Министерство информации и общественного развития
Республики Казахстан
ГОДОВОЙ ОТЧЕТ О СОСТОЯНИИ СФЕРЫ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
г. Астана, 2023 г.
СОДЕРЖАНИЕ
КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ
ГЛАВА 1. Оценка соблюдения законодательства в области доступа к информации
1. Результаты ежегодной оценки степени открытости государственных органов. Статистика запросов и правонарушений
2. Работа уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации
3. Деятельность Комиссии по вопросам доступа к информации
4. Актуальные вопросы правоприменения и недостатки законодательства
ГЛАВА 2. Казахстан в международных рейтингах и оценках уровня открытости
1. Позиции в международных рейтингах (The Right to Information Rating, Open Budget Index, E-Government Development Index)
2. Мониторинг по показателю ЦУР 16.10.2 «Общественный доступ к информации»
3. Исполнение рекомендаций ГРЕКО по прозрачности
ГЛАВА 3. Доступ к информации для лиц с инвалидностью
1. Несоответствие национального стандарта веб-доступности международному стандарту WCAG
2. Отсутствие синтеза речи государственного языка в платформах основных стационарных и мобильных операционных систем
ГЛАВА 4. Совершенствование государственной политики в области доступа к информации
1. Выводы
2. Предложения и рекомендации
КРАТКОЕ РЕЗЮМЕ
Настоящий отчет о состоянии сферы доступа к информации подготовлен во исполнение подпункта 12) статьи 6-2 Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» и в соответствии с рекомендациями Организации экономического сотрудничества и развития.
Целью документа является информирование на ежегодной основе Главы государства и пользователей информации о состоянии сферы доступа к информации в Республике Казахстан.
В отчете представлена информация об исполнении обладателями информации требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».
Отчет включает в себя итоги ежегодной оценки степени открытости государственных органов, информацию о деятельности Комиссии по вопросам доступа к информации и уполномоченных лиц по вопросам доступа к информации в государственных органах.
Отражены позиции Казахстана в международных рейтингах (The Right to Information Rating, Open Budget Index, E-Government Development Index) и сведения об исполнении рекомендаций ГРЕКО, а также индикаторов ЦУР 16 по подотчетности и прозрачности.
Отдельное внимание уделено обеспечению доступа к информации для лиц с инвалидностью.
Выводы и предложения направлены на системные изменения недостатков законодательства и правоприменительной практики по вопросам доступа к информации в Казахстане.
Отчет будет размещен и доступен на интернет-ресурсе уполномоченного органа в области доступа к информации.
ГЛАВА 1. Оценка соблюдения законодательства в области доступа к информации
1. Результаты ежегодной оценки степени открытости государственных органов. Статистика запросов и правонарушений
Оценка степени открытости государственных органов представляет собой на сегодня основной инструмент мониторинга и контроля исполнения требований Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».
Оценка проводится уполномоченным органом в области доступа к информации (Министерством информации и общественного развития) в соответствии с Системой ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы[1] и Методикой операционной оценки взаимодействия государственного органа с физическими и юридическими лицами[2].
Критерии, по которым проводилась оценка в 2022 году: открытые данные; открытый бюджет; открытые нормативные правовые акты; открытый диалог; наполнение официального интернет-ресурса; открытость через СМИ; открытость подведомственных организаций.
Открытые данные размещались государственными органами в отчетном периоде в соответствии с утвержденным Единым перечнем открытых данных государственных органов, размещаемых на интернет-портале открытых данных[3], включающим 976 наборов. В целях обеспечения единообразия в содержании открытых данных местных исполнительных органов наборы открытых данных дополнены обязательными атрибутами. Количество запросов пользователей портала «Открытые данные» на получение данных в 2022 году составило 16 295 067, что превышает аналогичный показатель 2021 года в 2,6 раз (6 186 044).
Основной проблемой в работе с открытыми данными остается несвоевременная актуализация (на 31.12.2022 г. процент актуальности данных составил 85 %.). Несмотря на наличие стимулирующего индикатора «Автоматизация размещения наборов открытых данных» в оценке, процент автоматизации остается низким. Около 290 наборов размещаются посредством Open API либо интеграции соответствующей информационной системы государственного органа с порталом «Открытые данные».
В отчетном периоде реализована интеграция портала «Открытые данные» с системой сбора данных «Ситуационный центр» Восточно-Казахстанской области, а также опубликованы API ссылки по 103 наборам Бюро национальной статистики и по 8 наборам Министерства экологии и природных ресурсов на портале «Открытые данные».
