Досье на проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (сентябрь 2024 года)

3.

1) Отсутствие требований и критериев к объединению и систематизации норм в кодексы и консолидированные законы.

2) Нестабильность

законодательства

1) Неясность оснований для систематизации законов в виде кодексов и консолидированных законов.

Отсутствие инструмента, ограничивающего частое внесение изменений в кодексы.

1) На практике государственные органы злоупотребляют формой кодификации. Обесценивается разница между кодификацией и консолидацией НПА.

Необходимо отметить, что перечень однородных важнейших общественных отношений неоднократно менялся путем внесения поправок в Закон «О правовых актах». За время действия данного закона наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться кодексами, к примеру, сфера общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства, а также социальной защиты.

Существование данной тенденции говорит о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, отсутствии четких нормативных критериев, позволяющих определить круг правоотношений, которые в

перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами.

Другими словами, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходима не только разработка какой-либо научной методологи по систематизации правовых норм, но и закрепление на законодательном

уровне требований к систематизации отраслевого законодательства.

2) На сегодня сохраняется определенная нестабильность кодексов.

Например, за 2023 год в Предпринимательский кодекс - 17-ю законами. В период с 2020 года по 2022 года в Налоговый кодекс внесены изменения 21 раз, в Предпринимательский кодекс - 44 раза, в Гражданский кодекс - 28 раз, в Земельный кодекс - 28 раз, в Трудовой кодекс - 21 раз, в Закон «О государственных закупках» - 15 раз.

Кроме этого, за время действия Закона «О правовых актах» наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться кодексами, к примеру, сфера социальной защиты, обусловленная принятием Социального кодекса. В перспективе перечень будет также дополнен сферой цифровизации ввиду разработки Цифрового кодекса.

На наш взгляд, существование данной тенденции говорит не только о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, но и об отсутствии ограничений, обеспечивающих стабильность кодексов.

В соответствии с правовой наукой нормы в кодексах должны иметь системообразующий и фундаментальный характер и сфокусированы на регулировании однообразных общественных отношений, быть устойчивыми к изменениям в случае перемен в иных сферах общественных отношений.

В этой связи, на наш взгляд, важно установить ограничение на частое внесение поправок в один и тот же кодекс.

С одной стороны, это ограничение будет подчеркивать уровень кодексов среди иных НПА, с другой, позволит повысить качество планируемых к разработке проектов кодексов и проектов законов, которыми вносятся изменения и дополнения в кодексы.

Анализ кодексов, положения которых не имеют фундаментальный характер и подвержены постоянным изменения:

- в силу регулирования узкопрофильных областей права;

- социально-экономическим изменениям.

4.

Институт апробирования норм практически не применяется в законотворческой практике.

Пилотные проекты по нормам законопроектов не ограничивается законом территорией ее действия.

Не предусмотрена возможность апробирования нормы проекта подзаконного НПА.

Отсутствие четких требований для введения пилотного проекта.

Особенности «пилотного проекта» сводятся только к ограничению действия нормы во времени.

Институт апробирования норм принимаемых законов не применяется в территориальном плане ввиду отсутствия оснований для его внедрения и в отношении конкретной территории.

В законотворческой практике практически не применяется институт апробирования.

Одна из причин заключается в том, что законодательством четко не регламентированы требования и условия апробирования норм.

Учитывая, что реализация НПА осуществляется «на местах», следует связать условия введения пилотного проекта с результатами публичных слушаний, организованных МИО (отчеты МИО).

К примеру, если большинство населения страны не поддерживает предлагаемые регуляторные инструменты Правительства, то в случае дальнейшего его продвижения в нем должна быть предусмотрена норма, которая будет предусматривать реализацию пилотного проекта по предлагаемым регуляторным инструментам в отношении конкретной области/города республиканского значения/столицы страны. Выбор территории следует произвести по принципу крайней необходимости для соответствующей территории.

Требования и условия введения пилотного проекта не должны ограничиваться только по нормам законопроектов, поэтому предлагается их распространить и в отношении норм проектов подзаконных НПА.

