Рекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании
(разработаны и приняты 10 октября 2003 года международной группой
экспертов под эгидой Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных
меньшинств, распространяются Офисом Верховного комиссара)
Пояснительная записка к Рекомендациям по использованию языков меньшинств в телерадиовещании
I. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ
1) Свобода выражения мнений
Право каждого человека, в том числе и лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на свободу выражения мнений включает право на получение, поиск и передачу информации и идей на языке и при помощи средств массовой информации по их выбору, без препятствий и независимо от границ.
Осуществление этого права может быть ограничено только в случаях, предусмотренных международным правом.
2) Культурное и языковое разнообразие
Государства должны гарантировать свободу выбора путем создания среды, способствующей развитию разнообразных идей и информации, передаваемых на разных языках.
3) Защита самобытности
Каждый человек, в том числе лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеет право сохранять и развивать свою самобытность, в том числе, путем использования языка(-ов) в телерадиовещании.
4) Равенство и недискриминация
Каждый человек, в том числе лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеет право на свободу выражения мнений, а также право сохранять и развивать свою самобытность посредством телерадиовещания на условиях всеобщего равенства и недискриминации. Государства должны предпринимать, где это необходимо, особые и конкретные меры по обеспечению действенного равенства в вопросах использования в телерадиовещании языка лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
II. ПОЛИТИКА
5) Государства должны выработать политику по вопросу использования языка(-ов) меньшинств в телерадиовещании. Эта политика должна основываться на выявлении потребностей лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, с целью сохранения и развития их самобытности.
При разработке и проведении этой политики лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, должно быть обеспечено право эффективного участия в консультативных процессах, а также представительство в соответствующих институтах и органах власти.
6) Независимые органы регулирования должны нести ответственность за осуществление и выполнение государственной политики. Учреждение и функционирование таких органов должно быть прозрачным.
7) Государственная политика должна поддерживать общественное вещание, обеспечивающее широкий и сбалансированный круг информационных, образовательных, культурных и развлекательных программ высокого качества, в том числе с целью удовлетворения потребностей лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Государства должны поддерживать, а в случае необходимости, и создавать финансовые, технические и другие необходимые условия для исполнения общественными вещателями своих функций.
8) Государственная политика должна содействовать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, в создании и функционировании телевидения и радиовещания на своем языке.
III. РЕГУЛИРОВАНИЕ
9) Допустимость регулирования
Государства могут регулировать телерадиовещание с целью защиты и содействия свободе выражения мнений, культурному и языковому разнообразию, поддержанию и развитию культурной самобытности и для соблюдения прав и репутации других. Такое регулирование, включая лицензирование, должно быть предусмотрено законом, основанным на объективных и недискриминационных критериях и не должно ограничивать или приводить к ограничению вещания на языках меньшинств.
10) Содействие развитию языков
Регулируя использование языка в телерадиовещании, государства могут поддерживать использование отдельных языков. Меры, поддерживающие один или несколько языков, не должны приводить к ограничению в использовании других языков. Государства не могут запретить использование того или иного языка в телерадиовещании. Меры по поддержке того или иного языка в телерадиовещании не должны ущемлять права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
11) Соразмерность регулирования
Любые нормы, предписывающие либо запрещающие, должны преследовать легитимные цели и быть соразмерны этим целям. При определении соразмерности регулирования должны учитываться специфические факторы, относящиеся к характеру СМИ и широкому контексту социальной среды. Эти факторы включают:
- Характер и цели меры, включая вероятность ее содействия качеству и сбалансированности вещания в стремлении защищать и способствовать свободе выражения мнений, культурному и языковому разнообразию, сохранению и развитию культурной самобытности.
- Сложившийся политический, социальный, религиозный контекст, включая культурное и языковое разнообразие, структуры власти и региональные характеристики.
- Количество, разнообразие, географию вещания, характер, назначение и языки доступных вещательных услуг - общественных, частных или иностранных - на всех уровнях (общенациональном, региональном и местном). Финансовые затраты аудитории по приему СМИ, технические возможности как по приему и количеству, так и по качеству вещания, в том числе, место в сетке вещания и тип программы также необходимо принимать во внимание.
