АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
«О ДОСТУПЕ К ИНФОРМАЦИИ»
ПО ИНДИКАТОРАМ ГЛОБАЛЬНОГО РЕЙТИНГА
СВОБОДЫ ИНФОРМАЦИИ (RTI)
Алматы
2015
Настоящий анализ подготовлен Центром исследования правовой политики (LPRC) в рамках проекта «Оценка проекта закона Республики Казахстан «О доступе к информации» на соответствие индексу RTI» по заказу и при финансовой поддержке ЮНЕСКО. Мнения и взгляды, содержащиеся в материалах не отражают точку зрения ЮНЕСКО.
СОДЕРЖАНИЕ
1. Оценка проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по методологии Глобального рейтинга свободы информации (RTI)
2. Краткий анализ проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по индикаторам
2.1. Право на доступ к информации
2.2. Сфера действия и применения закона/законопроекта
2.3. Процедуры запроса информации
2.4. Исключения и отказы в предоставлении информации
2.5. Апелляция и обжалование
2.6. Санкции и защита права на доступ к информации
2.7. Меры по продвижению
2.8. Итоговые данные оценки проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по методологии Глобального рейтинга свободы информации (RTI)
3. Заключительные выводы
ПРИЛОЖЕНИЕ:
Приложение 1. Оценка проекта закона Республики Казахстан «О доступе к информации» по методологии RTI
1. ОЦЕНКА ПРОЕКТА ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ПО МЕТОДОЛОГИИ ГЛОБАЛЬНОГО РЕЙТИНГА СВОБОДЫ ИНФОРМАЦИИ (RTI)
В Казахстане в ближайшее время будет принят Закон РК «О доступе к информации». Проект закона, а также соответствующие изменения и дополнения в другие законодательные акты по вопросам доступа к информации, разрабатываются депутатами Мажилиса Парламента Казахстана, членами фракции «Нур Отан». Обязательства по принятию закона «О доступе к информации» зафиксированы сразу в нескольких стратегических и программных документах последнего времени: в Программа противодействия коррупции партии «Нур Отан» на 2015-2025 годы, Антикоррупционной стратегии РК на 2015-2025 годы, Программе институциональных реформ «100 конкретных шагов».
Представители законодательной и исполнительной власти уверены, что принятие закона «О доступе к информации» повысить качество государственного управления, будет способствовать открытой и прозрачной деятельности правительства, государственных органов и учреждений, коммерческих организаций с государственным участием или осуществляющих свою деятельность за счет бюджетных средств. Представители международных и неправительственных организаций, экспертное сообщество согласно с этим.
Действительно, роль эффективно действующего закона «О доступе к информации» в демократическом обществе сложно переоценить. Это и элемент противодействия коррупции, и механизм для повышения осведомленности граждан о своих правах и свободах, и процедуры подотчетности правительства. С одной-единственной оговоркой. Все это возможно только в том случае, если разрабатываемый законопроект основан на базовых международных принципах свободы информации: (1) максимальное раскрытие; (2) обязательность опубликования информации; (3) продвижение открытого правительства; (4) ограниченный объем исключений; (5) процесс, направленный на облегчение доступа к информации; (6) затраты; (7) открытые совещания; (8) максимальное раскрытие информации является приоритетом; (9) защита информаторов.
Для оценки соответствия проектов законов о свободе или доступе к информации базовым международным принципам применяется много инструментов. Оценка свободы информации и процедур, направленных на реализацию права на доступ к информации для каждого, является частью многих международных рейтингов. Эти параметры и процедуры оцениваются в рейтинге качества государственного управления Всемирного Банка, а также в рейтингах восприятия коррупции и легкости ведения бизнеса.
Существует также специальный рейтинг свободы информации, который оценивает степень соответствия национального законодательства о свободе информации базовым международным принципам - Global Right to Information Rating (RTI).
RTI разработан двумя некоммерческими организациями - «Доступ к информации- Европа» (AIE) и Центр права и демократии (CLD). Важно отметить, что показатели RTI измеряют только правовые рамки и не измеряют качество исполнения законов по доступу к информации. Показатели - индикаторы - это основа методологии рейтинга. Индикаторы были разработаны на основе анализа международных принципов права на информацию, а также сравнительного исследования многочисленных законов о праве на информацию со всего мира. Следующим шагом для совершенствования методологии RTI была разработка стандартизированного инструмента подсчета на основе индикаторов, для того, чтобы точно показать, что они распределены последовательно в разных странах.
