Досье на проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (сентябрь 2024 года)

№ п/п

Решение

Плюсы

Минусы

1.

Предусмотреть четкие основания и порядок для разработки внеплановых законопроектов.

Закрепление соответствующих положений в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы разработки внеплановых законопроектов.

Следует привязать результаты успешного апробирования норм с возможностью разработки законопроекта вне плана законопроектных работ Правительства.

Также следует предусмотреть возможность внепланового инициирования разработки законопроектов по поручениям Главы государства и в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны.

Вместе с тем полагаем возможным также предусмотреть данный подход и в случае, когда по итогам рассмотрения петиции требуется изменение законодательства.

При этом разработка внеплановых законопроектов по основаниям «успешной апробации норм» и «результатов рассмотрения петиции» не исключает прохождения общеустановленного порядка прохождения соответствующих этапов, предусмотренных для правительственных законопроектов до внесения его в Мажилис Парламента.

Упорядоченность разработки законов Правительства вне плана его законотворческой работы.

Отсутствует

Отсутствуют

2.

Установление ограничений по количеству слов в предложении текста НПА. Принятие методических рекомендаций по написанию и стилю изложения норм в проектах НПА.

Придание статуса казахской юридической терминологии.

Нормативное установление требований к органам разработчикам по использованию официально утвержденных казахских юридических терминологических словарей и методических рекомендаций при подготовке проектов НПА.

Повышение доступности языка НПА.

Развитие государственного языка.

Повышение аутентичности текстов НПА казахского с русским языком.

Развитие казахской юридической терминологии.

Отсутствуют

3.

Вовлечение в процесс публичного обсуждения КДРП и законопроектов представителей МИО для организации обязательных публичных слушаний по ним.

На первоначальном этапе важно выделить конкретные области правоотношений, по которым обязательно проведение публичных слушаний, к примеру, социальная сфера: здравоохранение, образование, культура, спорт, трудовые отношения, социальная помощь и др.

Апробирование норм в территориях, где была поддержана новелла проекта НПА.

Результаты публичных обсуждений будут отражать настроение общественности по предлагаемым новеллам законопроекта, а также будут основанием для апробирования новой нормы в отношении конкретной территории, в котором была поддержана данная инициатива.

Отсутствует

4.

Предусмотреть возможность апробирования норм не только по нормам законопроектов, но проектам подзаконных НПА. Также следует предусмотреть ограничение апробируемых норм по времени их действия и, в случаях необходимости, в пространстве.

Необходимость апробирования норм не только по инициативе разработчика, но и граждан, проживающих на территории. Определение реальных оснований для введения пилотных проектов по нормам проектов НПА.

Отсутствует

5.

Внесение поправок в Закон «О правовых актах», определяющих основания для систематизации в виде кодификации и консолидации правовых норм.

Правильная систематизация законов;

Повышение стабильности законов.

Отсутствует

Плюсы

Минусы

1. Социальное развитие (уровень измерения человеческого капитала)

Деятельность местных исполнительных органов в нормотворческом процессе повысит активность граждан в обсуждении проектов НПА и КДРП.

Ввиду обязательного вложения материалов, доступно разъясняющих положения принятых НПА, при опубликовании НПА в Эталонном контрольном банке НПА:

- повысится уровень правовой грамотности населения;

- снизится количество обращений граждан за разъяснением норм законодательства.

Отсутствует

2. Развитие предпринимательства

Эффективность принимаемых НПА и исполнимость законов ввиду учета практики, реальных потребностей государства и общества.

Понятность НПА.

Отсутствует

3. Органы государственной власти

Работа ЦГО над проблемными зонами в проактивном порядке.

Эффективное планирование законотворческой работы.

Эффективное регулирование сфер общественных отношений.

Отсутствует

4. Экономическую систему

Повышение инвестиционной привлекательности страны ввиду обеспечения стабильности кодексов.

Отсутствует

5. Экологическую среду

Закрепление конкретных критериев, обуславливающих необходимость проведения экологической экспертизы по проектам НПА

Отсутствует

6. Объемы доходов и расходов государственного бюджета

Снижение рисков затрат бюджета на неэффективные меры законодательного регулирования отрасли, подчинённым социально-экономическим параметрам и др.

Отсутствует

7. Иные

Отсутствует

Отсутствует

№ п/п

Текущие показатели

Результат

Срок (обоснование)

1.

В настоящее время МИО не вовлечены в процесс публичного обсуждения проектов законов и их «концепции». Роль МИО в Законе «О правовых актах» в нормотворческом процессе не определена.

Повышение уровня активности общественности на стадии публичного обсуждения проектов НПА и КДРП.

2026-2030 годы

2.

Отсутствие законодательных критериев для систематизации правовых норм в кодифицированный и консолидированный акт.

Постепенное ослабление тенденции по кодификации законов.

2026-2030 годы

3.

В настоящее время проактивное разъяснение по принятым нормативным правовом актам центральными государственными органами не проводится.

Повышение правовой грамотности населения.

Снижение количества обращений граждан в государственные органы за разъяснением норм законодательства.

2026-2030 годы

Мероприятия

Сроки

Ответственный государственный орган (должностное лицо)

Бюджет

Разработка и утверждение подзаконных актов.

