Что такое закон
Об актах Республики Казахстан, делегированном законодательстве и
субъектах права законодательной инициативы
Зауре Самалдыкова,
преподаватель кафедры конституционного права
КазГЮУ
Одной из основных функций парламента - высшего представительного и законодательного органа РК - является принятие законов. Об этом свидетельствуют как мировой опыт парламентских учреждений, так и внутриреспубликанское законодательство: «Парламент РК является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции» (Конституция РК от 30.08.95). Аналогичная норма содержится и в статье 1 Указа Президента «О Парламенте РК и статусе его документов» от 16.10.95.
Само собой разумеется, что понятие «законодательный акт» является несколько более широким, чем только «закон». Тем не менее именно этот термин находит неоднозначное толкование в теории права и действующих в республике актах. Если подходить с теоретических позиций, то законодательный акт есть лишь закон и ничего более. В этой связи его можно сравнить с понятием «законодательство», которое включает в себя как законы, так и широкий спектр подзаконных нормативных правовых актов. Однако действующее законодательство РК иначе подходит к этому вопросу. Законодательными актами, принимаемыми парламентом Республики Казахстан, являются: законы РК, в том числе конституционные, постановления парламента, его палат, имеющие обязательную силу на территории РК. Такая норма содержится в ст. 62 Конституции и в ст. 13 Указа Президента «О Парламенте РК и статусе его депутатов». Общую же дефиницию предлагает Закон РК «О нормативных правовых актах» от 24.03.98:»...законодательный акт - конституционный закон, Указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона, кодекс, закон, Указ Президента РК, имеющий силу закона, постановление парламента РК, постановления сената и мажилиса». Различия в подходах, таким образом, отчетливо видны. В настоящей работе внимание обращено главным образом на законы парламента Республики Казахстан.
Возникает вопрос: каков же тогда критерий разграничения законов и подзаконных актов, принятых законодателем? Известно, что под подзаконными актами мы имеем в виду иные, не являющиеся законодательными, нормативно-правовые акты. Представляется, что это лишь формальное отличие, носящее внешний характер. Кроме этого, существует и отличие содержательного характера. Важно помнить, что отнесение Указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона, Указа Президента РК, имеющего силу закона, постановлений парламента и палат в разряд законодательных актов еще не означает того, что юридическая сила их равна силе закона. Напротив, все они остаются подзаконными нормативными правовыми актами, направленными на исполнение законов. Во-вторых, принятые законы не могут быть отменены, кроме как тем органом, который их принял. В-третьих, закон, принятый в установленной форме, не подлежит утверждению каким-либо еще органом. В-четвертых, законы направлены на регулирование основополагающих, важных вопросов жизнедеятельности страны.
Законом в РК является нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения, устанавливающий основополагающие принципы и нормы, предусмотренные п. 3 ст. 61 Конституции РК (1995 г.), принимаемый парламентом РК, а в случаях, установленных п. 4 ст. 53 Конституции РК, Президентом РК (в рамках делегирования права принятия законов). Сразу же оговоримся, что норма, содержащаяся в ст. 53 п. 4 Конституции РК, требует дополнения или разъяснения, так как в Конституции РК нет никакого условия такого делегирования, иначе говоря, неясно, в какой ситуации оно будет происходить, - в случае угрозы роспуска парламента, политического кризиса или чего-либо другого? Если же не так, то одновременно законодательствование двух различных органов государственной власти, из которых один имеет и без того большое количество полномочий, представляется абсурдным. Ответа нет, как нет ответа на вопрос о том, какие в этом случае законы может принимать Президент - конституционные или обычные, или обе эти формы? И может ли он вносить изменения и дополнения в Конституцию РК?