Методология RTI включает оценку законодательства о доступе к информации в разных странах по 61 - му индикатору. Индикаторы объединены в следующие тематические категории:
По каждому индикатору методология RTI содержит правила по выставлению баллов. Положения национального закон о свободе/ доступе к информации оцениваются по индикаторам. Баллы суммируются и итоговая оценка состоит из баллов, выставленных по каждому индикатору. Максимальное количество баллов по каждой тематической категории:
Максимальная оценка национального закона или законопроекта по методологии RTI - 150 баллов. Эта оценка свидетельствует о том, что закон о свободе/доступе к информации соответствует базовым международным принципам. По оценке Global Right to Information Rating 2013, нет ни одной страны в мире, чье национальное законодательство о свободе/доступе к информации на сто процентов соответствовало международным стандартам в области свободы информации. Лидеры рейтинга RTI - 2013 - Сербия (135), Словения (129), Индия (128). Обращает на себя внимание то, что в этих странах национальные законы о свободе/доступе к информации приняты относительно недавно: в Сербии и в Словении - в 2003 году, в Индии - в 2005 году.
Вот как выглядит ТОП 10 стран с максимальным и минимальным количеством баллов рейтинга RTI:
| ВЫСОКИЙ РЕЙТИНГ | | НИЗКИЙ РЕЙТИНГ |
| Сербия | 135 | | Австрия | 32 |
| Словения | 129 | | Лихтенштейн | 39 |
| Индия | 128 | | Таджикистан | 49 |
| Либерия | 124 | | Германия | 52 |
| Сальвадор | 122 | | Иордан | 53 |
| Сьерра Леоне | 122 | | Италия | 57 |
| Южный Судан | 120 | | Тайвань | 58 |
| Мексика | 117 | | Доминиканская Республика | 59 |
| Мальдивы | 116 | | Бельгия | 59 |
| Азербайджан | 115 | | Узбекистан | 59 |
С того момента как RTI был впервые представлен на Международном дне права знать (28 сентября 2011 года), «Центр права и демократии» и «Доступ к информации - Европа» постоянно обновляли его, добавляя в рейтинг новые государства по мере того, как там принимались национальные законы о свободе или доступе к информации. Эта же методология и инструмент подсчета были использованы для оценки различных международных и субнациональных институций, таких как: Всемирный Банк, Африканский Союз, Европейский Союз и Совет Европы. Данные рейтинга широко цитируются среди мировой прессы и признаются как золотой стандарт для оценки правовых рамок права каждого на получение и распространение информации, фундаментального права каждого человека и основы для реализации других прав и свобод.
В последнем рейтинге RTI оценивалось законодательство о свободе/доступе к информации 102 стран.
Целью данного исследования является анализ положений проекта Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» с точки зрения методологии RTI. Другими словами, несмотря на то, что RTI оценивает уже принятые законы о свободе/доступе к информации, при разработке аналогичных законопроектов полезно и необходимо оценить соответствия положений проекта индикаторам RTI, а также определить позицию государства в общем рейтинге стран в том случае, если будет принята анализируемая редакция законопроекта.
2. КРАТКИЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «О ДОСТУПЕ К ИНФОРМАЦИИ» ПО ИНДИКАТОРАМ RTI
2.1. ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
Индикаторы тематической категории «Право на доступ к информации» опираются на первый международный принцип - принцип максимального раскрытия - и включают 4 вопроса: (1) сфера правового регулирования (включая юриспруденцию) признает фундаментальное право на доступ к информации; (2) сфера правового регулирования создает специальную презумпцию в пользу доступа ко всей информации, имеющейся у государственных органов, узкий перечень исключений четко прописан в законе; (3) нормативно-правовая база содержит определенную формулировку принципов, предусматривающих широкую интерпретацию закона о праве на доступ к информации. Максимальная оценка по категории «Право на доступ к информации» - 6 баллов.
По этой категории положения казахстанского законопроекта «О доступе к информации» оценены в 2 балла. Причина низкого оценивания - в отсутствии презумпции максимального раскрытия информации в законопроекте.