Практика применения пилотных проектов по подзаконным НПА распространена среди госорганов, однако оснований для этого не законодательством предусмотрено (к примеру, проект приказа Министерства просвещения касательно запуска пилотного проекта по оказанию государственных услуг в сфере психолого-педагогической поддержки, оказываемых местными исполнительными органами, проект приказа МНВО касательно утверждения Правил реализации пилотного проекта по присуждению и размещению государственного образовательного кредит и др.)

Количество введенных пилотных проектов.

Количество успешных пилотных проектов.

5.

Сложность языка законов и его непонимание субъектами правоприменения.

Разночтения текстов НПА казахского с русским языком.

Отсутствие единых требований к лингвистической конструкции построения предложений норм в НПА.

Отсутствие единого подхода по стилю изложения текстов НПА.

Отсутствие официальных утвержденных казахских юридических словарей, а также единой официальной системы перевода проектов нормативно-правовых актов, предназначенной для обеспечения аутентичности текстов и исключения человеческого фактора.

Относительно неаутентичности текстов НПА

На сегодня уровень знаний государственного языка в государственных органах остается невысоким.

Поэтому, госорганам легче подготовить проект НПА на русском языке, а затем обеспечить его перевод на казахский язык.

При этом тексты НПА на двух языках имеют одинаковую юридическую силу. В этой связи законодательством предусмотрена обязательность прохождения научной лингвистической экспертизы на предмет аутентичности текстов проектов законов до их внесения на рассмотрение Мажилиса Парламента.

Однако результаты данной работы, кроме вышеуказанных проблем, ухудшаются также по следующим факторам:

1)проекты законов после проведения лингвоэкспертизы подвержены изменениям в Парламенте, и на этой стадии полноценная лингвоэкспертиза уже не проводится. Соответственно, возможны проблемы в полной аутентичности текстов;

2)лингвоэкспертиза не проводится по подзаконным НПА, таким как постановления Правительства, приказы ведомств и т.д.

Кроме этого, в КПП также предусмотрено, что «в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты разрабатываются на казахском и русском языках. На практике нередко разработанные на русском языке проекты переводятся на казахский язык, порождая вопросы к единому пониманию содержания текстов на двух языках.

В свете этого в целях дальнейшего развития казахского языка в нормотворческой деятельности важно проработать возможность поэтапного законодательного закрепления обязанности разрабатывать проекты нормативных правовых актов на казахском языке с обеспечением их перевода на русский язык.»

В этой связи возникает необходимость установление обязательных требований по руководству официальным казахско-русским юридическим словарем при подготовке проектов НПА.

Относительно доступности языка законов

Неопределенность требований к унификации изложения норм в НПА приводит к сложности понимания НПА и реализуемости их на практике. Другими словами, на сегодня имеется вероятность, что НПА могут быть написаны с использованием сложных и запутанных структур предложений, которые усложняют их понимание.

К примеру, статьи 19 «Особенности разработки и принятия консультативных документов, нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства» и 20 «Особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан» Закона «О правовых актах» согласно сервису оценки читабельности русскоязычных текстов (https://ru.readability.io/) считаются очень сложными для восприятия и предназначены для аудитории, состоящих из аспирантов, людей со вторым высшим образованием и PhD.

В данном контексте следует заметить, что несмотря на восьмилетний опыт публичного обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА» сохраняется низкая количество комментариев, что вызывает вопрос доступности языка проектов НПА для общественности.

К примеру, за 2021 и 2022 год общее количество комментариев на портале «Открытые НПА» составило 117 461 комментария на 36 131 проектов НПА, с января по ноябрь 2023 года - составило 57 360 комментариев на 16 225 проектов НПА. Другими словами, это примерно 3 комментария на 1 проект НПА, что показывает низкую заинтересованность людей к содержанию проектов НПА, несмотря на их значимость для общества, государства, отдельного человека.