В течение 2 месяцев после принятия закона

МЮ

Не требуется

Включение вкладок для размещения разъяснений по новеллам принятых НПА в Эталонном контрольном банке НПА.

В течение 4 месяцев после принятия закона

МЮ

Не требуется

Отчет об уровне достижения отраженных в консультативном документе целевых индикаторов в Министерство юстиции.

Ежегодно, в течение последующих пяти лет после принятия закона

Уполномоченный орган по противодействию коррупции

Не требуется

Возможные риски (в том числе социальные риски)

Причины возможных рисков

Система управления рисками

Отсутствуют

Отсутствуют

Отсутствуют

№

п/п

Предлагаемое решение

Отношение общественности (целевых групп)

1

2

3

Индикаторы стабильности законов

2026-2027 год

2028-2029 год

2029-2030 год

Стабильные законы

30%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

40%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

45%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

Относительно стабильные законы

50%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

45%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

45%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

Нестабильные законы

20%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

15%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

10%

от общего количества законов, в отношении которых проведен анализ степени стабильности

Индикаторы активности граждан в нормотворческом процессе

2026-2027 год

2028-2029 год

2029-2030 год

Количество пользователей

порталом «Открытые НПА»

1 000 000 - 1 300 000

1 300 000 - 1 500 000

1 500 000 - 2 000 000

Количество комментариев на

портале «Открытые НПА»

80 000 - 100 000

100 000 - 150 000

150 000 - 200 000

№ п/п

Проблемный вопрос

Основные причины возникшей проблемы

Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы

Способы измерения проблемы

1

1) Низкое прогнозирование функционирования вводимого регуляторного инструмента негативно воздействует на правоприменителей, следовательно, не достигает целей и задач, поставленных разработчиком при подготовке законопроекта.

2) Нестабильность

законодательства

Неэффективность правового мониторинга, непроведение ретроспективной оценки воздействия принятого закона на общественные отношения, в частности следует отметить, что на сегодня:

- не в полной мере решаются задачи правового мониторинга, а именно, отсутствуют оценка и анализ состояния законодательства в отраслевом аспекте, должным образом не проводится анализ правоприменительной практики;

- государственные органы не излагают своего видения дальнейшего развития сферы законодательства по курируемым ими направлениям с учетом правоприменительной практики;

- государственные органы не учитывают в достаточной степени итоги правового мониторинга при внесении предложений по формированию Плана законопроектных работ;

- отсутствует должная взаимосвязь между правовым мониторингом и законопроектной работой.

Не эффективный подход по организации и проведению научных экспертиз, предусмотренных в отношении законопроектов.

Относительно неэффективности правового мониторинга законодательства и научных экспертиз по законопроектам

Несмотря на то, что на постоянной основе ведется работа по совершенствованию нормотворчества, сохраняется нестабильность законодательства.

Например, за 2023 год в Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении» внесены поправки 13-ю, а в Предпринимательский кодекс - 17-ю законами. В период с 2020 года по 2022 года в Налоговый кодекс внесены изменения 21 раз, в Предпринимательский кодекс - 44 раза, в Гражданский кодекс - 28 раз, в Земельный кодекс - 28 раз, в Трудовой кодекс - 21 раз, в Закон «О государственных закупках» - 15 раз.

В то же время следует заметить, что способность закона меняться, реагируя на запросы общества, это важное условие его жизнеспособности. Однако на сегодняшний момент количество и скорость вносимых в действующие законы изменений, их бессистемность свидетельствует о необходимости усиления аналитической и прогнозной функции правового мониторинга, в которой должна прослеживаться обратная связь правотворчества с правоприменительной практикой, что должна также обеспечить лучшее регулирование общественных отношений.

Проанализировав зарубежный опыт, подавляющее большинство стран ОЭСР и Европейский Союз до разработки закона разработчиками изучается правоприменительная практика и определяется «корневая» проблема (пред-законодательный анализ), по итогам всестороннего и комплексного анализа и прохождения законотворческих процедур принятый закон подвергается ретроспективной оценке по достижению им изначально заявленных целей (пост-законодательный анализ).

В данном контексте речь идет об институте оценки регуляторного воздействия (далее - ОРВ), который функционирует уже более 35 лет в странах, к примеру, Канада - с 1986 года, Великобритания - с 1980 года, США - с 1970 года и применяется как при подготовке законопроектов, так и после его принятия.

В свою очередь, необходимость внедрения и развития данного института в казахстанском нормотворческом процессе отмечена в Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года (далее - КПП).

В реализацию некоторых положений КПП, в 2021 году в Законе «О правовых актах» предусмотрено понятие, цели и задачи регуляторной политики, обязательность разработки государственными органами-разработчиками консультативного документа регуляторной политики до подготовки законопроекта.

В этой связи в настоящее время возникает необходимость полноценного внедрения института ОРВ в соответствии с международной практикой, где ОРВ предусматривает проведение ряд экспертиз, в том числе правовую, экономическую антикоррупционную экспертизы, независимым органом.

Необходимо отметить, что в Казахстане на сегодняшний день в отношении законопроектов научные экспертизы проводятся по отдельности и разными экспертами и без учета подзаконного регулирования общественных отношений, то есть локально и фрагментарно и без изучения последствий внедрения нового регулирования и выработки алгоритмов дальнейших действий с научно-практической точки зрения в случае возникновения непредвиденных последствий.