В рамках оценки установлено, что государственными органами в период с 1 января по 31 декабря 2022 года размещено 17 828 проектов нормативных правовых актов. Поступил 40 201 комментарий. Наиболее обсуждаемыми стали проекты в области экономики - 21,4%, образования - 12,5%, здравоохранения - 9,7% от общего числа поступивших комментариев.
Проводится работа по популяризации портала «Открытые НПА» среди населения, анонсируется в СМИ размещение проектов НПА для публичного обсуждения. Реализован функционал по направлению уведомлений в Национальную палату предпринимателей, аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, общественные советы о размещении проекта НПА на портале.
Несмотря на это, сравнительный анализ количества комментариев (за 2021-2022 гг.) свидетельствует о снижении вовлеченности граждан в обсуждение проектов НПА (если в 2021 г. к 18 тыс. проектов поступило 78 тыс., то в 2022 году к 17,8 тыс. - 40 тыс.). Главная причина проблемы видится в том, что мнения и предложения граждан, собранные в результате публичных обсуждений, остаются нередко без ответа и не учитываются при принятии решений.
К 25 460 проектам бюджетных программ, размещенным государственными органами в 2022 году, поступили 52 комментария (в 2021 году их общее число составило 152). Низкий уровень участия населения в обсуждениях связан, в первую очередь, со сложным языком написания бюджетных программ.
Реализована интеграция Информационной системы «Государственное планирование» с интернет-порталом «Открытые бюджеты» в части передачи бюджетных программ.
Всего государственными органами на портале «Открытый диалог» в отчетном периоде проведено 726 интернет-конференций и 424 опроса на различные темы по курируемым направлениям деятельности. Однако, количество проведенных опросов и интернет-конференций заметно разнится от государственного органа к государственному органу. Например, акиматом Акмолинской области организованы 124 опроса и интернет-конференции, в то время как акиматом Атырауской области только 2. Данный факт указывает на необходимость установления в Методике операционной оценки требования к минимальному числу интернет-конференций и опросов.
В 2022 году на блог-платформу первых руководителей государственных органов на портале «Открытый диалог» поступило свыше 40 тыс. обращений. Вместе с тем, в рамках институционализации информационной системы «Е-өтініш» в качестве «единого окна» приема всех обращений граждан, функционал по подаче обращений посредством блог-платформы упразднен[4]. В целях осуществления общественного контроля за качеством предоставленных ответов важным видится проработка размещения в открытом доступе обращений и ответов к ним (с учетом требований по защите персональных данных), поступающих в «Е-өтініш» (по аналогии с блог-платформой).
В 2022 году по критерию «Открытый диалог» включен новый индикатор - «Встречи с населением». Индикатор направлен на оценку соблюдения министрами и акимами требований двух Указов Президента, регламентирующих порядок проведения встреч с населением[5]. Оценка показала, что требования (анонсирование, проведение личного приема, брифинга для СМИ, встречи с НКО и др.) выполняются частично/формально, нарушается график/календарь проведения встреч.
Уровень удовлетворенности СМИ уровнем открытости по итогам проведенного опроса на Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов составил, в среднем, по местным исполнительным органам - 59%, по центральным государственным органам - 62%.
Опрос проводился по 5 вопросам: работа пресс-служб; уровень информативности официального сайта; возможность присутствия журналистов на открытых заседаниях; соблюдение требований Закона «О СМИ» по предоставлению информации по запросам; качество мероприятий для прессы, а также доступность для комментирования и интервьюирования СМИ руководителей и сотрудников государственного органа.
При этом общий показатель удовлетворенности населения освещением государственной политики в отечественных СМИ в 2022 году составил 68,9%, как показали итоги социологического исследования.
Аутсайдерами оценками на протяжении последних трех лет остаются акиматы Мангистауской и Жамбылской областей.
