждений, обеспечивающих временную изоляцию от общества, центров адаптации несовершеннолетних, специальных организаций и организаций образования с особым режимом содержания направлены на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.

Реализация законопроекта будет способствовать соблюдению гражданских прав и снижению социальных угроз, содействию выполнения Республикой Казахстан международных обязательств в области прав человека, продвижению демократических реформ и созданию открытого правового демократического общества, что положительно скажется на уровне инвестиционной привлекательности государства.

Исходя из вышесказанного, вносимые изменения будут регулировать специфичную область общественных отношений и окажут косвенное положительное воздействие на объемы и темпы роста ВВП путем стимулирования инвестиционной привлекательности.

Оценка влияния на объемы и темпы роста Валового регионального продукта (ВРП)

Вносимые изменения вследствие узкой области регулирования не окажут отрицательного влияния на объемы и темпы роста ВРП.

Оценка влияния на объемы доходов и расходов государственного бюджета

На реализацию законопроекта из республиканского бюджета планируется выделение денежных средств в размере 200 000 тыс. тенге ежегодно на период 2013 - 2015 годы:

Таблица 1 - Общая стоимость реализации национального превентивного механизма в

Республике Казахстан

№ п/п

Название административно-территориальной единицы

Стоимость накладных расходов

Стоимость работ экспертов

Стоимость командировочных расходов

ИТОГО тенге

ИТОГО тыс. тенге

1

г. Астана

291 979

2 511 216

2 692 224

5 495 419

5 495

2

г. Алматы

462 105

4 045 848

4 337 472

8 845 425

8 845

3

Акмолинская

678 629

5 999 016

6 431 424

13 109 069

13 109

4

Алматинская

570 367

5 022 432

5 384 448

10 977 247

10 977

5

Актюбинская

817 823

7 254 624

7 777 536

15 849 983

15 850

6

Атырауская

400 241

3 487 800

3 739 200

7 627 241

7 627

7

Восточно-Казахстанская

1 173 541

10463 400

11 217 600

22 854 541

22 855

8

Жамбылская

570 367

5 022 432

5 384 448

10 977 247

10 977

9

Западно-Казахстанская

570 367

5 022 432

5 384 448

10 977 247

10 977

10

Карагандинская

1 189 007

10 602 912

11 367 168

23 159 087

23 159

11

Костанайская

369 309

3 208 776

3 440 064

7 018 149

7 018

12

Кызылординская

755 959

6 696 576

7 179 264

14 631 799

14 632

13

Мангистауская

384 775

3 348 288

3 589 632

7 322 695

7 323

14

Павлодарская

786 891

6 975 600

7 478 400

15 240 891

15 241

15

Северо-Казахстанская

616 765

5 440 968

5 833 152

11 890 885

11 891

16

Южно-Казахстанская

725 027

6 417 552

6 880 128

14 022 707

14 023

ИТОГО:

10 363 150

91 519 872

98 116 608

199 999 630

200 000

Источник: Министерство юстиции Республики Казахстан

В целях оптимизации расходов государственного бюджета, в расчетах, представленных государственным органом - разработчиком законопроекта требуются следующие уточнения по Приложениям Пояснительной записки к индикаторам расчета расходов по финансированию национального превентивного механизма республиканского бюджета:

- при расчете стоимости командировочных расходов, командированному эксперту возмещаются расходы по найму жилого помещения в размере 4 месячных показателей (далее - МРП) на 1 человека по всем административно-территориальным единицам. Однако согласно Постановлению Правительства Республики Казахстан от 22 сентября 2000 года № 1428 «Об утверждении Правил о служебных командировках в пределах Республики Казахстан работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов Парламента Республики Казахстан» для работников государственных учреждений сумма расходов по найму жилого помещения в сутки не должна превышать семикратного размера МРП в городах Астана, Алматы, Атырау, Актау и Байконыр, шестикратного размера МРП - в областных центрах и городах областного значения, четырехкратного размера МРП - в районных центрах и городах районного значения и двукратного размера МРП - в сельских округах. Считаем, что при расчете командировочных расходов, целесообразно учитывать расходы по найму жилого помещения в сутки во всех административно-территориальных единицах.