1. Исследование сложности языка законов и его влияния на правоприменителей путем оценки текстов НПА на предмет их читабельности.

2. Анализ ошибок и недочетов в применении новых нормативных актов и их причин.

3. Исследование мнений и отзывов правоприменителей о том, какие аспекты законодательства являются наиболее сложными для понимания и применения.

4. Сравнение текстов НПА на казахском и русском языках для выявления различий в формулировках, терминологии и структуре.

5. Анализ лингвистических особенностей и нюансов текстов на обоих языках для определения возможных источников разночтений или недопонимания.

6. Анализ решений судов, связанных с применением НПА на разных языках для оценки проблем разночтений и их влияния на правоприменение.

6.

Слабая системная работа в части право-разъяснительной работы органов-разработчиков по принятым нормативным правовом актам.

 Необходимость повышения правовой грамотности населения. Предупреждение появления обращений граждан по вопросам принятых изменений и дополнений в законодательство.

Стоит отметить, что необходимо установить обязанность органов-разработчиков при официальном опубликовании принятых нормативных правовых актов в Эталонном контрольном банке НПА размещать материалы, разъясняющие положения принятых новелл (в том числе, вложение презентаций, таблиц и схем и др. для визуального восприятия общественностью).

Данное требование позволит действовать государственным органам проактивно, снижая количество обращений за разъяснением норм законодательства.

Анализ обращений граждан и организаций по нормам законодательства.

7.

1.Не определены цели, задачи и принципы нормотворчества в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона «О правовых актах».

2.Исключение излишне детализированных норм из Закона «О правовых актах» во исполнение пункта 32 Плана действий по реализации Указа президента от 13 апреля 2022 года «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата».

 Необходимость совершенствования законодательства в сфере нормотворчества.

1. В Законе «О правовых актах» не установлены основные цели, принципы и задачи регулирования сферы нормотворчества. В этой связи приводится в соответствие положения Закона «О правовых актах» с пунктом 1 статьи 24 данного закона.

2. Имеются ряд норм, излишне детализирующих положения нормотворческого процесса, в связи с чем предлагается перенести ряд норм на уровень подзаконных нормативных правовых актов.

Не требуется.

№ п/п

Текущая ситуация

Международный опыт

1.

На сегодня количество внеплановых законопроектов Правительства поступательно растет и практически приравнивается количеству плановых законопроектов.

Так, число плановых и внеплановых законопроектов, инициированных Правительством, в разрезе по годам выглядит следующим образом:

При этом процесс разработки внеплановых законопроектов не регламентирован действующим законодательством.

К примеру, в 2023 году основная доля (17 ед.) внеплановых законопроектов была разработана на основании поручений Главы государства и проходила по общеустановленному порядку разработки законопроекта: разработка КДРП, публичное обсуждение КДРП, одобрение КДРП на заседании МВК по законопроектной деятельности, разработка и публичное обсуждение законопроекта и др.

Учитывая сложившуюся законотворческую практику внесения внеплановых законопроектов Правительства в Мажилис Парламента, следует предусмотреть четкие основания и порядок для разработки внеплановых законопроектов.

 В различных странах проблема внеплановых законопроектов решается различными способами, в зависимости от конкретной системы законодательства и политических процессов, к примеру, это могут быть:

- парламентский контроль за внесением новых законопроектов Правительством;

- «жестких» процедурных ограничений, запрещающих внесение внеплановых законопроектов государственными органами;

- отдельные случаи такие, как: - результаты успешного апробирования норм; - петиция общественности; - условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны, поручения Главы государства, позволяющие Правительству вносить внеплановые законопроекты в Парламент.

2.

Относительно аутентичности текстов НПА

Сегодня на практике выявляются определенные несоответствия в переводе текстов нормативных правовых актов (далее - НПА), что в итоге приводит к серьезным последствиям:

- ограничение принципа законности;

- различность судебной практики по применению норм права;

- повышение коррупционных рисков ввиду неоднозначности правовых предписаний.