В этой связи действующая практика проведения научных экспертиз по законопроектам (то есть проведения экспертиз только после одобрения основных положений в «концепции» законопроекта) не имеет нужного научно-экспертного влияния на содержание законопроекта и отношений к последствиям принятых нормативных правовых актов.

В КПП также была обозначена задача о том, что «нормотворческий процесс нуждается в оптимизации и автоматизации процедура согласования нормативных правовых актов. Разработка нормативных правовых актов должна осуществляться на основании достоверных сведений, научных идей, а также исходя из реальных потребностей общества и складывающейся правоприменительной практики. Опыт показывает, что качественное правовое регулирование невозможно без эффективного сбора, хранения, обработки, анализа данных и управления ими, в свзяи с чем важными составляющими нормотворческого процесса являются аналитическая работа и прогнозирование.».

В целом следует заметить, что законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием и результатами научных экспертиз, но наличием научно-экспертного прогноза, что позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта в выборе наилучшего подхода регулирования общественных отношений, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений.

На основании изложенного возникает необходимость реформирования института правового мониторинга и института научной экспертизы в нормотворчестве.

1. Пересмотр недавно принятых регулирующих норм в законодательных актах.

2. Анализ частоты и степени изменений в законодательстве, которые приводят к неожиданным последствиям для правоприменителей.

3. Опрос правоприменителей о их опыте и затруднениях при применении новых нормативных актов.

4. Сравнение прогнозируемых и фактических результатов внедрения новых регуляторных инструментов.

5. Анализ времени и ресурсов, затрачиваемых на адаптацию к новым нормативным актам.

6. Оценка числа и типа конфликтов с законодательством, возникающих из-за непредсказуемости новых регуляторных инструментов.

7. Ежегодное количество вносимых поправок в кодексы.

2

Сложность языка законов и его непонимание субъектами правоприменения.

Разночтения текстов НПА казахского с русским языком.

Отсутствие единых требований к лингвистической конструкции построения предложений норм в НПА.

Отсутствие единого подхода по стилю изложения текстов НПА.

Отсутствие официальных утвержденных казахских юридических словарей, а также единой официальной системы перевода проектов нормативно-правовых актов, предназначенной для обеспечения аутентичности текстов и исключения человеческого фактора.

Относительно неаутентичности текстов НПА

На сегодня уровень знаний государственного языка в государственных органах остается невысоким.

Поэтому, госорганам легче подготовить проект НПА на русском языке, а затем обеспечить его перевод на казахский язык.

При этом тексты НПА на двух языках имеют одинаковую юридическую силу. В этой связи законодательством предусмотрена обязательность прохождения научной лингвистической экспертизы на предмет аутентичности текстов проектов законов до их внесения на рассмотрение Мажилиса Парламента.

Однако результаты данной работы, кроме вышеуказанных проблем, ухудшаются также по следующим факторам:

1) проекты законов после проведения лингвоэкспертизы подвержены изменениям в Парламенте, и на этой стадии полноценная лингвоэкспертиза уже не проводится. Соответственно, возможны проблемы в полной аутентичности текстов;

2) лингвоэкспертиза не проводится по подзаконным НПА, таким как постановления Правительства, приказы ведомств и т.д.

Кроме этого, в КПП также предусмотрено, что «в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты разрабатываются на казахском и русском языках. На практике нередко разработанные на русском языке проекты переводятся на казахский язык, порождая вопросы к единому пониманию содержания текстов на двух языках.

В свете этого в целях дальнейшего развития казахского языка в нормотворческой деятельности важно проработать возможность поэтапного законодательного закрепления обязанности разрабатывать проекты нормативных правовых актов на казахском языке с обеспечением их перевода на русский язык.»

В этой связи возникает необходимость установление обязательных требований по руководству официальным казахско-русским юридическим словарем при подготовке проектов НПА.

Относительно доступности языка законов

Неопределенность требований к унификации изложения норм в НПА приводит к сложности понимания НПА и реализуемости их на практике. Другими словами, на сегодня имеется вероятность, что НПА могут быть написаны с использованием сложных и запутанных структур предложений, которые усложняют их понимание.

К примеру, статьи 19 «Особенности разработки и принятия консультативных документов, нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства» и 20 «Особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан» Закона «О правовых актах» согласно сервису оценки читабельности русскоязычных текстов (https://ru.readability.io/) считаются очень сложными для восприятия и предназначены для аудитории, состоящих из аспирантов, людей со вторым высшим образованием и PhD.

В данном контексте следует заметить, что несмотря на восьмилетний опыт публичного обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА» сохраняется низкая количество комментариев, что вызывает вопрос доступности языка проектов НПА для общественности.

К примеру, за 2021 и 2022 год общее количество комментариев на портале «Открытые НПА» составило 117 461 комментария на 36 131 проектов НПА, с января по ноябрь 2023 года - составило 57 360 комментариев на 16 225 проектов НПА. Другими словами, это примерно 3 комментария на 1 проект НПА, что показывает низкую заинтересованность людей в содержании проектов НПА, несмотря на их значимость для общества, государства, отдельного человека.

1. Исследование сложности языка законов и его влияния на правоприменителей путем оценки текстов НПА на предмет их читабельности.