Информация, по смыслу законопроекта, делится на общедоступную и информацию с ограниченным доступом. В последнюю категорию отнесены государственные секреты, тайны, охраняемые законом, служебная информация. Кроме того, отмечено, что принципы, изложенные в тексте проекта, не в полной мере соответствуют базовым международным принципам по свободе информации.
| ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ |
| 1.Сфера правового регулирования (включая юриспруденцию) признает фундаментальное право на доступ к информации | 0 балл если нет конституционного права на информацию 1 балл, если ограниченное конституционное право 2 балла в случае полного конституционного признания публичного права на доступ к информации | 1 |
| 2. Сфера правового регулирования создает специальную презумпцию в пользу доступа ко всей информации, находящейся в ведении государственных органов, которая должна быть открыта, если она не подпадает под действие узкого режима исключений | Нет - 0 Частично - 1 Да - 2 | 0 |
| 3.Нормативно-правовая база содержит определенную формулировку принципов, предусматривающих широкую интерпретацию закона о праве на доступ к информации. Придает ли нормативно-правовая база особое значение пользе права на доступ к информации? | Да/нет - максимум 1 балл за ответ на каждый вопрос | 1 |
| ОЦЕНКА: | 6 | 2 |
2.2. СФЕРА ДЕЙСТВИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА/ЗАКОНОПРОЕКТА
Вторая тематическая категория раскрывает второй и третий международные принципы по свободе информации - обязательство по опубликованию информации и продвижение открытого правительства, и включает 9 индикаторов. Индикаторы определяют соответствие положений законопроекта «О доступе к информации» данным принципам, оценивают сферу действия закона и его приоритетность. Максимальная оценка по категории «Сфера действия и применения закона/законопроекта» - 30 баллов.
Положения казахстанского законопроекта «О доступе к информации» по этой тематической категории оценены в 19 баллов. Отметим, что законопроект предусматривает широкий круг лиц в качестве пользователей информации, включая физические и юридические лица, а также международные организации. Но понятие «информация», которое является ключевым понятием в этом законопроекте, не соответствует передовой законодательной практике. Ее принято определять более широко, не используя нечетких критериев, которые могут вызвать сложности при применении закона. Сфера действия законопроекта довольна широка и включает в себя большой перечень государственных органов исполнительной, законодательной и судебной власти; государственные учреждения, получателей бюджетных средств, юридических лиц, владеющих информацией, которая может быть важна для общества.
Включение в перечень обладателей информации коммерческих организаций - субъектов квазигосударственного сектора и субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение, - является позитивным фактором и соответствует передовой законодательной практике. В тоже время из текста законопроекта непонятно, распространяется ли сфера действия закона на такие институты как Конституционный совет РК, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата РК, Национальный банк РК, финансовые учреждения.
| СФЕРА ДЕЙСТВИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА/ЗАКОНОПРОЕКТА |
| 1.Каждый (включая неграждан и юридических лиц) имеет право подавать запросы на предоставление информации | 0 балл, если только резиденты/граждане 1 балл для всех лиц 1 балл для юридических лиц | 2 |
| 2.Право на доступ к информации применяется ко всем материалам, находящимся в ведении государственных органов, которые записаны в любом формате, в независимости от того, кто их произвел | 1-3 балла, если ограниченное определение информации, такие как «внутренняя документация» или в случае исключения баз данных 4 балла для информации без исключений | 1 |
| 3. Заявители имеют право на доступ как к информации, так и к записям/документам (т.е. право запрашивать информацию и просить о предоставлении специфических документов) | 1 балл только если к документам 1 балл для информации | 2 |
| 4. Право на доступ к информации применяется ко всем исполнительным ветвям власти, без исключения к определенным органам или видам информации, включая все исполнительные органы, такие как министерства, департаменты, органы местного самоуправления, публичные школы, учреждения здравоохранения, полиция, вооруженные силы, органы национальной безопасности | 4 балла если покрываются лишь центральные правительственные агентства: 1 для главы государства, 1 для министерств, 1 для других подотчетных министерствам органов, 1 для государственных и местных органов самоуправления, в случае если правительство унитарное. В случае если правительство федеративное, 2 балла для ведомственных органов. 1 балл для архивов. Добавьте три балла и отнимите один балл за каждое исключенной центральное агентство (такие как вооруженные силы, полиция и т.д.) | 5 |