В целом наличие неаутентичности текстов НПА связано со следующими факторами:

1)подготовкой текстов проектов НПА на русском языке с последующим их переводом на казахский язык;

2)уровнем развития казахской юридической терминологии.

Касательно первого фактора

Подготовка проектов НПА на русском языке вызвано не только недостаточным уровнем знания казахского языка разработчиков, но и в целом состоянием казахской юридической науки и низкого количества научных трудов, изложенных на казахском языке.

Касательно второго фактора

Развитие казахской юридической терминологии на сегодня имеет определенные недостатки, что может привести к нарушению требований к языку права, который должен базироваться на принципах точности, ясности и доступности правовых отношений.

В этой связи МЮ совместно с представителями Министерства науки и высшего образования (далее - МНВО), университета КазГЮУ (на сегодня юристами-лингвистами университета КазГЮУ ведется работа по разработке юридического терминологического словаря) и Института законодательства и правовой информации проведено несколько совещаний по поднимаемому вопросу, по итогам которых были обозначены следующие проблемы.

Первое. На сегодня термины, утвержденные (путем размещения терминов в Termincom.kz) Республиканской терминологической комиссией при Министерстве науки и высшего образования (далее - Комиссия), носят рекомендательный характер для всех, в том числе и для органов-разработчиков проектов НПА.

Поэтому на практике часто возникают дискуссии вокруг перевода одного и того же термина среди правоведов и филологов даже после его утверждения Комиссией.

В этой связи полагаем необходимым придать казахским терминологическим словарям официальный статус и обязательность их применения в нормотворческом процессе. В свою очередь, это позволит обеспечить постоянство казахских терминов и выработать «институциональную память» государственных органов в применении их в процессе нормотворчества.

Второе. Мониторинг и оценка работы членов Комиссии по разработке и утверждению терминологических словарей вызывает ряд вопросов, в частности, ввиду отсутствия результатов их проведения.

В этой связи полагаем, что следует рассмотреть вопрос повышения статуса Комиссии, в частности, путем нормативного закрепления пороговых требований для включения в состав Комиссии, повышения оплаты услуг привлекаемых членов-экспертов, а также проведения мониторинга деятельности Комиссии общественностью.

Третье. Институтом законодательства и правовой информации Министерства юстиции проводится научная лингвистическая экспертиза исключительно по законопроектам, до их внесения в Мажилис Парламента.

В этой связи следовало бы рассмотреть вопрос обеспечения научной лингвистической экспертизой также проектов подзаконных нормативных правовых актов, которые сегодня проводятся силами самих органов-разработчиков.

Однако следует отметить, что для обеспечения всех проектов НПА научной лингвистической экспертизой в среднем потребуется выделение средств из бюджета в размере 600 млн. тг. (за 1500 ед.) ежегодно.

В этой связи в качестве альтернативного решения данного вопроса видится разработка онлайн-переводчика с элементами искусственного интеллекта, а также его интеграция с проектом «Национальный корпус казахского языка» (содержит более 83 млн. терминов и словосочетаний) с учетом его особенностей (содержит тексты по всем стилям языка: разговорный, официальный, художественный и др.).

Резюмируя изложенное, полагаем, что при наличии официальных терминологических словарей и специализированного онлайн-переводчика (МЦРИАП совместно с МНВО прорабатывается вопрос разработки онлайн-переводчика) будет не только обеспечено единообразие применения терминов государственными органами, но и возможность проведения каждым государственным органом ревизии соответствующих НПА (разработчиком которого он являлся или отнесены в его компетенцию) на предмет обеспечения смысловой идентичности текстов на казахском и русском языках в рамках правового мониторинга.

Относительно доступности языка

Несмотря на восьмилетний опыт публичного обсуждения проектов НПА на портале «Открытые НПА» сохраняется низкая количество комментариев, что вызывает вопрос доступности языка проектов НПА для общественности.

Сама публикация не гарантирует, что содержание этого акта будет понято теми, кто должен его применять, а это означает, что публикация новых нормативных правовых актов должна сопровождаться не только разъяснением новых положений НПА тем, на кого они будут распространяться, а предложения текстов НПА должны быть простыми для понимания рядовым гражданином.