Согласно представленных данных государственного органа-разработчика законопроекта, проезд к месту командирования и обратно к месту постоянной работы оплачивается на основании предъявленных проездных документов при проезде по железным дорогам - по тарифу купированного вагона; по водным путям, по шоссейным и грунтовым дорогам - по существующей в данной местности стоимости проезда. В частности при расчете стоимости проезда по железным дорогам, была использована стоимость купированного вагона поезда № 016Т сообщением Астана - Алматы 2 в размере 4 494 тенге.. Однако, учитывая то, что проверяемые учреждения (следственный изолятор, изолятор временного содержания и т.д.) находятся в разных областях и регионах Республики Казахстан, считаем, что стоимость проезда по железным дорогам следует рассчитать с учетом территориально-региональной составляющей;

- при расчете стоимости накладных расходов за среднюю стоимость канцелярских товаров взята сумма в размере 7 733 тенге, к которой нет обоснования. В частности, согласно предоставленным данным Министерства юстиции Республики Казахстан сумма канцелярских расходов составляет 19 856 тенге, что значительно превышает среднюю стоимость канцелярских товаров, указанной в четвертом столбце Приложения 5 «Стоимость накладных расходов». Таким образом, корректность средней стоимости канцелярских товаров в размере 7 733 тенге вызывает сомнение, требует пересчета и подтверждения в виде ценовых предложений на необходимый перечень канцелярских товаров.

Также, предоставленные Министерством юстиции Республики Казахстан обоснования расходов по накладным расходам основываются на данных с Интернета и не достаточно точно отражают рыночных цен и требуют подтверждения в виде ценовых предложений.

Сумма накладных расходов, в части расходов на Интернет, согласно предоставленной смете расходов составляет 5 845 тенге, при этом данный тариф широкополосного Интернета установлен для физических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако согласно законопроекту членами национального превентивного механизма являются также общественные объединения, которые являются юридическими лицами. Таким образом, предлагается пересмотреть данную статью расходов с учетом отнесения членов национального превентивного механизма к юридическим лицам и расчетом соответствующих тарифов. Кроме того, данные расходы также основываются на данных с Интернета и не являются с официальным показателем реальных цен. Для определения реальных цен на рынке необходимо предоставить ценовые предложения.

В процессе работы с представленным материалом государственного органа-разработчика, выявлены некоторые неточности в расчетах:

- в Приложении 1, неправильно указано количество специальных учреждений в Республике Казахстан в столбце «Итого», 397 вместо, 451;

- в Приложении 2 неправильно указана итоговая сумма в столбце «Количество специальных учреждений в Республике Казахстан» 397 вместо, 438; в столбце «Общее количество посещений (кол-во учреждений Х 2, посещения ежегодно)» не точно рассчитаны показания в строках 2, 4 и итоговая сумма;

- в Приложении 7, итоговая сумма в столбце «Стоимость командировочных расходов» не соответствует итоговой сумме Приложения 3, 98 117 тыс. тенге, вместо 65 959 тыс. тенге.

С учетом всего вышеперечисленного предлагается сделать более детальные и точные расчеты расходов (командировочные, накладные) с учетом предоставленных замечаний.

Реализация норм законопроекта окажет свое влияние на доходы государственного бюджета. Законопроект вносит поправку в ст. 388-1 «Воспрепятствование осуществлению участниками национального превентивного механизма своих полномочий» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года, с целью введения ответственности за воспрепятствование осуществлению участниками национального превентивного механизма полномочий. Согласно данной поправке воспрепятствование физическими и должностными лицами участникам национального превентивного механизма в осуществлении ими своих полномочий» выразившееся в отказе от представления информации о количестве лиц, содержащихся в учреждениях и организациях, которое они имеют право посещать согласно Закону Республики Казахстан «О порядке и условиях содержания лиц, в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества», информации, касающейся, обращения с лицами, находящимися в исправительных учреждениях, а равное проведению беседы с лицами, содержащимися в таких учреждениях и организациях, их представителями и иными лицами, которые могут представить информацию участникам национального превентивного механизма влечет штраф на физических лиц в размере пяти, на должностных лиц в размере семи МРП. Действия, предусмотренные частью первой настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания влекут штраф на физических лиц в размере десяти, на должностных лиц в размере пятнадцати МРП.