Таблица. Итоги ежегодной оценки степени открытости государственных органов
| Наименование государственного органа | 2020 год | 2021 год | 2022 год |
| Центральные государственные органы |
| Министерство информации и общественного развития | 95 | 90,17 | 95,9 |
| Министерство энергетики | 91,14 | 93,1 | 94,7 |
| Министерство сельского хозяйства | 92,51 | 90,98 | 94,5 |
| Министерство юстиции | 95,08 | 89,2 | 93,4 |
| Министерство торговли и интеграции | 75,02 | 87,49 | 91,9 |
| Министерство труда и социальной защиты населения | 78,14 | 84,39 | 91,1 |
| Министерство по чрезвычайным ситуациям | - | 89,48 | 90,6 |
| Министерство индустрии и инфраструктурного развития | 91,57 | 86,61 | 90,4 |
| Министерство национальной экономики | 86,54 | 83,58 | 90,4 |
| Министерство финансов | 71,38 | 87,74 | 88,6 |
| Министерство экологии и природных ресурсов | 94,92 | 89,19 | 85,8 |
| Агентство по регулированию и развитию финансового рынка | 67,72 | 80,88 | 84,8 |
| Министерство внутренних дел | 85,83 | 80,09 | 83,6 |
| Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности | 72 | 69,65 | 82,1 |
| Агентство по защите и развитию конкуренции | - | 66,59 | 82 |
| Агентства по финансовому мониторингу | - | 46,24 | 81,4 |
| Министерство здравоохранения | 78,56 | 57,8 | 79,9 |
| Министерство обороны | 91,8 | 87,88 | 79,7 |
| Министерство иностранных дел | 78,29 | 75,28 | 76,2 |
| Министерство образования и науки (Министерство просвещения, Министерство науки и высшего образования) | 64 | 69,9 | 75,9 |
| Национальный Банк | 63,5 | 71,54 | 72,5 |
| Министерство культуры и спорта | 78,94 | 79,99 | 68,9 |
| Местные исполнительные органы |
| Акимат Костанайской области | 88,12 | 89,42 | 92,8 |
| Акимат Алматинской области (области Жетісу) | 90 | 89,62 | 91,2 |
| Акимат Актюбинской области | 61,08 | 73,12 | 90,5 |
| Акимат Северо-Казахстанской области | 82,34 | 88,52 | 89,7 |
| Акимат г. Шымкент | 53,66 | 77,12 | 88,2 |
| Акимат Восточно-Казахстанской области (области Абай) | 91,56 | 83,52 | 87,6 |
| Акимат Кызылординской области | 95,8 | 81,12 | 86,2 |
| Акимат Акмолинской области | 89,34 | 75,72 | 86 |
| Акимат Карагандинской области (области Ұлытау) | 86,68 | 79,12 | 85,5 |
| Акимат Павлодарской области | 94,04 | 65,52 | 80 |
| Акимат Западно-Казахстанской области | 93 | 76,22 | 78,6 |
| Акимат г. Астана | 58,9 | 68,5 | 75,2 |
| Акимат Атырауской области | 75,14 | 71,62 | 68,9 |
| Акимат г. Алматы | 63,12 | 70,6 | 68,5 |
| Акимат Жамбылской области | 69,2 | 57,5 | 68,1 |
| Акимат Туркестанской области | 87,08 | 74,8 | 61,1 |
| Акимат Мангистауской области | 69,42 | 14 | 40,5 |
В целом результаты оценки показали, что проблемы из года в год остаются те же. Отсутствие актуальной информации на официальном сайте, включая контактные и статистические отраслевые данные, нарушение сроков размещения открытых данных и предоставления ответов на комментарии к проектам НПА, непроведение онлайн-трансляций открытых заседаний.
Со стороны пользователей порталов «Открытого правительства» отмечаются отсутствие доступа к порталу неавторизированным пользователям и его частые технические сбои, некорректное отображение данных, размещение невостребованных данных и др.
В целях улучшения ситуации 19 декабря 2022 года утверждена Дорожная карта по развитию порталов «Открытого правительства».
Наряду с этим, для повышения эффективности и оптимизации оценки деятельности государственных органов предлагается:
1) проработать вопросы автоматизации процедуры операционной оценки по направлению «Открытость госоргана» (за счет передачи имеющихся отчетных данных государственных органов из информационных систем), а также проведения оценки на более частой основе (скоринг);
2) усилить ответственность руководителей аппаратов государственных органов за результаты по каждому направлению оценки (в настоящее время несут в целом за итоги оценки, без разбивки по направлениям) путем внесения изменений в Систему ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы (в случае снижения показателей деятельности оцениваемого государственного органа два и более года по конкретному направлению оценки, вносится предложение о рассмотрении вопроса ответственности соответствующего руководителя аппарата).
По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры, в 2022 году в адрес государственных органов поступило всего 314 707 запросов (в 2021 году - 300 917). Из них наибольшее число пришлось на Министерство финансов - 41 798 (13,2%), Генеральную прокуратуру - 33 987 (10,8%), Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности - 26 559 (8,4%), Министерство внутренних дел - 17 757 (5,6%).