Отметим, что законы Республики Казахстан в парламенте принимаются только путем последовательного рассмотрения вначале в мажилисе, а затем в сенате, и, на наш взгляд, даже учитывая возможные политические условия (осложненные), не совсем демократичной является ситуация, когда один человек принимает законы республики, заменяя собой целый законодательный орган, хотя Президент также является представителем народа наряду с парламентом. Конечно, к данному вопросу необходимо подходить дифференцированно и избегать однозначных оценок, ведь политическая жизнь сложна и многогранна, действующий парламент только обретает опыт в новом статусе, - и поэтому делегирование полномочий Президенту может стать очень удобным выходом из сложной политической ситуации.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о субъектах права законодательной инициативы. Ст. 61 Конституции РК 1995 г. относит к ним депутатов парламента РК и правительство республики. В соответствии с Конституцией РК 1993 г. право законодательной инициативы принадлежало депутатам Верховного Совета, Президенту, Кабинету Министров, Верховному суду и Высшему арбитражному суду РК. Таким образом, в Конституции РК 1995 г. отсутствуют три субъекта: Президент, Высший арбитражный суд и Верховный суд. Попытаемся проанализировать причины этого. Во-первых, Арбитражный суд, естественно, не может быть субъектом права законодательной инициативы в связи с тем, что в системе судов РК Конституция РК 1995 г. его не предусматривает. Раз нет органа - нет и субъекта права законодательной инициативы.
Во-вторых, что касается Президента РК, то факт его исключения из названных субъектов, думается, можно считать положительным. Тем более что законодательство РК косвенным образом дает возможность Президенту воздействовать на законодательный процесс. Речь в данном случае идет о том, что: а) правительство выполняет поручение Президента о внесении законопроекта в мажилис парламента; б) Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения законопроектов, а также объявлять рассмотрение проекта срочным, что при «просрочке» рассмотрения его влечет принятие Президентом альтернативного указа, имеющего силу закона. Данный законопроект вполне может быть внесен и правительством.
Схема, таким образом, проста: Президент считает необходимым, скажем, в целях поддержки курса реформ, проводимых им, принятие какого-либо закона. Дается поручение аппарату Президента о разработке законопроекта - и он представляется правительству. Либо - соответствующее поручение о разработке сразу же направляется в канцелярию Премьер-министра РК с поручением внесения разработанного таким образом законопроекта в мажилис парламента РК. Далее, в случае затруднения с принятием законопроекта в парламенте, рассмотрение его может быть объявлено срочным, и при отрицательном результате, а вернее, при отсутствии результата следует принятие указа, имеющего силу закона.
Кроме этого, как мы уже указывали выше, Президенту может быть делегировано само право принятия законов. Никакой другой государственный орган не обладает столь объемными полномочиями в сфере законодательного процесса, как Президент (кроме самого парламента, разумеется). На сегодняшний день теоретики права вполне справедливо утверждают: парламент не является единственным законодательным органом (что, кстати, закреплено и в Конституции РК 1995 г. в отличие от Конституции РК 1993 г.) вследствие того, что наряду с ним правом принятия законов обладает и Президент республики, в определенных случаях.
Мы же в целом негативно оцениваем факт наличия у Президента права принятия указа Президента РК, имеющего силу закона, предусмотренного п. 2 ст. 61 Конституции РК. Полагаем, что это приводит к определенному дисбалансу в существующей системе издержек и противовесов (в том числе и между парламентом и правительством) и вообще, в механизме разделения властей в РК. Полагаем, если разработчики Конституции РК 1995 г. не хотели видеть Президента в числе субъектов права законодательной инициативы, то необходимо было бы более последовательно провести эту мысль через содержание Основного Закона страны.
Наконец, что касается Верховного суда, то его исключение из числа субъектов права законодательной инициативы, считаем, не совсем верно. Понятно стремление авторов Конституции РК 1995 г. упорядочить процесс осуществления внесения законопроектов в мажилис, однако почему за счет исключения в числе прочих и Верховного суда? В данном случае не учтены объективные потребности в Верховном суде как субъекте права законодательной инициативы, обусловленные местом этого органа в системе других государственных органов нашего государства и его работой по совершенствованию законодательства.