Таким образом, в случае выявления подобного рода нарушений будут повышаться доходы государственного бюджета за счет уплаты штрафов.

Имеется также следующее предложение по дополнению законопроекта, способствующее эффективному распределению бюджетных средств направленных на финансирование национального, превентивного механизма: согласно ст. 15-1. «Национальный превентивный механизм» участниками национального превентивного механизма являются Уполномоченный по правам человека, общественные наблюдательные комиссии и общественные объединения. В ст. 15-4. «Требования к участникам национального превентивного механизма» законопроекта прописаны требования к физическим лицам, но не к участникам национального превентивного механизма (общественным, объединениям.

Кроме того, правила образования областных (города республиканского значения) общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный контроль изложены в постановлениях Правительства Республики Казахстан от 16 сентября 2005 года № 924 и от 24 июня 2011 года № 702, которые в соответствии со ст. 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» не считаются законодательными актами в стране. Таким образом, аспекты образования общественных наблюдательных комиссий подлежат регулированию исполнительной властью.

Оценка влияния на параметры инфляции

Одна из основных причин инфляции - рост расходов государства, который может быть обусловлен расширением масштабов государственного сектора, государственного регулирования экономики, проведения социальных программ. В связи, с принятием Законопроекта, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, будет проводиться государственный социальный заказ территориальных органов юстиции (областными, города республиканского значения и столицы). Количество убеждений в области будет посещаться не менее 2-х раз в год 4 экспертами. Расходы по данной программе составляют 200млн. тенге. За счет средств социального проекта будут оплачиваться накладные расходы, стоимость работ экспертов и командировочные расходы, а также аренда офиса на период подготовки экспертами рекомендаций, отчетов и предложений на срок 2 месяца в году.

Еще одна причина инфляции - преобладание доли занятых в сфере услуг (сервисно-ориентированная экономика). Производительность труда в сфере услуг растет медленнее, чем в производственном секторе, а заработная плата - более высокими темпами. Это усиливает дисбаланс между совокупным спросом и совокупным предложением. Принятие законопроекта может привести к дополнительному спросу в сфере предоставления услуг по аренде жилых и коммерческих помещений, пассажирским перевозкам.

Однако, учитывая незначительное изменение вышеуказанных факторов, можно предположить, что законопроект не окажет существенного влияния на инфляцию.

Оценка влияния на инвестиционную активность

Привлечение институтов гражданского общества к процессу осуществления общественного контроля в целях предупреждения пыток и жестокого и унижающего достоинство видов наказания и обращения, а также, представление ежегодных докладов участников национального превентивного механизма и их опубликование в средствах массовой информации позволит основать национальный, превентивный механизм на принципах всеобщего вовлечения и прозрачности, сбалансированно учитывая интересы общества. Кроме того, в целях обеспечения эффективного взаимодействия государственных органов с участниками национального превентивного механизма, законопроектом вводится рассмотрение рекомендаций и предложений участников национального превентивного механизма уполномоченными государственными органами, о принятых мерах уполномоченные государственные органы обязаны информировать участников национального превентивного механизма.

В настоящее время, по предоставленным органом-разработчиком данным, в Республике Казахстан мониторингу подлежат 656 учреждений. В связи с чем, законодательное закрепление Уполномоченного по правам человека как участника национального превентивного механизма по системе обществом может потенциально проблем. Система национального превентивного механизма эффективно применяется в зарубежных странах, например в Дании, Армении и Швеции.

Имплементация норм Факультативного протокола создаст условия для эффективной реализации принятых международных обязательств, а также обеспечения надежной защиты прав человека, что может способствовать повышению доверия и инвестиционной привлекательности страны.

Вместе с тем, Факультативный Протокол требует от государств-участников уделить должное внимание Принципам, касающимся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, известным также как «Парижские принципы». В соответствии с Парижскими принципами требуется, чтобы такие учреждения имели основу в конституционном или обыкновенном законодательном акте своего государства, что не только придает организации легитимность, но также действует в качестве определенной гарантии ее независимости

Оценка влияния на элементы платежного баланса

Вносимые изменения вследствие узкой области регулирования не окажут существенного влияния на параметры платежного баланса.