2. Анализ ошибок и недочетов в применении новых нормативных актов и их причин.

3. Исследование мнений и отзывов правоприменителей о том, какие аспекты законодательства являются наиболее сложными для понимания и применения.

4. Сравнение текстов НПА на казахском и русском языках для выявления различий в формулировках, терминологии и структуре.

5. Анализ лингвистических особенностей и нюансов текстов на обоих языках для определения возможных источников разночтений или недопонимания.

6. Анализ решений судов, связанных с применением НПА на разных языках для оценки проблем разночтений и их влияния на правоприменение.

3

Различие процедур по подготовке законопроектов для субъектов законодательной инициативы.

Отсутствие ясных процедур и механизмов для обсуждения законопроектов с общественностью и целевой группой по депутатским законопроектам.

Продвижение поправок через депутатскую инициативу государственными органами в целях обхода этапов, предназначенных для правительственных законопроектов.

Лоббирование ведомственных интересов через депутатскую инициативу.

На сегодняшний день депутатские законопроекты не проходят ряд этапов, что предусмотрено для правительственных законопроектов, в частности:

разработка консультативных документов регуляторной политики;

прохождение публичных обсуждений КДРП и проектов НПА;

проведение анализа регуляторного воздействия;

подготовка проектов подзаконных актов, предусматривающих механизм реализации;

согласование проекта закона с заинтересованными органами и организациями.

Такой упрощенный порядок разработки депутатских инициатив становится поводом и для критики со стороны общественности.

Следует отметить, что данная проблема часто поднимается также самими депутатами Парламента, которые отмечают о необходимости установления единых правил подготовки законопроектов (https://senate.parlam.kz/ru-RU/blog/934/news/details/22804).

Наряду с этим важно отметить, что продолжается тенденция увеличения депутатских инициатив. Так, за период с 1 сентября 2022 года по 30 июня 2023 года депутатами инициированы 38 законопроектов. За данный период из 111 законов, принятых Парламентом, 23 закона инициированы депутатами (для сравнения: за аналогичный период работы Парламента 7 созыва во 2-ой сессии депутатами инициировано 23 законопроекта. Из 78 законов, принятых Парламентом, 18 законов, инициированы депутатами).

Кроме того, из 47 принятых «контрольных» законов, направленных на реализацию посланий и поручений Главы государства, по 20-ти - инициаторами являются депутаты.

Учитывая высокую активность разработки законопроектов депутатами Парламента, необходимость вовлечение общественности в обсуждение депутатских законопроектов, а также научных экспертов в повышении прогнозно-аналитической и научной составляющей в депутатских законопроектах, возникает необходимость в выравнивании требований по подготовке законопроектов депутатской инициативы с правительственной.

Вместе с тем, учитывая, что данным законопроектом планируется оптимизация проведения научных экспертиз путем полноценного внедрения ОРВ в нормотворческий процесс, возникает необходимость обеспечения инструментами ОРВ также по депутатским законопроектам, в отношении которых проводятся на сегодня обязательные научные экспертизы.

1. Сравнительный анализ правоприменительной практики введенных регуляторных инструментов, инициированных субъектами законодательной инициативы.

2. Анализ законопроектов, приведших к резонансу в обществе в виду не проработанности концепции законопроекта и поправок с учетом общественного мнения.

4

Отсутствие требований и критериев к объединению и систематизации норм в кодексы и консолидированные законы.

Неясность оснований для систематизации законов в виде кодексов и консолидированных законов.

На практике государственные органы злоупотребляют формой кодификации. Обесценивается разница между кодификацией и консолидацией НПА.

Необходимо отметить, что перечень однородных важнейших общественных отношений неоднократно менялся путем внесения поправок в Закон «О правовых актах». За время действия данного закона наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться кодексами, к примеру, сфера общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства, а также социальной защиты.

Существование данной тенденции говорит о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, отсутствии четких нормативных критериев, позволяющих определить круг правоотношений, которые в

перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами.

Другими словами, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходима не только разработка какой-либо научной методологи по систематизации правовых норм, но и закрепление на законодательном

уровне требований к систематизации отраслевого законодательства.

Анализ кодексов, положения которых не имеют фундаментальный характер и подвержены постоянным изменения:

- в силу регулирования узкопрофильных областей права;

- социально-экономическим изменениям.

№ п/п

Текущая ситуация

Международный опыт

1.

Относительно правового мониторинга законодательства

Наблюдается слабая аналитическая и прогнозная функция государственных органов в вопросе проведения правового мониторинга, в котором, как правило, должна прослеживаться обратная связь правотворчества с правоприменительной практикой.

На сегодняшний день единственным нормативным правовым актом (далее - НПА), предметно регулирующим вопросы оценки эффективности НПА, являются Правила проведения правового мониторинга (утвержденные приказом Министра юстиции от 11 июля 2023 года № 471, далее - Правила).

Между тем, содержание Правил регламентирует лишь общие организационные вопросы проведения правового мониторинга. К примеру, их положения устанавливают круг НПА, подлежащих правовому мониторингу, порядок формирования регистров проведения правового мониторинга, сроки предоставления отчетов и т.д.