- Права, потребности, пожелания и характеристики затрагиваемой аудитории(-ий), включая ее количественные параметры и компактное географическое проживание на каждом из уровней (общенациональном, региональном и местном).
12) Ограничение по переводу
Вещание на языках меньшинств не должно подвергаться чрезмерным и непропорциональным требованиям по переводу, дублированию, синхронному переводу или субтитрам.
13) Трансграничное вещание
Свободный прием трансграничного вещания как прямого, так и посредством повторной передачи или ретрансляции, не должен ограничиваться по языковому принципу.
Доступность иностранного телерадиовещания на языке меньшинства не отменяет обязанности государства по содействию развитию вещания внутри страны на этом языке, равно как и не оправдывает сокращения времени вещания на этом языке.
IV. ПОДДЕРЖКА ЯЗЫКОВ МЕНЬШИНСТВ
14) Государственная поддержка
Государство должно поддерживать вещание на языках меньшинств. Это может быть достигнуто, в том числе путем обеспечения доступа к частотам вещания, субсидирования, а также наращивания потенциала и подготовки кадров для вещания на языках меньшинств.
15) Доступ к вещанию
Государства должны обеспечить значимый доступ к вещанию на языках меньшинств, в том числе путем распределения частот вещания, сетки вещания и создания и поддержки вещателей. В связи с этим, должны приниматься во внимание численность, география компактной концентрации и проживания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также их потребности и интересы.
Доступность вещания на языках меньшинств на региональном или местном уровне не оправдывает исключение из общенационального вещания программ на языках меньшинств, включая рассредоточено проживающие меньшинства.
А. ЧАСТОТЫ ВЕЩАНИЯ
- При присуждении лицензий государства должны рассмотреть возможность выделения частот для полномасштабного или частичного вещания на языках меньшинств.
- Государства должны рассмотреть возможность выделения «открытых каналов», т.е. возможность использования одной и той же частоты для передачи программ нескольких языковых групп в одной зоне вещания, - в том случае, если существуют технические ограничения по числу имеющихся в распоряжении частот, и/или группы не имеют достаточных средств для содержания своих собственных СМИ.
Б. ВЕЩАТЕЛИ
- Государства должны предъявлять соответствующие требования к государственным и общественным вещателям в отношении обеспечения вещания на языках меньшинств.
- Государства также должны рассмотреть возможность создания благоприятных условий (финансовых или иных) с целью поощрения частных СМИ, вещающих на языке меньшинств. Это может быть достигнуто путем присуждения лицензий, например, по результатам тендера или в ответ на предложение от заявителя. Государства могут также освободить вещающие на языке меньшинств СМИ от требований законодательства о конкуренции или создать им особые условия, освобождающие их от определенных административно-бюрократических процедур.
- При отсутствии вещания на языке меньшинств, государства должны активно способствовать их созданию, в случае необходимости.
В. СЕТКА ВЕЩАНИЯ
Государства должны обеспечить, чтобы количество выделяемого времени и время выхода в эфир программ на языке меньшинств отражали численность и географию компактного проживания лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и соответствовали их потребностям и интересам. Необходимо также уделить внимание минимальному количеству времени и надлежащему времени выхода в эфир программ, необходимых небольшим меньшинствам для получения значимого доступа к телерадиовещанию на своем языке. Эти цели могут быть достигнуты посредством лицензирования, в том числе путем оговаривания длительности и времени выхода в эфир программ на языке меньшинств.
16) Общественное финансирование
Государства должны рассмотреть возможность оказания финансовой поддержки вещанию на языках меньшинств. Это может быть достигнуто путем предоставления прямых субсидий, создания благоприятных финансовых и налоговых условий и освобождения от уплаты определенных налогов за предоставление или изменение лицензии. Обеспечение действенного равенства может потребовать предоставления оборудования и финансирования вещателям меньшинств (в малочисленных общинах) в таком объеме, который в процентном отношении будет несоразмерен их численности.
Государства должны поощрять и способствовать производству и распространению аудиовизуальных работ на языках меньшинств, в том числе путем предоставления финансовой помощи.