Вывод:

Вносимые законопроектом изменения будут регулировать специфичную область общественных отношений и окажут косвенное положительное воздействие на объемы и темпы роста ВВП и ВРП путем стимулирования инвестиционной привлекательности, главным образом, за счет исполнения обязательств, принятых Республикой Казахстан при ратификации факультативного протокола к Конвенции.

Реализация вводимых норм законопроекта предполагает дополнительные расходы по финансированию национального превентивного механизма из республиканского бюджета, также возможно положительное влияние на уровень доходов государственного бюджета.

Законопроект не окажет существенного влияния на параметры инфляции и платежного баланса.

4.2. Влияние положений законопроекта на социальное развитие

Оценка влияния на доходы населения

Законопроект предполагает создание национального превентивного механизма, в целом, системы регулярных посещений c целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в местах лишения свободы.

Реализация законопроекта может положительно отразится на доходах населения ввиду ряда причин указанных ниже, а именно:

- нормы законопроекта, предполагают создание системы защиты и охраны здоровья лиц, находящихся в местах лишения свободы, что также может способствовать сохранению экономически активного населения;

- нормы, обязывающие участников национального превентивного механизма представлять ежегодные доклады о работе, обязанности уполномоченных государственных органов информировать участников национального превентивного механизма о рассмотренных рекомендациях и предложениях, а также принятых мерах способствуют обеспечению большей открытости уголовно-исполнительной системы, что может также отразиться на международном имидже страны, и косвенно, на доходах населении за счет привлечения инвестиций;

- согласно законопроекту, реализация системы регулярных посещений, предполагается с участием уполномоченного по правам человека, общественных наблюдательных комиссий и общественных объединений. Таким образом, в Республике Казахстан будет применяться модель национального превентивного механизма «Омбудсмен +», которая успешно используется во многих странах ОБСЕ. Так, например, согласно отчету заместителя Омбудсмена Республики Словения Алеса Бутала (Ales Butala), где также применяется модель. «Омбудсмен +» работа национального превентивного механизма благоприятно отражается на социальном развитии страны, через обеспечение охраны законных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы. Согласно данному отчету визит в психиатрическую больницу «Озмоз» выявил недостатки в правовом надзоре недобровольной госпитализации и имел значительный отклик в прессе, среди профессиональной и независимой общественности. Данный отчет способствовал принятию нового, более адекватного законодательства в этой области и реализации действующих норм в пользу пострадавших лиц и их прав, связанных с госпитализацией и лечением (Ales Butala, Deputy Ombudsman, Slovenia, «The work of the Ombudsman as regards Persons Deprived of their Liberty»).

В соответствии с нормами законопроекта, финансирование регулярных посещений специальных учреждений, обеспечивающих временную изоляцию от общества будет осуществляться из республиканского бюджета и по данным Министерства юстиции Республики Казахстан планируется выделение 200 млн. тенге для разработки данного механизма.

Если финансирование национального превентивного механизма будет осуществляться в рамках средств выделенных Министерством юстиции Республики Казахстан для реализации других бюджетных программ, то будут минимизированы риски неэффективного расходования государственных средств. В противном случае, если для реализации законопроекта потребуются дополнительные средства из республиканского бюджета, помимо уже выделенных Министерством юстиции Республики Казахстан, возникают риски неэффективного расходования бюджетных средств. Таким образом, специфика данного законопроекта требует более детального обоснования бюджетных расходов и сопоставление их с прогнозируемыми материальными и нематериальными выгодами.

С одной стороны реализация законопроекта потребует дополнительных бюджетных средств в размере 200 млн. тенге (монетизируемые издержки), с другой - нормы законопроекта будут способствовать установлению положительного имиджа страны, обеспечению конституционных прав и социальному развитию, охраны жизни и здоровья граждан, находящихся в местах лишения свободы немонетизируемые выгоды).

В соответствии с этим требуется разработать показатели оценки эффективности по реализации национального превентивного механизма.