В этой связи представляется необходимым в преактивном порядке сопровождать проекты НПА вместе с разъяснительными материалами, а чтобы тексты НПА были доступными для большинства населения необходимо установить ограничения по количеству слов в каждом предложении текста НПА.

В западных странах (Канада, Франция, Великобритания) нейролингвистическая юридическая технология (юристы-лингвисты) постепенно внедряется в практику подготовки правовых актов.

К примеру, в Минюсте Канады действует группа юристов-лингвистов, которая входит в состав отдела законопроектных работ.

Следует отметить, что в Канаде действуют два официальных языка: английский и французский. Поэтому разработка федеральных законов ведется одновременно на двух языках. Обе версии законопроекта проверяются юролингвистами (специалисты по французскому языку, отслеживающие изменения французского языка, как больше, так и юридической терминологии и обеспечивающие, чтобы франкоязычная и англоязычная версии Закона передавали бы одно и то же сущностное содержание.) и редакторами-юристами, которые вносят предложения по улучшению грамматики, стиля, синтаксиса и согласования.

В Парламенте Великобритании имеются советники, специализирующихся в области нейролингвистической юриспруденции.

В целом нейролингвистическая юридическая технология направлена на формирование необходимого, желаемого поведения при помощи формулирования норм права с учетом их психологического влияния на граждан. В ней используются приемы и методы юридической техники и техники употребления слов в процессе разработки законопроектов, применения и исполнения нормы права, а также лингвистические правила и способы составления правовых документов. Ее предметом (объектом) является совершенствование языка закона, его мотивационное воздействие на человека.

Практически во всех современных государствах законопроекты и иные документы государственными органами разрабатываются именно на государственном языке. Так, в Германии, Великобритании или США практически не возникает проблемных вопросов о соблюдении государственного языка. Более того, в Конституции ФРГ, например, отсутствуют нормы о государственном языке, но от этого немецкий язык не утратил своей роли как единственный официальный язык своего государства, это априори признается всеми государственными органами, должностными лицами и населением. Более того, одним из обязательных элементов периода адаптации вновь приезжающих в Германию для проживания лиц из других государств является изучение немецкого языка, и это требование является обязательным при приеме на работу, особенно в государственные органы.

Очень серьезные меры принимает Франция по защите государственного французского языка. История борьбы Франции за сохранение и чистоту французского языка насчитывает уже несколько веков. В последние полвека законодательное регулирование языковой политики было усилено в связи с расширением применения в обществе английского языка. С 1972 г. действует специальный орган по «обогащению французского языка», который заседает 1 раз в месяц и утверждает перечень новых терминов на французском языке вместо «англицизмов» для всеобщего обязательного применения. В 1975 г. был принят первый закон о защите французского языка, а в настоящее время действует второй, «Закон Тубона», который предусматривает, что французский язык является обязательным для государственных органов и должностных лиц. Получение французского гражданства; занятие деятельностью, связанной с обслуживанием населения требуют обязательного знания французского языка. Нарушения закона о языке оформляются протоколами, которые направляются Прокурору Республики (ст. 18 Закона). Ежегодно до 15 сентября Правительство предоставляет доклад палатам Парламента о применении Закона о языке (статья 22). Для поддержания статуса французского языка создана Генеральная Делегация по французскому языку (DGLF).

В Российской Федерации (исключая субъекты федерации) русский язык является доминирующим по отношению к языкам субъектов федерации и посягательства на его применение немыслимы. Дебаты идут в основном из-за «англицизмов». Тем не менее, статус русского языка в качестве государственного закреплен в Конституции (п.1 ст.68), а правила его применения изложены в Федеральном законе «О государственном языке Российской Федерации» и Законе «О языках народов Российской Федерации». В субъектах федерации преподавание и изучение государственных языков республик не должны осуществляться в ущерб преподаванию и изучению государственного языка федерации (ст.14 ФЗ «Об образовании в РФ»). Более того, разработан механизм утверждения норм современного русского литературного языка для его использования как государственного, а при использовании русского языка в качестве государственного требуется соблюдать нормы современного русского литературного языка и правил русской орфографии и пунктуации (п.3 ст. 1 Закона «О государственном языке РФ»).