17) Наращивание потенциала и подготовка кадров
Государства должны способствовать наращиванию потенциала и подготовке кадров для СМИ, вещающих на языках меньшинств. Это может быть сделано путем предоставления технической поддержки в распространении материалов на языке меньшинств как внутри страны, так и за рубежом, и содействия трансграничному вещанию на языках меньшинств. Кроме того, государства должны рассмотреть возможность оказания содействия в обучении и подготовке сотрудников для работы в СМИ, вещающих на языках меньшинств.
Пояснительная записка
к Рекомендациям по использованию языков меньшинств
в телерадиовещании
Данное приложение представляет собой краткий обзор важнейших международных стандартов, на которых основаны Рекомендации.
I. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ
1) Право на свободное выражение мнений является краеугольным камнем режима международной защиты прав человека. Оно включает право каждого человека получать и распространять информацию и идеи без препятствий со стороны властей и независимо от государственных границ. Оно закреплено в статье 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ВДПЧ), статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (МПГПП), статье 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ). Например, части 2 и 3 статьи 19 МПГПП указывают, что:
«2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.
3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Следовательно, оно может быть сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
(a) для уважения прав и репутации других лиц;
(b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».
Комитет ООН по правам человека, образованный для наблюдения за выполнением положений МПГПП, пояснил в Общем комментарии № 10 (1983), что закрепленное в статье 19 право на свободное выражение мнений включает не только право искать и получать любую информацию и идеи, но и осуществлять это право любыми средствами. Что касается ЕКПЧ, Европейский суд по правам человека определил в Деле Обершилк против Австрии (постановление от 22 мая 1991 г., Серия А, № 204, параграф 57) и Деле Аутотроник АГ против Швейцарии (постановление от 22 мая 1990 г., Серия А, № 178, параграф 47), что статья 10 защищает не только сущность выраженных идей и информации, но и форму их представления. В СБСЕ/ОБСЕ Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. (Копенгагенский документ, параграф 1) и Документ Краковского симпозиума о культурном наследии государств-участников СБСЕ 1991 г. (Краковский документ, параграф 6.1) подтверждают право на свободу выражения убеждений. В соответствии с Копенгагенским документом, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно пользоваться своим родным языком в личной и общественной жизни (параграф 32.1), а также распространять информацию, иметь доступ к ней и обмениваться информацией на своем родном языке (параграф 32.5).
В Деле Хэндисайд против Соединенного Королевства (постановление от 7 декабря 1976 г., Серия А, № 24, параграф 49), Европейский суд по правам человека предоставил дальнейшее толкование статьи 10 ЕКПЧ: «Свобода слова представляет собой одну из главных опор [демократического] общества и является основополагающим условием его прогресса и самореализации каждого индивида. При соблюдении требований части 2 статьи 10 (ст. 10-2), она применима не только к «информации» и «идеям», которые благоприятно встречаются в обществе или рассматриваются как безобидные или недостойные внимания, но и в отношении информации и идей, которые оскорбляют, шокируют или вызывают обеспокоенность у Государства или какой-либо части населения. Так требуют плюрализм, терпимость и открытость, без которых не может существовать «демократическое общество». Кроме всего прочего, это означает, что любая «формальность», «условие», «ограничение» или «наказание», применяемые в данной сфере, должны быть пропорциональны преследуемой законной цели».
