Конституционный Совет Республики Казахстан
город Алматы 19 мая 2021 года
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(юридический анализ норм Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» от 8 апреля 2021 года)
Организации и/или лица, проводившие юридический анализ:
Палата юридических консультантов
«Палата профессиональных юридических консультантов»,
в лице Исполнительного директора - Пономаренко А.В.
Палата юридических консультантов
«Опытные юристы»,
в лице Председателя - Сейпульник Ю.В.
Палата юридических консультантов
«Альянс»,
в лице Председателя - Кадырова Р.
Палата юридических консультантов
«СТАТУС»
в лице Председателя - Джусунгалиева Р. А.
(далее «Палата ЮК»)
Наименование Закона:
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи»
принят Парламентом Республики Казахстан 08.04.2021 года
представлен на подпись Президенту Республики Казахстан
13 апреля 2021 года (далее «Закон»)
Повод для юридического анализа:
Обращение Президента Республики Казахстан в
Конституционный Совет Республики Казахстан
в порядке, предусмотренном подпунктом 2) пункта 1 статьи 72
Конституции Республики Казахстан.
В соответствии с пунктом 5-2 Регламента Конституционного Совета Республики Казахстан правозащитные, научные и иные организации и граждане, специализирующиеся на вопросах, поставленных перед Конституционным Советом, могут направлять в Совет свои заключения (мнения). Заключения, основанные на юридическом анализе вопроса, представляющие интерес и способствующие надлежащему рассмотрению обращения, могут быть приобщены к материалам производства и опубликованы на интернет-ресурсе Конституционного Совета.
На основании вышеизложенного с учетом положения указанного пункта Регламента, составлено настоящее Заключение независимыми юридическими консультантами, которые имеют как практический опыт в управлении деятельностью Палаты ЮК, так и соответствующие научные познания в области права.
В Заключении на предмет соответствия Конституции Республики Казахстан рассматриваются только те нормы, которые регулируют деятельность юридических консультантов и их Палат, т.к. считаем, что мы не в праве вмешиваться в дела независимой, профессиональной, самоуправляемой и самофинансируемой адвокатуры.
Надлежащая реализация прав и обязанностей граждан зависит от качества законодательства, которое должно основываться на конституционных положениях, быть способным охватить весь спектр возможных вариантов развития общественных отношений в той или иной сфере и обеспечивать разумный баланс государственных и частных интересов. К нашему сожалению, качество и проработка норм данного Закона оставляет желать лучшего, как и достижение разумного баланса между интересами государства и юридического сообщества. В процессе рассмотрения и принятия данного Закона профильный Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан под руководством Мусина К.С. под конец срока работы созыва Мажилиса без всякой проработки внес в проект столько противоречивых норм, что после каждого обсуждения на заседании рабочей группы проект изменялся и изменялся, а новые формулировки продолжали встречать непонимание профессионального юридического сообщества. Весь процесс сопровождался скандалами и подозрениями в лоббизме интересов то определенной группы, то государственного органа, помноженными на полное нежелание депутатов следовать концепции «слышащего» государства, прислушаться к мнению профессиональных юридических консультантов, практикующих руководителей Палат. Все это в итоге привело к тому, что в Сенат Парламента Республики Казахстан попали даже откровенно дискриминационные нормы, которые, к счастью, были исключены сенаторами из текста Закона после вмешательства юридического сообщества.
Авторы настоящего Заключения считают нижеописанные нормы Закона несоответствующими духу и букве Конституции Республики Казахстан по следующим основаниям:
Пункт 29) статьи 1 Закона «Статья 78-1. Республиканская коллегия юридических консультантов»
На основании закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» в целях регулирования деятельности по оказанию юридической помощи и контроля за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Республики Казахстан об адвокатской деятельности и юридической помощи были созданы Палаты юридических консультантов - саморегулируемые организации, основанные на обязательном членстве.
Данная конструкция предполагает, что государство в рамках взаимодействия с гражданским обществом передает профессиональной саморегулируемой организации часть своих функций по контролю за соблюдением членами Палат ЮК требований законодательства Республики Казахстан об адвокатской деятельности и юридической помощи. С учетом времени пандемии COVID 19 данный институт гражданского общества только начал свое становление и развитие.
И буквально вдруг, неожиданно, без обсуждения с юридическим сообществом, над саморегулируемыми организациями (читайте «самодостаточными, компетентными и полномочными») воссоздается некоммерческая организация в виде союза (ассоциации) юридических лиц - Республиканская коллегия юридических консультантов.
Исходя из этого, большинство Палат ЮК и юридических консультантов не видят практического смысла в создании такой структуры, даже на условиях добровольного членства Палат.
Более того, предложенные нормы содержат ряд внутренних и иных противоречий, затрудняющих их последующее исполнение.