Таблица. Количество поступивших запросов в государственные органы за 2022 год
| Наименование | Поступило запросов за отчетный период | |
|
|
| Всего | 314707 | |
| Администрация Президента | 1352 | |
| Аппарат Правительства | 390 | |
| Управление делами Президента | 211 | |
| Аппарат Конституционного Суда | 58 | |
| Аппарат Сената Парламента | 60 | |
| Аппарат Мажилиса Парламента | 181 | |
| Аппарат Центральной избирательной комиссии | 132 | |
| Аппарат Высшего судебного совета | 30 | |
| Департамент по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде (аппарат Верховного Суда) | 901 | |
| Генеральная прокуратура | 33987 | |
| Комитет национальной безопасности | 5534 | |
| Высшая аудиторская палата | 63 | |
| Агентство по делам государственной службы | 959 | |
| Агентство по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба) | 709 | |
| Агентство по регулированию и развитию финансового рынка | 4759 | |
| Агентство по стратегическому планированию и реформам | 1828 | |
| Агентство по защите и развитию конкуренции | 1083 | |
| Агентство по финансовому мониторингу | 556 | |
| Национальный Банк | 5452 | |
| Уполномоченный по правам человека | 52 | |
| Министерство иностранных дел | 274 | |
| Министерство внутренних дел | 17757 | |
| Министерство обороны | 1900 | |
| Министерство информации и общественного развития | 556 | |
| Министерство сельского хозяйства | 1680 | |
| Министерство юстиции | 9333 | |
| Министерство просвещения | 3413 | |
| Министерство науки и высшего образования | 99 | |
| Министерство здравоохранения | 7969 | |
| Министерство труда и социальной защиты населения | 7911 | |
| Министерство индустрии и инфраструктурного развития | 9341 | |
| Министерство финансов | 41798 | |
| Министерство торговли и интеграции | 1890 | |
| Министерство по чрезвычайным ситуациям | 6697 | |
| Министерство национальной экономики | 1717 | |
| Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности | 26559 | |
| Министерство экологии и природных ресурсов | 5265 | |
| Министерство энергетики | 1319 | |
| Министерство культуры и спорта | 399 | |
| Местные исполнительные органы г.Астана | 12601 | |
| Местные исполнительные органы г.Шымкент | 3774 | |
| Местные исполнительные органы г.Алматы | 8886 | |
| Местные исполнительные органы области Абай | 840 | |
| Местные исполнительные органы Акмолинской области | 4430 | |
| Местные исполнительные органы Актюбинской области | 3161 | |
| Местные исполнительные органы Атырауской области | 3174 | |
| Местные исполнительные органы Алматинской области | 5291 | |
| Местные исполнительные органы Жамбылской области | 3512 | |
| Местные исполнительные органы области Жетісу | 216 | |
| Местные исполнительные органы Карагандинской области | 7526 | |
| Местные исполнительные органы Костанайской области | 13868 | |
| Местные исполнительные органы Кызылординской области | 8301 | |
| Местные исполнительные органы Мангистауской области | 956 | |
| Местные исполнительные органы Павлодарской области | 5412 | |
| Местные исполнительные органы Северо-Казахстанской области | 8732 | |
| Местные исполнительные органы области Ұлытау | 416 | |
| Местные исполнительные органы Восточно-Казахстанской области | 5980 | |
| Местные исполнительные органы Западно-Казахстанской области | 5861 | |
| Местные исполнительные органы Туркестанской области | 7532 | |
| Маслихаты | 64 | |
Приведенные данные указывают на высокий интерес граждан «права знать».
Государственными органами, несмотря на обязанность, предусмотренную Законом «О доступе к информации» вести учет, обобщение и анализ запросов, не проводится анализ запросов и не публикуются проактивно интересующие общественность данные.
Более того, в адрес уполномоченного органа участились жалобы на необоснованные отказы государственных органов в предоставлении информации по запросам.
По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры, в отчетном периоде количество нарушений, зафиксированных по статье 456-1 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» («Незаконное ограничение права на доступ к информации»), составило 6.
В настоящее время согласно нормам Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (АППК РК) заслушивание по предварительному решению государственного органа на поступившее обращение проводится только по жалобам и заявлениям.
В целях предоставления пользователям информации возможности выразить свою позицию по предварительному решению предлагается внести соответствующие изменения в АППК РК и распространить процедуру заслушивания на запросы информации.