2) Согласно статье 15(а) Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП) 1966 г., государства-участники признают право каждого человека на участие в культурной жизни. Статья 27 МПГПП защищает право лиц, принадлежащих к, языковым меньшинствам в том числе, пользоваться своей культурой, а также родным языком сообща с другими членами группы. Защита и соблюдение плюрализма в телерадиовещании, отражающего культурное и языковое разнообразие, являются необходимым компонентом права на свободное выражение мнения. В соответствии со статьей 2 Всеобщей декларации ЮНЕСКО о культурном разнообразии от 2001 г. политика, направленная на обеспечение культурного плюрализма, отражает реальность культурного разнообразия. В статье 6 Декларации отмечается, что культурное разнообразие гарантируется, в том числе путем обеспечения свободы выражения мнений, плюрализма средств информации и многоязычия. В Деле Информационсферайнс Лентиа и другие против Австрии (постановление от 24 ноября 1993 г., серия А, № 276), Европейский суд по правам человека подчеркнул важность плюрализма для свободы выражения мнений. В этом деле Суд указал (в параграфе 38), что право общественности на получение информации и идей, представляющих всеобщий интерес, не может быть успешно осуществлено без плюрализма, высшим гарантом которого выступает государство. Это вдвойне справедливо в отношении аудиовизуальных средств информации, чьи программы имеют широкую аудиторию». В этом же ключе, статья 9(4) Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1994 г. (Рамочная конвенция) требует от государств-участников «принимать надлежащие меры для облегчения доступа лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, к средствам информации в целях поощрения терпимости и обеспечения культурного плюрализма».
В дополнение, согласно Статье 10 Европейской конвенции о трансграничном телевидении (ЕКТТ) 1989 г. (с изменениями и дополнениями 2002 г.) государства-участники должны предпринять усилия, чтобы не ставить под угрозу плюрализм СМИ. Декларация о свободе выражения мнений и информации, принятая Комитетом министров Совета Европы в 1982 г., ставит в статье II(d) цель добиться «существования широкого круга независимых и автономных средств информации, позволяющих отражать разнообразие идей и мнений». В параграфе 6.2 Краковского документа государства-участники ОБСЕ выразили свою убежденность в том, что разнообразие негосударственных телерадиовещателей «способствует обеспечению плюрализма и свободы художественного и культурного выражения».
3) Обязанность государства по защите языковой (или иной) самобытности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, закреплена в ряде международно-правовых документов и судебной практике Европейского суда по правам человека. Особенно релевантной является статья 1 Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (Декларация ООН по меньшинствам) 1992 г.:
«1. Государства охраняют на своей территории существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности.
2. Государства принимают надлежащие законодательные и другие меры для достижения этих целей».
Статья 4(2) далее предусматривает, что «государства принимают меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам». Статья 17(а) Конвенции ООН о правах ребенка от 1989 г. требует от государств-участников «поощрять средства массовой информации к распространению информации и материалов», в соответствии с целями Конвенции в области образования, включая воспитание уважения к культурной самобытности и языку ребенка, как установлено в статье 29. Рамочная конвенция вторит этим положениям. В преамбуле к Рамочной конвенции заявляется, что плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать языковую самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но и «создавать соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность». Статья 5(1) этого же документа недвусмысленно обязывает стороны содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, возможностью «сохранять основные элементы их самобытности», в том числе их язык. В соответствии с Итоговым документом от 1989 г. Венской встречи Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в рамках дальнейших шагов 1986-1989 (Венский документ, Принципы, параграф 19), Копенгагенским документом (параграфы 32 и 33), и Докладом Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств в Женеве от 1991 г. (Женевский документ, разделы III и IV), государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства по защите самобытности, в том числе языковой, лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
4) Запрет на дискриминацию, в том числе по языковому признаку, является краеугольным принципом международного гуманитарного права. Международно-правовые документы, прямо устанавливающие запрет на дискриминацию, включают: ВДПЧ (статья 2); МПГПП (статьи 2(1) и 26); МПЭСКП (статья 2(2)); Декларацию ООН по меньшинствам (статья 2(1)); ЕКПЧ (статья 14 и статья 1 Протокола 12) и Хартию Европейского Союза об основных правах (статья 21). Аналогичные обязательства можно найти и в документах ОБСЕ: в Заключительном хельсинском акте 1975 г. (принцип VII) и Венском документе (Принципы, параграф 13.7), в то время как Копенгагенский документ запрещает любую дискриминацию (параграф 5.9).