В основе противоречий, по нашему глубокому убеждению, ошибка Законодателя, который смешал и неудачно попытался воссоединить не объединяемое по своей юридической и правовой сущности - это организационно-правовые формы, деятельность саморегулируемых организаций, объединений физических лиц, ассоциаций (союзов) юридических лиц.
Так, уже наименование «Республиканская коллегия юридических консультантов» является некорректным, т.к. в Коллегию будут входить не физические лица - консультанты, а Палаты, являющиеся юридическими лицами.
Далее, согласно пункту 1 статьи 78-1 Закона Республиканская коллегия юридических консультантов - это некоммерческая организация, основанная на добровольном членстве палат юридических консультантов, представляющих не менее двух третей областей, городов республиканского значения и столицы. Но каким образом возможно определить и зафиксировать то самое представительство не менее двух третей областей, городов республиканского значения и столицы? Как Законодатель предполагает реализовать данную норму, если в каждой области и городах число палат постоянно меняется? Как можно рассуждать на законодательном уровне о представительстве не менее двух третей областей, городов и столицы, когда Палаты на уровне регионов никак не объединены в одну структуру, имеющую право заявить, что она от имени Палат представляет область, город, столицу? В конце концов, одни палаты области, города на законном уровне вправе оформить членство в Республиканской коллегии, другие палаты этих же областей, городов вправе отказаться от членства. И как тогда определять исполнение Закона о том самом представительстве не менее двух третей областей, городов республиканского значения и столицы? Более того, пункт 1 статьи 13 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что каждый имеет право на признание его правосубъектности и данное право распространяется и на юридических лиц, а предоставление права представлять интересы Палат ЮК, представляющим две трети областей, городов и столицы в ущерб Палатам, представляющим оставшуюся треть, ограничивает право на признание их правосубъектности и соответственно нарушает пункт 1 статьи 13 Конституции Республики Казахстан.
Предлагаемые виды деятельности Республиканской коллегии юридических консультантов вступают в противоречие и ограничивают уже имеющиеся права Палат, предоставленные им нормами Законов Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» и «О саморегулировании», что, естественно, вызывает недоумение, озабоченность и обоснованное беспокойство профессионального сообщества, ведь данные права существующими палатами уже реализуется. Созданы ассоциации, они осуществляют координацию и представительство интересов Палат и юридических консультантов, принимают участие в разработке нормативных правовых актов, а также разрабатывают методические материалы по вопросам юридической помощи.
Поэтому вводимые статьей 78-1 Закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» нормы совершенно не обоснованы, на лицо попытка лишить Палаты имеющихся полномочий и наложить дополнительные обязанности в виде установления размера членского взноса за каждого юридического консультанта не менее одного месячного расчетного показателя, установленного законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Все это преподносится как меры, не ухудшающие материальное благополучие юридических консультантов и предполагается осуществлять за счет перераспределения доходов Палат ЮК. А доходы в большинстве Палат ЮК на данный момент составляют только членские взносы в размере 15 МРП в год от каждого консультанта. Таким образом, не сложно просчитать что 12 МРП в год от взносов каждого юридического консультанта Палата должна будет перечислить в Коллегию. Произведя данный расчет, сразу становится ясно, что финансового обеспечения Палаты ЮК в размере 3 МРП с каждого члена Палаты ЮК в год будет недостаточно для нормального функционирования, и все Палаты будут вынуждены поднять размер членских взносов своих юридических консультантов в год как минимум до 30 МРП. В свою очередь, автоматически возрастет стоимость юридических услуг для клиентов - граждан и юридических лиц.
Такой шаг будет очень затруднителен и для материального положения юридических консультантов, при этом ожидаемым будет рост задолженности по уплате членских взносов. Возможен рост уровня социального недовольства юридических консультантов - граждан Республики Казахстан. Палаты также окажутся в наихудшем положении, поскольку в силу требований Закона они обязаны проводить повышение квалификации консультантов, вести реестр, выдавать выписки для суда, рассматривать жалобы на противоправные действия отдельных консультантов, вести внутреннюю документацию, оплачивать аренду, содержать офисную технику, оплачивать либо страхование ответственности Палаты, либо формировать компенсационный фонд для этого, оплачивать работу официального сайта, стоимость домена, технические работы по наполнению сайта, уплачивать налоги.
На фоне вышеперечисленного, Парламент Республики Казахстан сократил размер поступления членских взносов в Палаты ЮК, представив новую редакцию статьи 88 Закона Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности и юридической помощи».
В палате юридических консультантов устанавливаются ежегодные членские взносы. Размер ежегодных членских взносов должен составлять не менее пятнадцатикратного и не более семидесяти пяти-кратного размера месячного расчетного показателя, установленного законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.
От уплаты членского взноса освобождаются юридические консультанты на период нахождения в отпуске по беременности и родам либо по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет и юридические консультанты, не осуществляющие профессиональную деятельность более двух месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности.