Таким образом, нормы законопроекта могут способствовать повышению доходов населения, через привлечение инвестиций, обеспечению социального развития, а также охрану здоровья граждан.

Оценка влияния на уровень бедности (глубина, острота бедности, коэффициент Джини)

Согласно Концепции благосостояния и бедности разработанной Институтом Всемирного банка, бедность определяется как «невозможность распоряжаться товарами, или наличие жесткого, ограничения на выбор товаров». При этом согласно данному определению бедность можно рассматривать как материальную и нематериальную. Ввиду незначительности получаемого дохода лицами, содержащимися в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, законопроект будет полезно рассмотреть с точки зрения влияние его норм, на элементы нематериальной бедности. Согласно Концепции благосостояния и бедности, к элементам нематериальной бедности относятся:

1) плохое здоровье;

2) низкий уровень образования или неграмотность;

3) социальное исключение;

4) незащищенность;

5) несвобода и «безгласность» (практическая невозможность заявить о своих проблемах).

Согласно нормам законопроекта, национальный превентивный механизм, создается с целью создания системы регулярных посещений, с участием Уполномоченного по правам человека, общественных наблюдательных комиссий и общественных объединений исправительных учреждений и следственных изоляторов, учреждений, в которых осуществляется принудительное лечение больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, специальных учреждений, обеспечивающих временную изоляцию от общества, центров адаптации несовершеннолетних специальных организаций образования и организаций образования с особым режимом содержания. Реализация законопроекта будет направлена на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в местах лишения свободы. Лица, изолированные от общества, нуждаются в получении образовательных услуг, в доступной медицинской помощи, имеют право на получение пенсии и других социальных выплат на оказание юридической помощи. Все это позволяет поддерживать человеческое достоинство осужденных, и позволяет им реализовывать, свой конституционно-правовой статус человека и гражданина.

Таким образом, в совокупности, нормы законопроекта направлены на охрану здоровья, обеспечение возможности получения образования, защищенность и безопасность, также гласность и возможность заявить о своих проблемах лицами в местах лишения свободы. Данные меры могут также способствовать скорейшей адаптации лицами, содержащимися в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, в обществе, что положительно отразится на бедности населения.

Оценка влияния на уровень безработицы

Нормы законопроекта направлены на создание системы регулярных посещений с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в местах лишения свободы. Таким образом, реализация законопроекта направлена на обеспечение лицам, содержащимся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах конституционных прав и свобод власти охраны здоровья и получения образования, что может способствовать скорейшей адаптации лицами, содержащимися в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, в обществе, возможности получения и повышения квалификации и охране здоровья в исправительных учреждениях и следственных изоляторах и потенциально сокращению фрикционной безработицы среди лиц, ранее содержавшихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах.

Кроме возможности снижения фрикционной безработицы, создание системы регулярных посещений с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в местах лишения свободы, может также способствовать снижению структурной безработицы, ввиду возможности получения данными лицами образования и повышения квалификации, без ущерба для их здоровья.

Оценка влияния на демографические параметры

Нормы законопроекта направлены на создание системы регулярных посещений с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в местах лишения свободы. Таким образом, одним из основных последствий настоящего законопроекта, может являться охрана здоровья лиц, находящихся в местах лишения свободы, что будет иметь положительные последствия на репродуктивные способности данных лиц, а также продолжительность их жизни.

Вывод: нормы законопроекта могут оказать положительное воздействие на социальное развитие населения.

4.3. Влияние положений законопроекта на развитие предпринимательства

Выгоды (улучшение бизнес-климата и предсказуемость условий для ведения бизнеса, облегчение бизнесу доступа к НПА, повышение конкурентоспособности и экспорто-ориентированности продукции субъектов МСБ, институциональная поддержка предпринимательства, фискальные стимулы)

Нормы законопроекта могут косвенно повлиять на инвестиционную привлекательность страны, что положительно повлияет на развитие предпринимательства.

В связи с улучшением международного имиджа Казахстана государство получает возможность привлечь дополнительные инвестиции в экономику. Так увеличение объема НПА инвестиции в основной капитал на 1% увеличивает выпуск малого и среднего предпринимательства на 1,91%, производительность - на 1,6%.