Принцип недискриминации включает в себя обязательство относиться по-разному к людям, находящимся в разном положении, с тем, чтобы обеспечить фактическое равенство. Параграф 19 (в разделе Принципы) Венского документа, например, обязует государства-участники ОБСЕ обеспечить «полное равенство» лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Для того, чтобы режим обращения не был дискриминационным, он должен основываться на обоснованных и объективных критериях, иметь законную цель и разумное соотношение пропорциональности между дифференцированным режимом обращения и преследуемой целью. Этот принцип обсуждается Комитетом ООН по правам человека в его Замечании общего порядка 18 по недискриминации (1989) и Европейским судом по правам человека, в частности, в связи с языковыми правами в его основополагающем решении по Делу о языках в Бельгии (постановление от 23 июля 1968 г., серия А, № 6).
Принцип недискриминации включает использование специальных и конкретных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Эта концепция прямо предусматривается в статьях 1(4) и 2(2) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. и статьях 3 и 4 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации против женщин 1979 г. В параграфе 31 Копенгагенского документа, государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства по принятию «в случае необходимости, специальных мер с целью гарантировать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, полное равенство с другими гражданами в осуществлении прав человека и основных свобод и пользовании ими.»Статья 4(1) Декларации ООН по меньшинствам содержит похожее положение о том, что государства «принимают при необходимости меры для обеспечения того, чтоб лица, принадлежащие к меньшинствам, могли в полной мере и эффективно осуществлять все свои права человека и основные свободы без какой бы то ни было дискриминации и на основе полного равенства перед законом». Статья 4(2) Рамочной конвенции также требует от сторон принимать надлежащие меры, с тем чтобы поощрять полное и действительное равенство лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должным образом учитывая их особое положение. В статье 7(2) Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств от 1992 г. (Европейская хартия языков) прямо заявляется, что меры, содействующие установлению равенства языков меньшинств, не должны рассматриваться как дискриминационные.
II. ПОЛИТИКА
5) Государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства по защите языковой и иной самобытности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и созданию условий по ее поощрению на своей территории (Копенгагенский документ, параграф 33). Рамочная конвенция содержит, по сути, идентичное обязательство в статье 5(1). Статья 9(4) Рамочной конвенции также требует от сторон принять «надлежащие меры для облегчения доступа лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, к средствам информации в целях поощрения терпимости и обеспечения культурного плюрализма». Статья 7(1) Европейской хартии языков требует от сторон «осуществлять свою политику, законодательную и практическую деятельность», основываясь, в том числе «на необходимости решительных действий по поддержке региональных языков или языков меньшинств в целях их сохранения», и «содействия и/или поощрения использования региональных языков или языков меньшинств в устной [...] речи, в общественной и личной жизни». В статье 7(3) стороны обязуются поощрять средства массовой информации к укреплению «взаимопонимания между всеми языковыми группами страны». Конвенция о правах ребенка в статье 17(d) предусматривает, что «государства-участники поощряют средства массовой информации к уделению особого внимания языковым потребностям ребенка, принадлежащего к какой-либо группе меньшинств или коренному населению».
Государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательства по созданию условий для обеспечения равной возможности лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, эффективно участвовать в государственной жизни, экономической деятельности и развитии их обществ (раздел IV Женевского документа). Статья 15 Рамочной конвенции устанавливает, что «Стороны будут создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении государственных дел, особенно тех, которые затрагивают их». В параграфе 33 Копенгагенского документа, государства-участники ОБСЕ взяли на себя обязательство при принятии мер, в том числе, защищать языковую самобытность национальных меньшинств и проводить «надлежащие консультации, включая контакты с организациями или ассоциациями таких меньшинств, в соответствии с процедурой принятия решений каждого государства». В разделе III Женевского документа государства-участники ОБСЕ признали, что соответствующее демократическое участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, или их представителей в работе директивных или консультативных органов является важным элементом эффективного участия в государственных делах. Согласно статье 11(3) Европейской хартии языков государства-участники обязуются обеспечить такое положение, при котором интересы лиц, пользующихся языками меньшинств, были представлены или принимались во внимание, особенно в органах, регулирующих телерадиовещание.