Кроме того, целью правового мониторинга, исходя из Закона «О правовых актах» и содержания Правил, является выявление в принятых нормативных правовых актах противоречий законодательству Республики Казахстан, дублирований, пробелов, неэффективно реализуемых, устаревших и коррупциогенных норм права и выработки предложений по их совершенствованию путем прогнозирования, анализа, оценки эффективности реализации принятых нормативных правовых актов.

Такая «широкая» формулировка целей правового мониторинга влияет на сам процесс его проведения, тем самым акцентируя внимание лишь на поисках «недостатков» НПА, а не на определении эффективности правового регулирования в целом. Так, вышеуказанные цели правового мониторинга, не говоря об инструментах их достижения, установлены весьма условно и частично связаны с имеющимися проблемами нормотворчества.

В этой связи полагаем, что текущая модель проведения правового мониторинга не «настроена» должным образом на ретроспективную оценку действующего законодательства.

Необходимость усиления ретроспективной оценки законодательства была обозначена в КПП до 2030 года, согласно которой «Учитывая, что в результате преимущественного разрешения вопросов общественного характера посредством принятия нормативных правовых актов формируется большое количество регуляторных мер, необоснованное регуляторное бремя, важно придать новый импульс ретроспективной оценке законодательства и альтернативным способам, не связанным с регуляторным вмешательством. Альтернативные методы могут включать в себя более гибкие и менее традиционные правила, обусловленные потребностями практической деятельности и предусматривающие эффективные стимулы для поведения субъектов правоотношений.».

К примеру, наличие слабой ретроспективной оценки подтверждают принятые Конституционным Судом благоприятные акты, которые обеспечили исправление дефектных норм в законодательстве. Так, основная доля вопросов, поднимаемых в Нормативных постановлениях Конституционного Суда выработана в связи с потребностями и наболевшими проблемами правоприменительной практики.

С учетом изложенного, в целях повышения качества правовой базы государства, требует реформирование правового мониторинга с уклоном на дальнейшее развитие института оценки регуляторного воздействия, разработка методики проведения правового мониторинга, основанной на научных и практических подходах.

Относительно научных экспертиз

Необходимо отметить, что научные экспертизы проводятся по законопроекту, когда основные его положения уже были определены в консультативном документе регуляторной политики.

На наш взгляд текущий подход по проведению экспертиз, а именно на стадии согласования законопроекта, представляется неэффективным, исключающим возможность внесения в законопроект концептуальных изменений и возможности расчета прогнозов эффективности предлагаемого регулирования.

При этом на сегодня в отношении законопроектов научные экспертизы проводятся по отдельности и разными экспертами и без учета подзаконного регулирования общественных отношений и перспективы развития данной регулируемой сферы общественных отношений, то есть фрагментарно.

В этой связи следует проработать вопрос по внедрению полноценного института оценки регуляторного воздействия, применение которого не будет ограничиваться только в отношении регуляторных инструментов для субъектов предпринимательства.

Данная мера также позволит повысить ретроспективную оценку и качество правового мониторинга, проводимого государственными органами, а также в перспективе потребует от разработчиков описание модели бизнес-процесса вводимого регулирования.

В зарубежных странах правовой мониторинг проводится с учетом результатов ретроспективной оценки с помощью анализа прошлых судебных решений, законодательства и правоприменительной практики. В данную работу в некоторых странах ОЭСР задействованы не только государственные органы, но независимые экспертные группы, которые принимали участие в подготовке законопроектов и представляли собой независимую оценку регуляторного воздействия.

Для проведения ретроспективной оценки в правовом мониторинге используются различные методы анализа данных, статистические модели и экспертные оценки. Важным аспектом является также обучение специалистов, чтобы они могли корректно интерпретировать прошлые события и решения.

Так, в мировой практике (США, Канада, Великобритания, Италия, Япония, южную Корею, Китай, Новая Зеландия) под независимой оценкой регуляторного воздействия (далее - НОРВ) понимается - процесс оценки предполагаемых новых правил и регуляций до их внедрения, а также оценка его эффективности в правоприменительной практике. Цель такой оценки состоит в том, чтобы определить, будет ли новое правило или регуляция эффективным способом достижения поставленных целей, а также измерить их экономические и социальные последствия для населения и бизнеса. В случае неэффективности введенного регулирования предпринимают меры по их пересмотру.

Другими словами, в указанных странах НОРВ помогает принимать более взвешенные и обоснованные решения в принятии новых законов и регламентов. Она также помогает усилить сотрудничество между правительством и бизнесом, а также между самими населением и государственными органами.

Внедрение нового института в нормотворческую систему предполагает объединение научных экспертиз: антикоррупционная, правовая и экономическая научных экспертиз.

К примеру, в Австралии, Канаде, Новой Зеландии и Японии существует обязательный процесс оценки регуляторного воздействия, который содержит различные экспертизы (правовая, антикоррупционная, экономическая и др.). Однако проведение определенных научных экспертиз (экологические, здравоохранительные и др.) может использоваться дополнительно для обеспечения более точной и надежной оценки.

Между тем, в США, например, оценка регуляторного воздействия и научные экспертизы включены в процесс подготовки законопроектов, то есть функционируют параллельно друг от друга. Так, существует Офис управления и бюджета США, который ответственен за НОРВ, а также существуют федеральные агентства, отвечающие за проведение научных экспертиз.