На сегодня правительство РФ на основании рекомендаций правительственной комиссии по русскому языку утверждает список грамматик, словарей и справочников, содержащих нормы современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка РФ, а также правила русской орфографии и пунктуации. Помимо этого, кабмин РФ утверждает требования к составлению словарей, содержащих нормы современного русского языка и утверждать концепцию государственной языковой политики РФ.

Относительно доступности языка

Для того, чтобы нормативные правовые акты были эффективными, они должны быть понятны регулирующим органам и тем лицам, которых они затрагивают. Практическое руководство по разработке законодательства Европейского союза предлагает ряд стилистических рекомендаций по разработке проектов законодательства, таких как простые формулировки законодательных терминов, разбивка сложных понятий на более простые и использование повседневного языка. Это облегчает тексты, делая их легкими для понимания и перевода. Это руководство также содержит рекомендации о том, как формулировать названия законодательных актов, давать ссылки на другие законы (которые должны быть сведены к минимуму) и аспекты разработки законодательства.

3.

Отсутствует взаимодействие разработчика законопроекта с МИО в ходе его публичного обсуждения. Низкая заинтересованность граждан в нормотворческом процессе.

На практике со стороны депутатского корпуса часто поднимается вопрос неэффективности текущего подхода публичного обсуждения, который в настоящем выражается в опубликовании КДРП и проектов НПА на портале «Открытые НПА».

Площадок для обсуждения проектов НПА и КДРП достаточно - это Общественные советы, Экспертные советы по вопросам предпринимательства и Портал «Открытые НПА».

Общественные и экспертные советы, как уже было сказано, неэффективны (по объективным и субъективным причинам) при подготовке и обсуждения законопроектов и КДРП - на сегодняшний день.

Учитывая это, а также то, что заключения данных институтов размещаются на портале «Открытые НПА», следует рассмотреть вопрос вовлечения представителей МИО в данный нормотворческий процесс.

Следует отметить, что Портал предназначен для размещения проектов НПА и КДРП для осуществления публичного обсуждения с населением.

Портал нацелен решать следующие задачи:

- обеспечение доступности НПА;

- обеспечение обратной связи с гражданами (пользователями) ( через комментирования, голосования);

- обеспечение формирования общественного видения относительно продвижения того или иного нововведения в сфере нормативных правовых актов;

- обеспечение формирования итоговой отчетности для последующего анализа разработчиком проекта НПА/КДРП.

В целом опыт функционирования подобных порталов существует в мировой практике.

Однако анализ практики комментирования законопроектов показывает низкий уровень эффективности и этой площадки. Так по оценке работы портала «Открытые НПА» выявлено, что в текущем формате открытые данные не востребованы населением и научным сообществом, а практика публичных обсуждений проектов нормативных правовых актов носит формальный характер.

Учитывая, что деятельность текущих площадок имеют потенциал и поступательное развитие, результаты которых публикуются на Портале «Открытые НПА» представляется необходимым дальнейшее развитие публичного обсуждения проектов на портале «Открытые НПА» с вовлечением в этот процесс представителей МИО для организации обязательных публичных слушаний по КДРП и проектам НПА, непосредственно затрагивающих граждан.

Другими словами, важно выделить конкретные области правоотношений, по которым обязательно проведение публичных слушаний, к примеру, социальная сфера: здравоохранение, образование, культура, спорт, трудовые отношения, социальная помощь и др.

На наш взгляд, МИО представит отчеты публичных слушаний органу-разработчику, что таким образом позволит:

- разработчику увидеть реальную общую картину на местах, несмотря на общие результаты Портала «Открытые НПА»;

- акимам выявить реальную потребность в решении тех или иных вопросах.