6) Необходимость в независимых регулирующих органах вытекает из принципов демократии и добросовестного управления и из лучшей международной практики. Рекомендация Комитета министров Совета Европы N R99(1) государствам-участникам относительно мер по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации отмечает, что «национальные органы, отвечающие за выдачу лицензий частным вещателям, при выполнении своей деятельности должны обращать особое внимание на содействие плюрализму средств массовой информации» (Приложение, пункт I, «Регулирование собственности: вещание и пресса»). Более конкретно, Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка от 1998 г. предусматривают в Рекомендации 10, что редакционные советы общественных средств информации «следящие за содержанием и ориентацией программ, должны быть независимыми и включать представителей национальных меньшинств, сохраняющих на службе независимое положение.»
7) В Рекомендация N R (96) 10 Комитета министров Совета Европы государствам-участникам в отношении гарантий независимости общественного вещания подчеркивается роль общественного вещания «как существенного фактора плюрализма в коммуникациях, которое доступно всем на национальном и региональном уровнях путем создания базовой всеобъемлющей службы вещания, состоящей из информационного, образовательного, культурного и развлекательного компонентов». Роль общественного вещания в обеспечении качественных и сбалансированных программ была подчеркнута Европейским судом по правам человека, в частности, в Деле Лентиа (параграф 33). Европейская хартия языков напрямую предусматривает в статье 11(1), что вещатели, выполняющие «функцию государственной службы», должны обеспечивать потребности людей, говорящих на языках меньшинств. Рекомендация Комитета министров Совета Европы 9 (2003) государствам-участникам относительно мер по стимулированию демократического и социального вклада цифрового вещания подчеркивает, что роль общественных вещателей в демократическом обществе заключается в поддержке «ценностей, лежащих в основе политической, правовой и социальной структуры демократического общества, и, в частности, уважения прав человека, культуры и политического плюрализма».
Согласно Комитету министров Совета Европы, «в то время как на общественных вещателей возложено особое обязательство по развитию культуры терпимости и понимания, телерадиовещание в целом является мощной силой в создании атмосферы, в которой можно бороться с нетерпимостью» (Приложение к Рекомендации N Комитета министров Совета Европы государствам-членам о средствах массовой информации и развитии атмосферы терпимости, пункт 5). В Рекомендации N R (99) 14 государствам-членам об универсальной системе общественных услуг в области новых информационно-коммуникационных технологий Комитет министров указывает на синергический эффект сотрудничества между государственными властями и частным сектором на благо пользователей новых коммуникационных и информационных услуг.
8) Статья 9(3) Рамочной конвенции гарантирует лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможность создания и использования телевидения и радиовещания на их собственном языке. Статья 11 Европейской хартии языков перечисляет варианты политики, которую может проводить государство для реализации таких возможностей языковыми меньшинствами.
III. РЕГУЛИРОВАНИЕ
9) Регулирование телерадиовещания должно основываться на общих принципах, изложенных в данных Рекомендациях, включая свободу выражения мнений, защиту культурного и языкового разнообразия посредствам телерадиовещания на языках меньшинств и защиту языковой самобытности на основе недискриминации. Регулирование, нарушающее право на свободу выражения мнений, подпадает под требование статьи 19(3) МПГПП и статьи 10(2) ЕКПЧ, предусматривающей, что осуществление этих свобод не может ограничиваться, кроме случаев, «которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.»
В соответствии со статьей 10(1) ЕКПЧ, лицензирование представляет собой возможный метод регулирования СМИ. Что касается права на свободу выражения мнения и доступа национальных меньшинств к СМИ, статья 9(2) Рамочной конвенции устанавливает, что государства-участники вправе вводить «без какой-либо дискриминации и на основе объективных критериев лицензирование для предприятий радиовещания, телевизионного вещания или кинематографа.»В ОБСЕ, как в Краковском документе (параграф 6.1), так и в Докладе Женевского совещания (раздел VII), государства-участники приняли на себя обязательство регулировать телерадиовещание только на основании закона и в соответствии с международными стандартами.