В некоторых странах Европейского союза RIA (НОРВ) также является обязательным элементом процесса принятия решения, который включает анализ экономических, социальных, экологических и здравоохранительных последствий законодательных предложений. При этом научные экспертизы являются неотъемлемой частью этого процесса.

В Финляндии проведение научных экспертиз законопроектов, а также оценка последствий их реализации, поручено Национальное Агентство оценки регуляторного воздействия Финляндии. Среди основных задач Агентства - оценка экономических, социальных и экологических последствий решений, принимаемых правительством Финляндии и парламентом страны.

Справочно:

Национальное Агентство оценки регуляторного воздействия Финляндии (National Evaluation Council for Regulatory Impact Assessment - EVIVA) - это независимый орган, который занимается оценкой воздействия проектов законов и регуляторных мер Правительства Финляндии. EVIVA является экспертным органом, который предоставляет советы и ориентиры для улучшения процесса оценки и содействия развитию регуляторного подхода в Финляндии. EVIVA работает в сотрудничестве с Советом оценки регуляторного воздействия при Правительстве Финляндии (Council of Regulatory Impact Analysis - RIA), который является центральным органом Правительства Финляндии по вопросам оценки регуляторного воздействия.

Таким образом, RIA (НОРВ) и проведение научных экспертиз проектов могут проводиться одновременно или объединяться в одну функцию под оценкой регуляторного воздействия в разных странах в зависимости от конкретных процедур принятия решений в каждой стране.

2.

Относительно аутентичности текстов НПА

Сегодня на практике выявляются определенные несоответствия в переводе текстов нормативных правовых актов (далее - НПА), что в итоге приводит к серьезным последствиям:

- ограничение принципа законности;

- различность судебной практики по применению норм права;

- повышение коррупционных рисков ввиду неоднозначности правовых предписаний.

В целом наличие неаутентичности текстов НПА связано со следующими факторами:

1) подготовкой текстов проектов НПА на русском языке с последующим их переводом на казахский язык;

2) уровнем развития казахской юридической терминологии.

Касательно первого фактора

Подготовка проектов НПА на русском языке вызвано не только недостаточным уровнем знания казахского языка разработчиков, но и в целом состоянием казахской юридической науки и низкого количества научных трудов, изложенных на казахском языке.

Касательно второго фактора

Развитие казахской юридической терминологии на сегодня имеет определенные недостатки, что может привести к нарушению требований к языку права, который должен базироваться на принципах точности, ясности и доступности правовых отношений.

В этой связи МЮ совместно с представителями Министерства науки и высшего образования (далее - МНВО), университета КазГЮУ (на сегодня юристами-лингвистами университета КазГЮУ ведется работа по разработке юридического терминологического словаря) и Института законодательства и правовой информации проведено несколько совещаний по поднимаемому вопросу, по итогам которых были обозначены следующие проблемы.

Первое. На сегодня термины, утвержденные (путем размещения терминов в Termincom.kz) Республиканской терминологической комиссией при Министерстве науки и высшего образования (далее - Комиссия), носят рекомендательный характер для всех, в том числе и для органов-разработчиков проектов НПА.

Поэтому на практике часто возникают дискуссии вокруг перевода одного и того же термина среди правоведов и филологов даже после его утверждения Комиссией.

В этой связи полагаем необходимым придать казахским терминологическим словарям официальный статус и обязательность их применения в нормотворческом процессе. В свою очередь, это позволит обеспечить постоянство казахских терминов и выработать «институциональную память» государственных органов в применении их в процессе нормотворчества.

Второе. Мониторинг и оценка работы членов Комиссии по разработке и утверждению терминологических словарей вызывает ряд вопросов, в частности, ввиду отсутствия результатов их проведения.

В этой связи полагаем, что следует рассмотреть вопрос повышения статуса Комиссии, в частности, путем нормативного закрепления пороговых требований для включения в состав Комиссии, повышения оплаты услуг привлекаемых членов-экспертов, а также проведения мониторинга деятельности Комиссии общественностью.

Третье. Институтом законодательства и правовой информации Министерства юстиции проводится научная лингвистическая экспертиза исключительно по законопроектам, до их внесения в Мажилис Парламента.

В этой связи следовало бы рассмотреть вопрос обеспечения научной лингвистической экспертизой также проектов подзаконных нормативных правовых актов, которые сегодня проводятся силами самих органов-разработчиков.

Однако следует отметить, что для обеспечения всех проектов НПА научной лингвистической экспертизой в среднем потребуется выделение средств из бюджета в размере 600 млн. тг. (за 1500 ед.) ежегодно.

В этой связи в качестве альтернативного решения данного вопроса видится разработка онлайн-переводчика с элементами искусственного интеллекта, а также его интеграция с проектом «Национальный корпус казахского языка» (содержит более 83 млн. терминов и словосочетаний) с учетом его особенностей (содержит тексты по всем стилям языка: разговорный, официальный, художественный и др.).

Резюмируя изложенное, полагаем, что при наличии официальных терминологических словарей и специализированного онлайн-переводчика (МЦРИАП совместно с МНВО прорабатывается вопрос разработки онлайн-переводчика) будет не только обеспечено единообразие применения терминов государственными органами, но и возможность проведения каждым государственным органом ревизии соответствующих НПА (разработчиком которого он являлся или отнесены в его компетенцию) на предмет обеспечения смысловой идентичности текстов на казахском и русском языках в рамках правового мониторинга.