| 5. Право на доступ к информации применяется ко всем органам законодательной власти, без исключения, к определенным административным органам или видам информации | 1 балл, если проект закона применяется лишь только к административным документам 2-3 балла, если какие-то органы исключены 4 балла, если все органы законодательной власти при правительстве | 2 |
| 6. Право на доступ к информации применяется ко всем органам судебной власти без исключения, к определенным административным органам или видам информации | 1 балл если проект закона применяется лишь только к административным документам 2-3 балла, если какие-то органы исключены 4 балла, если все органы судебной власти при правительстве | 4 |
| 7. Право на доступ к информации применяется управляемым государством учреждениям (коммерческие организации, которые находятся в собственности или контролируются государством) | 1 балл если применяется только к определенным 2 балла, если применяется ко всем | 2 |
| 8. Право на доступ к информации применяется к другим публичным государственным учреждениям, включая конституционные, законодательные и контрольно-надзорные органы (такие как, например, центральная избирательная комиссия) | 1 балл, если применяется только к определенным 2 балла - если применяется ко всем | 0 |
| 9. Право на доступ к информации применяется к a) частным учреждениям, выполняющим публичные функции, b) частным учреждениям, которые получают существенное публичное финансирование | 1 балл обладают публичными функциями 1 балл получают существенное публичное финансирование | 1 |
| ОЦЕНКА: | 30 | 19 |
2.3. ПРОЦЕДУРЫ ЗАПРОСА ИНФОРМАЦИИ
Тематическая категория «Процедуры запроса информации» содержит 15 индикаторов, которые соответствуют пятому базовому международному принципу (процесс, направленный на облегчение доступа к информации), а также шестому принципу, который устанавливает минимизацию затрат по доступу к информации.
Максимальная оценка по данной категории 30 баллов. Индикаторы оценивают соответствие базовым принципам процедур по запросу информации, наличие явных или скрытых затрат на получение информации по запросу, сроки рассмотрения и другие обстоятельства, которые влияют на легкость и доступность получения информации.
Положения казахстанского законопроекта «О доступе к информации», регулирующие процедуры запроса информации, оценены довольно высоко - в 20 баллов. Отметим, что эти процедуры прописаны и регламентированы в проекте закона довольно тщательно и подробно. Предусмотрено, что пользователь информации имеет право не обосновывать необходимость получения информации. Запрос информации может быть устным, письменным и в виде электронного документа. Однако требования к оформлению письменного запроса кажутся чрезмерными, поскольку запрашивается много личных сведений, которые могут идентифицировать заявителя. Запрет анонимных запросов не является обоснованным.
Другим прогрессивным фактором является то, что проект Закона РК «О доступе к информации» обязывает обладателей информации создавать необходимые условия для лиц с ограниченными возможностями. Это требование касается всех форм предоставления информации - от визуального ознакомления до предоставления информации по запросу. Кроме этого, от оплаты фактических затрат на копирование и печать документов, предоставляемых по запросу, освобождаются социально уязвимые слои населения.
Срок рассмотрения письменного запроса установлен в 20 календарных дней. Отмечается, что этот срок может увеличен еще на 3-5 дней, так как отсчет данного срока начинается не с момента регистрации запроса, а со дня поступления его должностному лицу. А такой срок предоставления информации по запросу - 23-25 календарных дней - является длительным и не соответствует передовой законодательной практике.
Законопроект предусматривает оплату в случае необходимости копирования или печати. Не ясно только, идет ли речь о печати самого ответа на запрос или речь идет все-таки о дополнительных материалах, которые прилагаются к ответу на запрос. Тарифы устанавливаются централизованно и публикуются в печати и на интернет-ресурсах обладателей информации. Однако бесплатный минимум страниц не установлен.