В целом, это мера не будет дополнительной нагрузкой на МИО, поскольку это их работа - знать проблемы и потребности населения, а также контролировать исполнение НПА на практике.

Считаем, что данное предложение коррелируется с принципом «слышащего государства» и Указом Главы государства от 3 марта 2022 года № 826 «О проведении встреч акимов с населением» (данный Указ Главы государства принят в целях дальнейшей демократизации общества, информирования населения о проводимых в стране реформах, повышения прозрачности, ответственности, подотчетности местных исполнительных органов).

Во многих юрисдикциях основное внимание уделяется гражданам в качестве основного бенефициара нормативных правовых актов. Например, Сингапур принял «ориентированный на гражданина», а не «ориентированный нарегулятора» подход к регулированию. Это может увеличить внимание, уделяемое правительством областям повышенного риска, одновременно уменьшая административную нагрузку в сферах с более низким уровнем рисков. Этот подход более проактивен, чем традиционные подходы к регулированию, и представляет собой уход от регулирования, основанного на жалобах.

Сингапур также учредил правительственное ведомство, которому поручено содействовать общеправительственным усилиям по взаимодействию с гражданами и координированию консультаций.

Япония установила «горячую линию» по реформе регулирования для проведения консультаций по реформе регулирования, включая упрощение процедур для граждан, бизнеса и гражданского общества в таких областях, как региональное развитие, медицинское обслуживание, занятость, сельское хозяйство и поощрение инвестиций. Секретариат кабинета министров обобщает ответы и публикует их в открытом доступе, в том числе в ежегодном докладе о реформе регулирования.

4.

Институт апробирования норм редко применяется в законотворческой практике. Эффективности данного института на сегодняшний день никто среди государственных органов не оценивает. В связи с чем возникает необходимость по нормативному упорядочению деятельности органов юстиции и разработчиков проектов НПА в данном вопросе.

При этом государственными органами часто вводится пилотные проекты по нормам подзаконных НПА, что является закономерным ввиду того, что была реализована административная реформа (пересмотрены практически все НПА для децентрализации государственного управления) и проведена ревизия законодательных актов на предмет излишней законодательной регламентации.

На практике пилотные проекты могут вводиться как по усилению требований (введению новых регуляторных инструментов), так и в целях оптимизации работ, услуг и процессов. Однако введение пилотных проектов ограничивается только по времени его действия без учета территориальных особенностей и потребностей проживающих в них граждан.

При этом законодательством не урегулирован вопрос введения пилотных проектов по нормам подзаконных НПА.

Роль МИО в проведении публичных слушаний по проектам НПА и КДРП будет подспорьем для выведения оснований по апробированию норм в определённой территории.

Международный опыт по применению пилотных проектов для апробирования законодательства разнообразен. Например, некоторые страны используют пилотные проекты для тестирования новых законов или регуляций перед их полным внедрением. Такие проекты обычно позволяют правительствам оценить эффективность новых мер и внести корректировки до их окончательного принятия.

К примеру, страны, такие как Великобритания, США, Канада и Австралия, активно используют пилотные проекты для апробирования новых законов и политик. Например, Великобритания часто запускает пилотные проекты в рамках Национальной службы здравоохранения (NHS) для тестирования новых моделей оказания медицинских услуг.

Дополнительно, некоторые международные организации, такие как Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), также проводят и поддерживают исследования и пилотные проекты в области законодательства и государственного управления. Их веб-сайты часто содержат информацию о текущих и завершенных проектах, а также их результаты и рекомендации.

Другие примеры включают Германию, которая проводит пилотные проекты в различных областях, таких как экологическая защита и социальные программы; Швеция, которая активно использует пилотные проекты для разработки и тестирования инновационных решений в области образования и здравоохранения и др.

В некоторых странах (США, Великобритания) для апробации новых законов и нормативных актов могут создаваться специальные комитеты или рабочие группы, которые занимаются изучением и анализом эффективности предлагаемых изменений. После этого проводятся пилотные проекты в ограниченных рамках для тестирования новых нормативов на практике.