2. Работа уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации
Улучшению ситуации в сфере доступа к информации способствовало введение института уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации во всех государственных органах (примечание: в рамках Закона РК от 30.12.2020 г. № 394-VI).
На сегодня в государственных органах определены 1 406 уполномоченных лиц (подразделений) по вопросам доступа к информации, из них в центральных государственных органах - 583, местных исполнительных органах - 613, местных представительных органах - 210 чел.
Уполномоченные лица (подразделения) осуществляют внутренний мониторинг и координацию за обеспечением доступа к информации.
Для организации данного процесса Министерством информации и общественного развития было рекомендовано уполномоченным лицам (подразделениям):
1) разрабатывать и утверждать ведомственные планы открытости на ежегодной основе;
2) включить в должностные инструкции такие функции как мониторинг за размещением открытых данных, за обеспечением достоверности и актуальности информации на официальных сайтах, за предоставлением комментариев к проектам НПА и бюджетных программ на порталах «Открытого правительства» и др.;
3) закрепить в Индивидуальных планах работ (ИПР) конкретные KPI, направленные на обеспечение беспрепятственного доступа к ведомственной информации.
Вместе с тем, акиматами г. Алматы и Мангистауской области не приняты меры по принятию ведомственного плана открытости, закреплению соответствующих KPI в ИПР уполномоченных лиц. Следствием стали неудовлетворительные результаты ежегодной оценки степени открытости.
Рис. Выездной семинар-совещание в Туркестанской области
В целях повышения навыков и компетенций уполномоченных лиц в отчетном периоде приняты следующие меры.
Уполномоченные лица по вопросам доступа к информации местных исполнительных органов (27 сотрудников) прошли стажировку в уполномоченном органе в области доступа к информации (Министерстве информации и общественного развития), кроме акиматов области Ұлытау, Мангистауской области и г. Алматы.
Программа стажировки включала такие темы как «Задачи и обязанности уполномоченного лица», «Работа с запросами информации», «Доступ к открытым заседаниям», «Работа с порталами Открытого правительства и официальным интернет-ресурсом».
Состоялись выездные встречи представителей Министерства с уполномоченными лицами в гг. Шымкент и Астана, Туркестанской, Костанайской, Восточно-Казахстанской областях.
Рис. Выездной семинар-совещание в г. Шымкент
Проведены кустовые региональные (г. Костанай, г. Усть-Каменогорск и г. Актобе) семинары-тренинги по коммуникациям при поддержке ОБСЕ (https://ru.internews.kz/2022/07/effektivnye-kommunikatsii-v-tsifrovom-mire-letnyaya-shkola-dlya-press-sekretarej/), в которых приняли участие уполномоченные лица.
Астанинским хабом в сфере государственной службы организованы для уполномоченных лиц семинары-тренинги по открытым данным, с приглашением экспертов из Эстонии (https://www.astanacivilservicehub.org/ru/articles/view/why-use-open-data-and-what-are-the-benefits).
Рис. Семинар-тренинг по открытым данным в г. Астана
Вместе с тем, уполномоченные лица (подразделения) в своей работе указывают на следующие проблемы:
1) отсутствие статуса у уполномоченных лиц (подразделений).
На сегодня возложенный на уполномоченных лиц (подразделения) функционал стал, в основном, дополнительной нагрузкой для действующих сотрудников пресс-служб и подразделений по цифровизации;
2) отнесение к функциональному блоку «Б» в большинстве государственных органов.
В то же время, фактически данные сотрудники реализуют на местах государственную политику в области доступа к информации, формируемую Министерством информации и общественного развития, и являются проводниками концепции «Слышащего государства». Выполняют работу, которая непосредственно влияет на достижение приоритетных/стратегических задач, стоящих перед государственным аппаратом, поскольку доступ к информации является сквозным процессом во всех вопросах, независимо от сферы/отрасли.
С учетом изложенного, видится необходимым создание в государственных органах самостоятельных подразделений по внешним коммуникациям (объединяющих уполномоченных по взаимодействию со СМИ (пресс-службу), уполномоченных по взаимодействию с НПО, уполномоченных по вопросам доступа к информации, уполномоченных по работе с обращениями граждан), сотрудники которых будут относиться к функциональному блоку «А» и подчиняться напрямую первому руководителю государственного органа.
3. Деятельность Комиссии по вопросам доступа к информации
Комиссия по вопросам доступа к информации функционирует в соответствии с Законом «О доступе к информации» и Положением о Комиссии по вопросам доступа к информации.