| ПРОЦЕДУРЫ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ |
| 1.От заявителей не требуется предоставления обоснования своего запроса | Да - 0 баллов Нет - 2 балла | 2 |
| 2.Заявители обязаны лишь предоставить информацию необходимую для определения и по доставке информации (т.е. средства связи для доставки) | Максимально 2 балла и они вычитаются, если заявители обязаны предоставить следующее: ID номер, телефонный номер, адрес и т.д. | 0 |
| 3.Процедуры для оформления запроса понятны и относительно просты. Запрос может быть осуществлен посредством любого вида связи, без требования использовать официальные формы или указания того, что запрашивается информация в соответствии с законом о доступе к информации | Максимум 2 балла. При рассмотрении следует учитывать требования по использованию официальной формы или утверждения, что информация может быть затребована лишь на основании закона о доступе к информации | 1 |
| 4. От официальных лиц требуется обеспечивать помощь заявителям в оформлении их запросов, или связываться с заявителями в случае, когда запросы были сделаны расплывчато, неоправданно широко или иначе нуждаются в разъяснении | 1 балл - в случае помощи при оформлении и 1 балл для разъяснительных процедур | 1 |
| 5. От официальных лиц требуется обеспечивать помощь заявителям в оформлении их запросов, в случае если те нуждаются в специальной помощи | Да - 2 балла Нет - 0 | 2 |
| 6. Заявителю, обратившемуся с запросом, выдается талон, подтверждающий прием запроса и его рассмотрение в течение разумного периода времени, который не должен превышать 5 рабочих дней | 1 балл за подтверждение приема запроса (талон) 1 балл за срок рассмотрения в 5 дней | 1 |
| 7. Существуют понятные и простые процедуры запроса на получение информации в случае, когда обладатель информации, к которому обратились с запросом, не обладает необходимой информацией. Данное требование включает в себя обязательство информировать заявителя об отсутствии необходимой информации, и обязательство отсылать заявителя к другому обладателю информации, или отсылать сам запрос в публичное учреждение, где содержится необходимая информация | 1 балл за информирование об отсутствии информации 1 балл - за отсылку заявителя или 2 балла - за отсылку самого запроса | 2 |
| 8. Обладатели информации обязаны предоставлять ответ на запрос в форме по желанию заявителя, при четких и ограниченных предпочтениях (например, для защиты записи) | 2 балла за «да» только 1 балл - в случае, если есть ограничения | 1 |
| 9. Обладатели информации обязаны предоставлять ответ на запрос как можно скорее | Нет - 0 Да - 2 балла | 0 |
| 10. Существуют четкие и разумные максимальные сроки (20 рабочих дней или меньше) для реагирования на запросы, независимо от способа удовлетворения запроса (в том числе путем публикации) | 1 балл за срок в 20 рабочих дней (или 1 месяц, 30 дней или 4 недели) 2 балла за 10 рабочих дней (или 15 дней, или две недели) или меньше | 1 |
| 11. Есть четкие ограничения на продление срока рассмотрения (20 рабочих дней или меньше), в том числе требование, что заявитель получит соответствующее уведомление с указанием причин продления | 1 балл за срок в 20 рабочих дней (или 1 месяц, 30 дней или 4 недели) 2 балла за 10 рабочих дней (или 15 дней, или две недели) или меньше | 2 |
| 12. Ответы на запросы предоставляются бесплатно | Нет - 0 Да - 2 балла | 2 |
| 13. Существуют четкие правила, касающиеся сборов по доступу к информации, которые устанавливаются централизованно, а не определяются отдельными государственными органами. Это включает в себя требование о том, что оплата должна быть ограничена стоимостью воспроизведения и доставки информации, но как минимум 20 страниц должны предоставляться бесплатно | 1 балл по сборам, которые устанавливаются централизованно 1 балл, в случае, если первые 20 страниц предоставляются бесплатно | 1 |
| 14. Существует освобождение от уплаты сбора для малоимущих нуждающихся заявителей | Нет - 0 Да - 2 балла | 2 |
| 15. Нет никаких ограничений на повторное использование информации полученной от государственных органов, или каких либо сборов за данное использование, кроме случаев, когда третье лицо (которое не является государственным органом) реализует свое охраняемое законом авторское право на информацию | Нет - 0 Да - 2 балла | 2 |
| ОЦЕНКА: | 30 | 20 |
2.4. ИСКЛЮЧЕНИЯ И ОТКАЗЫ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ИНФОРМАЦИИ
Тематическая категория «Исключения и отказы в предоставлении информации» раскрывает четвертый международный принцип, который предусматривает ограниченный объем исключения из общего правила максимального раскрытия информации. Здесь 8 индикаторов, которые тестирует законопроект на соответствие данному принципу.