Еще немного внимания хотелось бы уделить вопросу теории закона. Известно, что законы могут быть как формальными, так и фактическими. На это обращали внимание еще теоретики права времен французской революции 1789 года. Под «формальным» законом подразумевается закон, принятый соответствующим органом: парламентом (или президентом). Однако существуют законы и «фактические», то есть сами по себе не только законы парламента (президента), но и, может быть, иные формы нормативно-правовых актов (к примеру, нормативные постановления Верховного суда РК), однако действующие в государстве в качестве законов, наряду с ними регулирующие важнейшие общественные отношения в стране.
Думается, количество таких «фактических» законов должно быть как можно меньшим, так как в конечном итоге само их наличие ведет к ослаблению статуса парламента, его роли по принятию законов, по регулированию общественных отношений в Республике Казахстан.
Анализируя законы, принятые парламентом РК, мы пришли к выводу о том, что в обобщенном плане для них характерна схожая структура определенные элементы как единая форма воплощения закона. Итак, первое. Во всех законах имеется наименование - обычно краткое, например, Закон РК «О борьбе с коррупцией», охватывающее один предмет регулирования. Но наименования законов могут содержать и несколько предметов регулирования, к примеру, Закон РК «О наркотических средствах, психотропных веществах, прекурсорах и мерах противодействия их незаконному обороту и злоупотреблению ими». Различны наименования актов самостоятельного значения, например, Закон РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей», и наименования законов, принятых для внесения изменений и дополнений в другие акты. Последние могут содержать в наименовании название другого (изменяемого, дополняемого) акта, к примеру, Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О Прокуратуре РК» от 2.07.98 либо звучать как Закон РК о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по определенным вопросам, наименование изменяемых актов тогда следует по тексту закона. Во многом значение наименования как структурного элемента закона определяется тем, насколько ясно и кратко оно выражено, и законодатель, естественно, учитывает этот факт.
Второе. Вводная часть (преамбула) законов, которую имеют практически все законы, принятые парламентом, и которые определяют в сжатом виде те задачи, ту сферу, на урегулирование отношений в которой направлен закон.
Третье. Далее можно выделить постановляющую часть, как ее называли советские юристы, иначе говоря собственное содержание закона. Характеризуя его с учетом законодательной базы РК, отметим, что, во-первых, огромное, определяющее эффективность работы с законом значение имеют дефиниции юридических терминов и понятий, содержащихся в том или ином нормативно-правовом акте. Тенденция к размещению подобных определений терминологии явно прослеживается в текстах многих законов, и это, несомненно, является положительным фактом.
Кроме того, относительно содержания отметим, что оно должно быть выражено кратко, точно - это условие, предопределяющее единообразное его применение, исключающее возможность его произвольного толкования. «Текст нормативно-правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка и юридической терминологии», говорится, в частности, в ст. 18 Закона РК «О нормативных правовых актах». Добавим также, что он должен быть максимально ясен и понятен с точки зрения применения, более того, применения не только профессиональными юристами, но и любым другим человеком - ведь, к примеру, многие (а фактически каждый в той или иной мере) законы так или иначе затрагивают права и свободы граждан РК. А как известно, кто не знает своих прав, не может их защитить.
Четвертое. Указание об отмене других актов - эти положения редки в законах республики, однако встречаются (смотрите, например. Закон РК »О платежах и переводах денег« от 29.06.98).
Пятое. Указание на орган, принявший акт, подписавший его, время издания акта и вступления его в силу, номер акта и подпись уполномоченного лица. Отметим также, что при официальной публикации в газетах («Казахстанская правда», «Егемен Казакстан», «Зан газетi», «Юридическая газета») законы не содержат ссылки на принятие их парламентом РК, в конце текста обычно значатся лицо, орган, подписавшие закон - Президент РК. Кроме того, не содержат законы и указания на время вступления в силу, что вполне объяснимо, так как существует правило в соответствии с Законом РК «О нормативных правовых актах»: законы вводятся в действие по истечении 10 календарных дней после их официального первого опубликования, если в них самих (актах о введении их в действие) не содержатся иные сроки.