Издержки (производственные и имущественные затраты, финансовые и временные затраты на соблюдение законодательства, порядка регистрации и закрытия предприятий, административные издержки, информационная ассиметрия)

Законопроект отрицательных издержек для предпринимательства не несет.

Вывод: нормы законопроекта не окажут отрицательного воздействия на развитие предпринимательства.

4.4. Влияние положений законопроекта на параметры конкурентоспособности отрасли экономики

Законопроект повлияет на конкурентоспособность страны:

- во-первых законопроект позволяет улучшить имидж Казахстана перед мировым сообществом. Введение национального превентивного механизма, как системы регулярных посещений специальных учреждений с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания в исправительных учреждениях и следственных изоляторах является важным шагом признания человека, его жизни, прав и свобод высшими ценностями общества, является показателем демократичности государства. Признание и имплементация ценностей, способствующих становлению страны как правового и социального государства, укрепляет ее позицию в мировых рейтингах, в том числе и в рейтинге конкурентоспособности.

Для реализации превентивного механизма законопроект устанавливает рычаги: предусматривает права, (ст. 15-2 «Права участников национального превентивного механизма») и обязанности участников превентивного механизма (ст. 15-6 «Обязанности участников национального превентивного механизма»), предусматривает требования к ним (ст. 15-4 «Требования к участникам национального превентивного механизма») защищает конфиденциальность получаемой в ходе программы информации (ст. 15-7 «Конфиденциальность информации»). Все эти нововведения с учетом предложенных научной экономической экспертизой дополнений могут послужить эффективному воплощению национального превентивного механизма;

- во-вторых, улучшение международного имиджа Казахстана повышает его статус в финансовых кругах и способствует привлечению инвестиций в экономику. Инвестиции являются одним из важных двигателей экономического роста, источником обновления и модернизации производственной базы экономики, улучшения социального положения, следовательно, важным фактором повышения конкурентоспособности.

4.5. Влияние положений законопроекта на экономическую безопасность отрасли и/или страны

Согласно Закону Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» под общественной безопасностью понимается состояние защищенности жизни, здоровья и благополучия граждан, духовно-нравственных ценностей казахстанского общества и системы социального обеспечения от реальных и потенциальных угроз, при котором обеспечивается целостность общества и его стабильность. Внедрение национального превентивного механизма можно рассматривать как составную часть обеспечения общественной безопасности.

Реализация норм законопроекта, направленные на совершенствование законодательства в области защиты прав, свободы и обязанности человека и гражданина благоприятно повлияют на экономическую безопасность страны посредством предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих, достоинство видов обращений и наказания:

- в учреждениях, осуществляющих принудительное лечение от алкоголизма, наркомании и токсикомании;

- в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества;

- в организациях образования с особым режимом содержания что в свою очередь будет способствовать сохранению экономической и национальной безопасности страны.

5. Общий вывод. Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» направлен на защиту прав, свободы и обязанности человека и гражданина, что может благоприятно сказаться на социально-экономическом развитии государства. Но вместе с тем, по результатам научной экономической экспертизы, имеется следующее дополнение, способствующее эффективному распределению бюджетных средств, направленных на финансирование национального превентивного механизма: согласно ст. 15-1. «Национальный превентивный механизм» участниками национального превентивного механизма являются Уполномоченный по правам человека, общественные наблюдательные комиссии и общественные объединения. В ст. 15-4. «Требования к участникам национального превентивного механизма» законопроекта прописаны требования к физическим лицам, но не к участникам национального превентивного механизма (общественным объединениям).

Кроме того, правила образование областных (города республиканского значения) общественных наблюдательных комиссий, осуществляющих общественный контроль изложены в постановлениях Правительства Республики Казахстан от 16 сентября 2005 года № 924 и от 24 июня 2011 года № 702, которые в соответствии со ст. 1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» не считаются законодательными актами в стране. Таким образом, аспекты образования общественных наблюдательных комиссий подлежат регулированию исполнительной властью.

Кроме того, имеются ошибки, выявленные при обосновании выделения финансовых средств для функционирования рационального превентивного механизма.