Индикаторы оценивают правомерность и пропорциональность ограничения доступа к информации в качестве исключения из общего правила максимального раскрытия информации. Рассматриваются также законность оснований в случае отказа в предоставлении информации. Максимальная оценка - 30 баллов.
Казахстанский законопроект по данной категории получил невысокую оценку - 7 баллов. Отчасти такая низкая оценка связана с тем, что законопроект не устанавливает приоритет максимального раскрытия информации, поэтому вопросы исключения из принципа раскрытия оказываются вторичными и плохо прописанными в законопроекте. Другая причина в том, что законопроект выделяет категорию «информации с ограниченным доступом», куда отнесены государственные секреты, тайны, охраняемые законом, и служебная информация. На столь низкую оценку повлияло отсутствие трисоставного теста в законопроекте, универсального правового инструментария, который позволяет в полной мере воплотить принцип максимальной открытости информации и пропорциональности любого ограничения права на информацию. Принцип пропорциональности хоть и заложен в статье 5 законопроекта («…лишь в той мере в какой это необходимо в целях…»), однако без дальнейшей детализации в виде полноценного трисоставного теста маловероятно, что он будет применяться надлежащим образом на практике или будет применяться вообще, даже судами.
ИСКЛЮЧЕНИЯ И ОТКАЗЫ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ИНФОРМАЦИИ |
| 1. Стандарты в проекте закона превосходят режимы исключений по раскрытию информации (положения об охраняемой законом тайне), прописанные в других актах законодательства | 4 балла за «Да» и 1/2/3 балла соответственно, если только по отношению к определенному виду информации или к определенным видам исключений. В случае если проект закона о доступе не превалирует над другими законами о тайнах, то максимально выставить 2 балла | 1 |
| 2. Исключения по отношению к праву на доступ к информации соответствуют международным стандартам. Допустимые исключения: национальная безопасность, международные отношения, здоровье и безопасность населения; предупреждению, расследованию и уголовному преследованию правовых преступлений, неприкосновенность частной жизни; законных коммерческих и иных экономических интересов, управление экономики, справедливого отправления правосудия и правовой иммунитет консультации; сохранение окружающей среды; и законных политики и других операций государственных органов. Допустимо также отсылать заявителей к информации, которая уже доступна для общественности, например, в Интернете или в опубликованном виде | 10 баллов и вычет 1 балла за каждое исключение, которое (a) не подпадает в данный перечень или (b) является широко трактуемым | 3 |
| 3. Тест на причинение вреда относится ко всем исключениям и применим только в тех случаях, когда раскрытие информации подвергает риску непосредственного нанесения вреда защищаемые интересы, таким образом, что в нем может быть отказано | 4 балла, и вычитаем один балл за каждое исключение, которое не подпадает под тест по не нанесению вреда | 1 |
| 4. При наличии обязательного общественного интереса информация должна быть раскрыта, когда это в общих интересах общества, даже если это может причинить вред отдельным охраняемым интересам. Существуют «строгие» приоритеты (которые применяются абсолютно), например, для получения информации о правах человека, коррупции и преступлениях против человечности | Максимум 4 балла | 0 |
| 5. К информации должен быть обеспечен доступ, как только законное «исключение» перестает действовать (например, после того как решение по тендеру уже было принято). Закон содержит положение о том, что исключения для защиты общественных интересов не распространяется на информацию, которой более 20 лет | 1 балл для каждого положения | 1 |
| 6. Существуют четкие и соответствующие процедуры для проведения консультаций с третьими сторонами, которые предоставили информацию, которая является конфиденциальной. Органы государственной власти должны принимать во внимание любые возражения со стороны третьих лиц при рассмотрении просьб о предоставлении информации, но и третьи лица не имеют права вето на разглашение информации | 1 балл за консультации 1 балл, если закон предусматривает ускоренные временные рамки и разрешает процедуру ускоренной апелляции | 0 |
| 7. Существуют отдельные положения проекта закона, что в случае, если часть запрашиваемой информации относится к информации с ограниченным доступом, обладатель информации обязан предоставить запрашиваемую информацию, за исключением информации с ограниченным доступом | 1 балл - если в некоторых случаях может быть 2 балла, когда доступ гарантирован | 0 |
| 8. В случае отказа в доступе к информации, государственный орган должен: a) указать правовые основания и причину отказа и b) проинформировать заявителя об соответствующих процедурах апелляции | Да/Нет: 1 балл за «а» и один балл за «b» | 1 |
| ОЦЕНКА: | 30 | 7 |
2.5. АПЕЛЛЯЦИЯ И ОБЖАЛОВАНИЕ
Тематическая категория «Апелляция и обжалование» в методологии RTI имеет важное значение. Поскольку базовые принципы по свободе информации основаны на приоритете максимального раскрытия информации, процедуры апелляции и обжалования отказов или неправомерных действий в отношении пользователей информации используются как инструмент защиты права на доступ к информации.