Юридические консультанты, осуществляющие профессиональную деятельность в сельских населенных пунктах либо имеющие стаж профессиональной деятельности менее одного года, уплачивают членские взносы в размере пятидесяти процентов от установленной ставки. То есть исходя из правила буквального толкования, все юридические консультанты первогодки уплачивают только половину суммы от размера членского взноса.
Естественно, юридическое сообщество в недоумении от такой «социальной направленности» законотворчества Парламента Республики Казахстан и хочет просто понять - за чей счет предоставляются данные льготы и преференции? А так как никаких компенсаций Палатам ЮК из Республиканского бюджета не предусмотрено, становится очевидно, что все это за наш собственный счет и опять ляжет на плечи всех юридических консультантов Палаты, затем отразится на стоимости юридических услуг, при этом явно ухудшит материальное благополучие граждан и юридических лиц.
В статье 1 Конституции, Республика Казахстан провозглашает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек его жизнь, права и свободы. Признание их высшей ценностью означает, что государство не имеет более важной задачи, чем забота о человеке, его материальном благополучии. При этом государство обязано создать все зависящие от него условия для достойного существования человека. При этом основополагающими принципами деятельности Республики Казахстан являются общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. Данные положения, также отражены в Нормативном Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления».
История нашей страны еще не знала подобного законопроекта, который бы вызвал такое бурное обсуждение и неприятие значительной частью юридического сообщества. Такие непродуманные нововведения нарушили общественное согласие и вызвали большой общественный резонанс, сопровождаемый массовыми критическими публикациями в прессе, организацией пикетов и даже митингов, все это подтверждает несоответствие вышеназванных норм принятого Закона требованиям статьи 1 Конституции Республики Казахстан, квалифицируется нами как нормы, нарушающие общественное согласие и ухудшающие материальное благополучие граждан и юридических лиц Республики Казахстан, которые должны быть признаны несоответствующими Конституции Республики Казахстан.
Подпункт 4) пункта 9 статьи 1 Закона: Статью 24 дополнить частью третьей следующего содержания:
«Объекты информатизации единой информационной системы юридической помощи передаются в доверительное управление Республиканской коллегии адвокатов и Республиканской коллегии юридических консультантов в порядке, установленном Законом Республики Казахстан «О государственном имуществе».»;
Касательно вышеуказанной нормы Закона, Авторы настоящего Заключения считают, что она принята Парламентом Республики Казахстан с превышением своих полномочий, предусмотренных пунктом 3 статьи 1 Конституции Республика Казахстан и также противоречит принципу свободы предпринимательства.
Пункт 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что:
Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся:
1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц;
2) режима собственности и иных вещных прав;
3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;
4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей;
5) республиканского бюджета;
6) вопросов судоустройства и судопроизводства;
7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;
8) приватизации предприятий и их имущества;
9) охраны окружающей среды;
10) административно-территориального устройства Республики;
11) обеспечения обороны и безопасности государства.
Все иные отношения регулируются подзаконными актами.
Пункт 4 статьи 66 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что:
Правительство Республики Казахстан:
4) организует управление государственной собственностью;
т.е передача в доверительное управление и есть деятельность по организации управления государственной собственностью, на ведение которой уполномочено Правительство Республики Казахстан и в полномочия депутатов Парламента Республики Казахстан не входит право определять порядок управления государственной собственностью, следовательно влечет не соответствие требованиям, предусмотренным пунктом 3 статьи 1 и пунктом 4 статьи 66 Конституции Республики Казахстан. Кроме того, Законодательство Республики Казахстан не содержит в себе порядка передачи имущества в доверительное управление двум субъектам, тем более что передается нематериальный объект, что еще больше усложняет процесс передачи и разграничения ответственности за вверенное имущество.
Принимая во внимание, что настоящее Заключение (юридический анализ на соответствие Конституции Республики Казахстан норм Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» от 08.04.2021 г.) составлено специалистами практиками, являющимися руководителями Палат ЮК - непосредственных субъектов регулирования данного Закона, чье видение вопроса определенно представляет интерес и способствует надлежащему рассмотрению обращения, вследствие чего просим об обязательном приобщении к материалам производства и опубликовании на интернет-ресурсе Конституционного Совета Республики Казахстан.
Палата юридических консультантов
«Палата профессиональных юридических консультантов»,
Исполнительный директор - Пономаренко А.В.
Палата юридических консультантов
«Опытные юристы»,
Председатель - Сейпульник Ю.В.
Палата юридических консультантов
«Альянс»,
Председатель - Кадыров Р.Н.
ОЮЛ «Казахстанская Ассоциация Палат Юридических Консультантов»
Палата юридических консультантов
«СТАТУС»
Председатель- Джусангалиев Р. А.