В западных странах (Канада, Франция, Великобритания) нейролингвистическая юридическая технология (юристы-лингвисты) постепенно внедряется в практику подготовки правовых актов.

К примеру, в Минюсте Канады действует группа юристов-лингвистов, которая входит в состав отдела законопроектных работ.

Следует отметить, что в Канаде действуют два официальных языка: английский и французский. Поэтому разработка федеральных законов ведется одновременно на двух языках. Обе версии законопроекта проверяются юролингвистами (специалисты по французскому языку, отслеживающие изменения французского языка, как больше, так и юридической терминологии и обеспечивающие, чтобы франкоязычная и англоязычная версии Закона передавали бы одно и то же сущностное содержание.) и редакторами-юристами, которые вносят предложения по улучшению грамматики, стиля, синтаксиса и согласования.

В Парламенте Великобритании имеются советники, специализирующихся в области нейролингвистической юриспруденции.

В целом нейролингвистическая юридическая технология направлена на формирование необходимого, желаемого поведения при помощи формулирования норм права с учетом их психологического влияния на граждан. В ней используются приемы и методы юридической техники и техники употребления слов в процессе разработки законопроектов, применения и исполнения нормы права, а также лингвистические правила и способы составления правовых документов. Ее предметом (объектом) является совершенствование языка закона, его мотивационное воздействие на человека.

Практически во всех современных государствах законопроекты и иные документы государственными органами разрабатываются именно на государственном языке. Так, в Германии, Великобритании или США практически не возникает проблемных вопросов о соблюдении государственного языка. Более того, в Конституции ФРГ, например, отсутствуют нормы о государственном языке, но от этого немецкий язык не утратил своей роли как единственный официальный язык своего государства, это априори признается всеми государственными органами, должностными лицами и населением. Более того, одним из обязательных элементов периода адаптации вновь приезжающих в Германию для проживания лиц из других государств является изучение немецкого языка, и это требование является обязательным при приеме на работу, особенно в государственные органы.

Очень серьезные меры принимает Франция по защите государственного французского языка. История борьбы Франции за сохранение и чистоту французского языка насчитывает уже несколько веков. В последние полвека законодательное регулирование языковой политики было усилено в связи с расширением применения в обществе английского языка. С 1972 г. действует специальный орган по «обогащению французского языка», который заседает 1 раз в месяц и утверждает перечень новых терминов на французском языке вместо «англицизмов» для всеобщего обязательного применения. В 1975 г. был принят первый закон о защите французского языка, а в настоящее время действует второй, «Закон Тубона», который предусматривает, что французский язык является обязательным для государственных органов и должностных лиц. Получение французского гражданства; занятие деятельностью, связанной с обслуживанием населения требуют обязательного знания французского языка. Нарушения закона о языке оформляются протоколами, которые направляются Прокурору Республики (ст. 18 Закона). Ежегодно до 15 сентября Правительство предоставляет доклад палатам Парламента о применении Закона о языке (статья 22). Для поддержания статуса французского языка создана Генеральная Делегация по французскому языку (DGLF).

В Российской Федерации (исключая субъекты федерации) русский язык является доминирующим по отношению к языкам субъектов федерации и посягательства на его применение немыслимы. Дебаты идут в основном из-за «англицизмов». Тем не менее, статус русского языка в качестве государственного закреплен в Конституции (п.1 ст.68), а правила его применения изложены в Федеральном законе «О государственном языке Российской Федерации» и Законе «О языках народов Российской Федерации». В субъектах федерации преподавание и изучение государственных языков республик не должны осуществляться в ущерб преподаванию и изучению государственного языка федерации (ст.14 ФЗ «Об образовании в РФ»). Более того, разработан механизм утверждения норм современного русского литературного языка для его использования как государственного, а при использовании русского языка в качестве государственного требуется соблюдать нормы современного русского литературного языка и правил русской орфографии и пунктуации (п.3 ст. 1 Закона «О государственном языке РФ»).

На сегодня правительство РФ на основании рекомендаций правительственной комиссии по русскому языку утверждает список грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка РФ, а также правила русской орфографии и пунктуации. Помимо этого, кабмин РФ утверждает требования к составлению словарей, содержащих нормы современного русского языка и утверждать концепцию государственной языковой политики РФ.

3.

Отметим, что сегодня Казахстан вступил в новый этап развития, связанный с трансформацией политической системы и всей парадигмы государственного управления.

В рамках конституционной реформы повышается роль Парламента, расширены его полномочия, усовершенствованы принципы формирования обеих палат. Прошедшие парламентские выборы, в результате которых был сформирован новый депутатский корпус, стали заключительным этапом реформ.

В новых условиях деятельность Парламента перефарматировалась. На сегодня главный критерий эффективности работы депутатов инициирование, разработка и принятие законов, направленных на решение актуальных социально-экономических вопросов.

Учитывая, что количество инициируемых законопроектов депутатами ежегодно возрастает, возникает необходимость в обеспечении высокого качества подготовки законопроектов путем закрепления «элементарных», но при этом важных процедур, как это регламентировано для правительственных законопроектов.