Индикаторы - их 14 - призваны определить доступность и эффективность, оценить наличие возможностей для независимого и непредвзятого рассмотрения жалоб на действия должностных лиц обладателей информации, нарушающих или ущемляющих право на доступ к информации.
Максимальное количество баллов по данной категории - 30. Положения законопроекта «О доступе к информации», регулирующие процедуры апелляции и обжалования, оценены в 9 баллов. Это достаточно низкая оценка, однако в данном случае есть много причин для такого низкого оценивания казахстанского законопроекта.
Главная причина - это отсутствие в законопроекте положений по созданию независимого административного органа по рассмотрению жалоб на неправомерные действия должностных лиц в сфере доступа к информации; жалоб на нарушение права на доступ к информации. Обжалование таких действий возможно только вышестоящему лицу или организации, а также в суде. При этом данные процедуры не являются простыми, бесплатными, могут занимать длительное время.
АПЕЛЛЯЦИЯ И ОБЖАЛОВАНИЕ |
| 1. Проект закона предполагает внутреннюю процедуру обжалования, простую бесплатную и выраженную в конкретных временных рамках (20 рабочих дней или меньше) | 2 балла, если внутренняя процедура обжалования соответствует данным критериям 1 балл, если не соответствует 0 баллов - при отсутствии процедуры обжалования | 1 |
| 2.Заявители имеют право подать (внешнюю) апелляцию в независимый административный надзорный орган (например, комиссию по информации или омбудсмен) | 1 балл - частично 2 балла - при наличии такой возможности | 0 |
| 3. Член(ы) надзорного органа назначаются таким образом, чтобы они были защищены от политического вмешательства, а также от произвольного увольнения (процедурно и по существу), только в соответствии с процедурой аналогичной назначению | 1 балл - за процедуру назначения 1 балл - от произвольного увольнения | 0 |
| 4. Надзорный орган отчитывается перед парламентом и имеет свой бюджет, утвержденный парламентом, а также наделен другими эффективными механизмами для защиты своей финансовой независимости | 1 балл - за отчетность Парламенту 1 балл - за бюджет, утвержденный Парламентом | 0 |
| 5. Существуют запреты на людей с сильными политическими связями в назначении в этот орган, а также есть требования по профессиональному опыту | 1 балл, если политически не связан 1 балл - за профессиональный опыт | 0 |
| 6. Независимый надзорный орган обладает необходимым мандатом и властью для выполнения своих функций, в том числе для рассмотрения секретных документов и осмотра помещения государственных органов | 1 балл за рассмотрение секретных документов 1 балл - за осмотр помещения государственных органов | 0 |
| 7. Решения, принимаемые независимым надзорным органом, являются обязательными | Нет - 0 Да - 2 балла | 0 |
| 8. При принятии решения апелляции, независимый надзорный орган имеет полномочия назначать соответствующие средства правовой защиты для запроса, в том числе рассекречивание информации | 1 балл - частично 2 балла - полностью | 0 |
| 9. Заявители имеют право обращаться в судебные инстанции | 1 балл - частично 2 балла - полностью | 2 |
| 10. Обращение с апелляцией к надзорному органу (где это применимо, или в суд, если такого органа нет) является бесплатным и не требует юридической помощи | 1 балл, если бесплатные 1 балл, если не требуется юрист | 0 |
| 11. Основания для обращения к надзорному органу (где это применимо, или в суд, если такого органа нет) широкие (в том числе не только при отказе в предоставлении информации, но и при отказе в предоставлении информации в запрашиваемой форме, нарушениях сроков, чрезмерных сборов и т.д.) | 1 балл при отказе в предоставлении информации, дополнительные баллы за другие основания для обращения | 4 |
| 12. Существуют четкие процедуры, в том числе в отношении сроков обращения во внешние органы апелляции (надзорный орган, суд) | 1 балл за четкие процедуры 1 балл - за сроки | 1 |