Также существует практика консультаций с заинтересованными сторонами, общественными организациями, экспертами и представителями бизнеса перед внедрением новых нормативных актов. Это позволяет учесть различные мнения и предложения, а также минимизировать возможные негативные последствия.

В целом международный опыт пилотных проектов по применению норм законов и подзаконных нормативных актов для апробирования может быть разнообразным и зависит от конкретной области правового регулирования. В различных странах могут использоваться различные методики и подходы к проведению таких пилотных проектов.

5.

На практике государственные органы злоупотребляют формой кодификации. Обесценивается разница между кодификацией и консолидацией НПА.

Необходимо отметить, что перечень однородных важнейших общественных отношений неоднократно менялся путем внесения поправок в Закон «О правовых актах». За время действия данного закона наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться Кодексами, к примеру, сфера общественных отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства, а также социальной защиты.

Существование данной тенденции говорит о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, отсутствии четких нормативных критериев, позволяющих определить круг правоотношений, которые в перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами.

Другими словами, анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходима не только разработка какой-либо научной методологи по систематизации правовых норм, но и закрепление на законодательном уровне требований к систематизации отраслевого законодательства.

Международный опыт разнообразен и зависит от формы государственного устройства и правовой политики государства.

Великобритании издаются акты консолидации, которые объединяют нормативные правовые акты Парламента, регулирующие однотипные общественные отношения. Во Франции кодексы считаются консолидированными актами. В этом плане также интерес вызывает опыт Европейского союза. В этих странах, «разрозненные акты» по одному предмету регулирования объединяются в один консолидированный акт. В США, в кодексах в основном видят плод более или менее удачной консолидации, а не основу для выработки и развития нового права.

По мнению некоторых ученых целью проведения консолидации законодательства это устранение множественности нормативных актов, их унификации и создание в структуре законодательства крупных однородных блоков в качестве промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией. К примеру, после провозглашения независимости Таджикистана и принятия Конституции были заложены устойчивые шаги в осуществлении сущности демократического государства. Государством были приняты качественно новые законы, которые обеспечили верховенство закона. Но в ряде принятых законодательных актах явно наблюдалось противоречие. Для устранения противоречий в законодательных актах и приведения их в соответствии требованиями времени был принят Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах». Правотворческая деятельность в республике направлена на формирование нового права, которая должна регулировать общественные отношения. В данном направлении особое место занимает систематизации законодательства, которая осуществляется в целях ликвидации пробелов и противоречий в законах.

К примеру, согласно научной статье к.ю.н. Д.В. Чухвичев, германские правоведы исходят из тезиса о невозможности точного и полного изложения нормативных правовых предписаний в законодательных актах в форме, доступной для правильного, точного и исчерпывающе полного понимания всеми без исключения членами общества. Они полагают, что в ходе законотворчества (в особенности кодификационного) следует ограничить формулировкой только общих принципиальных положений, предоставив правоприменительным органам (и в первую очередь судам) возможность их толкования в приложении к конкретным случаям - по примеру англосаксонской правовой системы. Германская традиционная законодательная техника использует высокий уровень доктринальности нормативных правовых актов, и в первую очередь кодификационных. Кодификаторы используют для формулирования предписаний большое количество научно обоснованных общих положений, на которых делается основной упор. Кодекс, создаваемый по германской методике, выступает как основная форма нормативного выражения и формального закрепления научно-правовых концепций, определяющих правовое регулирование в различных сферах социальной жизни. Немецкие законодатели и кодификаторы традиционно стремились сделать нормативные правовые акты доступными для полного и точного осознания узким кругом специалистов-правоведов. Создаваемые в соответствии с германской методикой кодексы рассчитаны главным образом на профессиональное толкование, осуществляемое лицами, имеющими специальную правовую профессиональную или научную подготовку. Поэтому такой систематизирующий акт законодательства доступен, как правило, для осознания и использования преимущественно профессиональными юристами.