Справочно: За период с 1 сентября 2022 года по 30 июня 2023 года депутатами инициированы 38 законопроектов. Из 111 законов, принятых Парламентом, 23 закона инициированы депутатами (для сравнения: за аналогичный период работы Парламента 7 созыва во 2-ой сессии депутатами инициировано 23 законопроекта. Из 78 законов, принятых Парламентом, 18 законов, инициированы депутатами). Кроме того, за данный период из 47 принятых «контрольных» законов, направленных на реализацию посланий и поручений Главы государства, по 20-ти - инициаторами являются депутаты.

Как известно, на сегодняшний день депутатские законопроекты не проходят ряд этапов, что предусмотрены для правительственных законопроектов, а именно: разработка консультативных документов регуляторной политики; прохождение публичных обсуждений КДРП и проектов НПА; проведение анализа регуляторного воздействия; подготовка проектов подзаконных актов, требующих для реализации поправок законопроекта; согласование или обсуждения проекта закона с заинтересованными органами и организациями и целевыми группами для учета их мнений.

Такой упрощенный порядок разработки депутатских инициатив становится поводом для критики со стороны общественности и возможностью инициирования госорганами своих поправок через депутатскую инициативу.

Если ранее такой подход госорганами применялся в исключительных случаях по нормам, требующим срочное исполнение поручений Главы государства, то на сегодняшний день такая практика становится обычной.

Такой порядок внесения поправок без проведения согласительных процедур и общественного обсуждения нарушает принципы регуляторной политики (особенно если такие нормы затрагивают наиболее «чувствительные» для граждан вопросы), и в целом вызывает сомнения в конституционности «подобных» действий.

Следует отметить, что данная проблема часто поднимается также самими депутатами Парламента, и предлагают закрепить единые правила подготовки законопроектов.

Международный опыт разнообразен и зависит от формы государственного устройства и правовой политики страны.

4.

На практике государственные органы злоупотребляют формой кодификации. Обесценивается разница между кодификацией и консолидацией НПА.

Необходимо отметить, что перечень однородных важнейших общественных отношений неоднократно менялся путем внесения поправок в Закон «О правовых актах». За время действия данного закона наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться Кодексами, к примеру, сфера общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства, а также социальной защиты.

Существование данной тенденции говорит о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, отсутствии четких нормативных критериев, позволяющих определить круг правоотношений, которые в перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами.

Другими словами, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходима не только разработка какой-либо научной методологи по систематизации правовых норм, но и закрепление на законодательном уровне требований к систематизации отраслевого законодательства.

Международный опыт разнообразен и зависит от формы государственного устройства и правовой политики государства.

Великобритании издаются акты консолидации, которые объединяют нормативные правовые акты Парламента, регулирующие однотипные общественные отношения. Во Франции кодексы считаются консолидированными актами. В этом плане также интерес вызывает опыт Европейского союза. В этих странах, «разрозненные акты» по одному предмету регулирования объединяются в один консолидированный акт. В США, в кодексах в основном видят плод более или менее удачной консолидации, а не основу для выработки и развития нового права.

По мнению некоторых ученых целью проведения консолидации законодательства это устранение множественности нормативных актов, их унификации и создание в структуре законодательства крупных однородных блоков в качестве промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией. К примеру, после провозглашения независимости Таджикистана и принятия Конституции были заложены устойчивые шаги в осуществлении сущности демократического государства. Государством были приняты качественно новые законы, которые обеспечили верховенство закона. Но в ряде принятых законодательных актах явно наблюдалось противоречие. Для устранения противоречий в законодательных актах и приведения их в соответствии требованиями времени был принят Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах». Правотворческая деятельность в республике направлена на формирование нового права, которая должна регулировать общественные отношения. В данном направлении особое место занимает систематизации законодательства, которая осуществляется в целях ликвидации пробелов и противоречий в законах.

К примеру, согласно научной статье к.ю.н. Д.В. Чухвичев, германские правоведы исходят из тезиса о невозможности точного и полного изложения нормативных правовых предписаний в законодательных актах в форме, доступной для правильного, точного и исчерпывающе полного понимания всеми без исключения членами общества. Они полагают, что в ходе законотворчества (в особенности кодификационного) следует ограничить формулировкой только общих принципиальных положений, предоставив правоприменительным органам (и в первую очередь судам) возможность их толкования в приложении к конкретным случаям - по примеру англосаксонской правовой системы. Германская традиционная законодательная техника использует высокий уровень доктринальности нормативных правовых актов, и в первую очередь кодификационных. Кодификаторы используют для формулирования предписаний большое количество научно обоснованных общих положений, на которых делается основной упор. Кодекс, создаваемый по германской методике, выступает как основная форма нормативного выражения и формального закрепления научно-правовых концепций, определяющих правовое регулирование в различных сферах социальной жизни. Немецкие законодатели и кодификаторы традиционно стремились сделать нормативные правовые акты доступными для полного и точного осознания узким кругом специалистов-правоведов. Создаваемые в соответствии с германской методикой кодексы рассчитаны главным образом на профессиональное толкование, осуществляемое лицами, имеющими специальную правовую профессиональную или научную подготовку. Поэтому такой систематизирующий акт законодательства доступен, как правило, для осознания и использования преимущественно профессиональными юристами.