| 13. В ходе рассмотрения запроса (надзорным/судебным органом) правительство должно продемонстрировать то, что правила не были нарушены | Да/Нет: 2 балла за ответ «да» | 0 |
| 14. Внешний апелляционный орган имеет право наложить соответствующие меры по структурному усовершенствованию государственного органа (например, провести дополнительное обучение или улучшением процесса делопроизводства) | 1 балл - частично 2 балла - полностью | 1 |
| ОЦЕНКА: | 30 | 9 |
2.6. САНКЦИИ И ЗАЩИТА ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ
Категория «Санкции и защита права на доступ к информации» содержит 4 индикатора, которые тестируют законопроект на наличие адекватных и пропорциональных санкций и мер ответственности должностных лиц обладателей информации в сфере применения законодательства о доступе к информации. Максимальная оценка - 8 баллов.
Положения казахстанского законопроекта по санкциям и мерам ответственности оценены в 1 балл. Причина - в отсутствии уголовной ответственности за умышленное или сознательное нарушение права на доступ к информации, а также ответственности за намеренное уничтожение документов. Кроме этого, в законопроекте абсолютно отсутствуют положения, направленные на защиту информаторов, то есть лиц, которые предоставляют информацию, способствующую раскрытию правонарушений.
| САНКЦИИ И ЗАЩИТА ПРАВА НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ |
| 1. Санкции могут быть наложены на тех, кто сознательно действует, чтобы подорвать право на информацию, в том числе путем несанкционированного уничтожения информации. | 1 балл - за санкции по пренебрежению правом на информацию 1 балл - за уничтожение документов. | 1 |
| 2. Существует система наказания органов власти, которые систематически не предоставляют информацию или не справляются с обязанностями (посредством наложения санкций на них или требуя правозащитных действий от них) | 1 балл для санкций или мер по исправлению ошибок 2 балла - для всех | 0 |
| 3. Независимый надзорный орган и его персонал наделен правовым иммунитетом в отношении деяний, совершенных добросовестно при исполнении каких-либо властных, обязанностей или функции в соответствии с проектом Закона «О доступе к информации». Всем предоставляется аналогичный иммунитет в случае разглашения ими информации преследуя добрые помыслы в соответствии с законом «О доступе к информации» | 1 балл для надзорного органа 1 балл за иммунитет всем остальным | 0 |
| 4. Существуют способы правовой защиты от введения санкций в отношении тех, кто добросовестно, предоставляет информацию, которая раскрывает правонарушения (т.е. информаторов) | 2 балла - за сильную правовую защиту 1 балл - за умеренную защиту | 0 |
| ОЦЕНКА: | 8 | 1 |
2.7. МЕРЫ ПО ПРОДВИЖЕНИЮ
Индикаторы тематической категории «Меры по продвижению» оценивают положения законопроекта, которые направлены по популяризацию среди населения механизмов и процедур реализации права на доступ к информации; создание необходимых организационно-технических и кадровых условий для эффективной реализации закона о доступе на практике; обучение и повышение квалификации государственных служащих, отвечающих за обнародование и предоставление информации. Всего 8 индикаторов в этой категории, а максимальная оценка - 16 баллов.
Законопроект «О доступе к информации» оценен в 4 балла. Причина - в отсутствии в законопроекте большинства мер по продвижению. Это делает законопроект уязвимым при применении на практике. Обладатели информации не обязаны вести реестры документов, которые они принимают и издают. Нет также обязательства по созданию структурных подразделений, отвечающих за исполнение закона и соблюдению его норм. Несмотря на то, что в законопроекте не указано, существует система минимальных стандартов (в виде подзаконных актов) по ведению документации, делопроизводства, размещения информации на интернет-ресурсах обладателей информации.