10) Государства-участники ОБСЕ признают право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, «распространять информацию на своем родном языке, иметь к ней доступ и обмениваться ею» (Венский документ, Сотрудничество в гуманитарных и других областях, Информация, параграф 45; Копенгагенский документ, параграф 32.5). Лицензирование и другие виды регулирования не должны препятствовать осуществлению этого права. Европейская комиссия по правам человека в своем решении по юридической допустимости в Деле Ферайн Альтернатифс Локальрадио Берн против Швейцарии (16 октября 1986 г., Иск. заявл. № 10746/84), цитируя постановление по Делу Хандисайд, заявила, что система лицензирования должна уважать требования плюрализма, терпимости и широкого кругозора. Комиссия пояснила, что сюда входит и вопрос языка телерадиовещания:
"[...] При определенных обстоятельствах отказ в выдаче лицензии на вещание может поднять проблему в свете статьи 10, в сочетании со статьей 14 [Европейской] Конвенции. Такая проблема возникнет, например, если отказ в выдаче лицензии привел к тому, что значительная часть населения в затрагиваемой местности была лишена вещания на своем родном языке».
Что касается частных СМИ, Парламентская Ассамблея Совета Европы в параграфе 17(vi) Рекомендации 1589 (2003) о свободе выражения и информации в европейских средствах массовой информации призвала государства-участники «отменить ограничения на создание и функционирование частных СМИ, осуществляющих вещание на языках меньшинств».
11) В отношении соразмерности любого регулирования, Европейский суд по правам человека неоднократно заключал, что статья 10 ЕКПЧ требует, чтобы регулирование вещания преследовало законную цель и было соразмерно этой цели.
В параграфе 32 постановления по Делу Лентиа, Суд перечислил следующие критерии надлежащего лицензирования, в дополнение к техническим: «характер и цели предполагаемой станции, ее потенциальная аудитория на национальном, региональном либо местном уровне, обеспечение прав и удовлетворение потребностей конкретной аудитории, а равно выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров». В своем решении по Делу Теле 1 Приватфернзегезельшафт МБХ против Австрии (21 сентября 2000, иск. заявл. 32240/96, параграфы 39-40), Суд установил, что размер фокусной аудитории и возможность ее доступа к альтернативным телевизионным и радиопередачам (например, посредством кабельного телевидения) являются существенными факторами при определении соразмерности ограничений. В Деле Ферайн Альтернатифс, Комиссия определила, что политические обстоятельства, «такие как культурный и лингвистический плюрализм, баланс между равнинными и горными регионами и сбалансированная федеративная политика», могут также приниматься во внимание при оценке соразмерности регулирования.
12) Регулирование вопросов перевода, дублирования, синхронного перевода и обеспечения субтитрами аудиовизуальных работ на языки меньшинств и с языков меньшинств не должно противоречить праву на свободу выражения мнения, должно способствовать выполнению международных обязательств по защите меньшинств, а также содействовать пониманию, терпимости и дружбе между лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, и основной группой населения в государстве. Регулирование не должно препятствовать вещанию или приему вещания на языках меньшинств. Статья 12 Европейской хартии языков требует от государств-участников содействовать развитию доступа к произведениям на региональных языках или языках меньшинств путем расширения использования перевода, дублирования, синхронного перевода и субтитров и, в случае необходимости, оказывать содействие и финансировать осуществление перевода и терминологических исследований.
13) МПГПП и ЕКПЧ гарантируют свободу выражения мнений «независимо от государственных границ». Свободный прием трансграничного вещания является аспектом права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, устанавливать и поддерживать свободные и мирные трансграничные контакты, в особенности, с лицами, с которыми они разделяют общее этническое, культурное, языковое или религиозное наследие, как оговорено в статье 17 Рамочной конвенции и, подобным образом, в параграфе 32.4 Копенгагенского документа.
Статья 4 ЕКТТ предусматривает, что государства-участники «обеспечивают свободу приема и не ограничивают ретрансляцию на своей территории программ, соответствующих положениям настоящей Конвенции.»В дополнение, Статья 11(2) Европейской хартии языков, разрешая регулирование, устанавливает, что «участники обязуются гарантировать свободу прямого приема радио- и телевизионных передач из соседних стран на языке, используемом в форме, идентичной или близкой региональному языку или языку меньшинства, и не препятствовать ретрансляции радио- и телевизионных передач на таком языке из соседних стран».