Основными задачами Комиссии является выработка предложений по:
1) вопросам доступа к информации;
2) совершенствованию законодательства в области доступа к информации;
3) вопросу снижения излишнего документооборота посредством размещения в открытом доступе информации;
4) обеспечению обладателями информации информационной открытости.
В состав Комиссии, председателем которой является первый руководитель уполномоченного органа по вопросам доступа к информации, входят 23 человека (представители депутатского корпуса Парламента, неправительственного сектора, лиц с инвалидностью, объединений по защите прав потребителей, организаций, представляющих интересы СМИ и др.).
Рис. Заседание Комиссии по вопросам доступа к информации, 28 сентября 2022 года
Работа в 2022 году велась в соответствии с утвержденным Планом работы Комиссии.
В отчетном периоде проведены 4 заседания. Заседания сопровождались онлайн-трансляцией на официальной странице Министерства информации и общественного развития в Facebook.
На площадке Комиссии заслушаны отчеты о проделанной работе по обеспечению открытости деятельности 9 акиматов (Костанайской, Восточно-Казахстанской, Кызылординской, Акмолинской, Атырауской, Туркестанской, Жамбылской и Павлодарской областей, города Шымкент). Данная практика будет продолжена в 2023 году.
Рассмотрены вопросы развития порталов «Открытого правительства», итоги операционной оценки по направлению «Открытость государственного органа», доступности информации на государственном языке для лиц с инвалидностью и другие.
Вместе с тем, мониторинг исполнения рекомендаций Комиссии показал, что ряд рекомендаций не выполнены. К примеру, акиматом города Шымкент не обеспечено рассмотрение в установленный срок замечаний и предложений пользователей портала «Открытые НПА», акиматом Атырауской области - своевременная актуализация и корректное размещение наборов открытых данных на портале «Открытые данные».
Также Председателем Комиссии на заседаниях отмечен слабый уровень подготовки докладчиков.
В связи с чем, государственным органам необходимо обеспечить:
- участие в заседаниях Комиссии представителей не ниже уровня вице-министра или председателя комитета (для ЦГО) и заместителя акима (для МИО);
- подготовку качественных докладов по существу вопроса, указанного в повестке дня заседания;
- своевременное и полное исполнение рекомендаций.
4. Актуальные вопросы правоприменения и недостатки законодательства
Отсутствие эффективных механизмов контроля за исполнением требований Закона «О доступе к информации»
На сегодня органы прокуратуры согласно ст. 805 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 456-1 КоАП, за незаконное ограничение права на доступ к информации. Судьи специализированных районных и приравненных к ним судов по административным правонарушениям рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 456-1 КоАП.
Вместе с тем, количество зафиксированных правонарушений указывает на низкую эффективность данного механизма защиты права на доступ к информации.
При этом, уполномоченный орган в области доступа к информации, статус которого определен статьей 6-2 Закона «О доступе к информации», не обладает контрольно-надзорными полномочиями в сфере доступа к информации.
Существующая проблема приводит к стремительному росту жалоб граждан и организаций по фактам незаконного ограничения права на доступ к информации в адрес Министерства информации и общественного развития, преимущественно на действия государственных органов (к примеру, только в 2022 году поступило свыше 30 жалоб).
В результате по поступающим жалобам уполномоченный орган не может принять меры административного взыскания, ограничившись направлением писем в адрес государственных органов с рекомендациями.
В связи с чем, предлагается наделить уполномоченный орган в области доступа к информации функцией осуществления государственного контроля, а на уполномоченных лиц (подразделения) по вопросам доступа к информации возложить функцию внутреннего контроля.
Ограниченный перечень оснований для привлечения к административной ответственности по фактам незаконного ограничения права на доступ к информации
За ограничение доступа на открытые заседания, отсутствие необходимых условий для лиц с инвалидностью при предоставлении информации, несвоевременное размещение информации на интернет-ресурсе и другие требования Закона «О доступе к информации» отсутствует административная ответственность.
В результате по статье 456-1 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (за неправомерный отказ в предоставлении информации либо предоставление заведомо ложной информации, за размещение заведомо ложной информации, за неправомерное отнесение информации, не являющейся информацией с ограниченным доступом, к информации с ограниченным доступом) регистрируется небольшое количество нарушений. По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам, в 2019 году - 6, в 2020 году - 0, в 2021 году - 5, в 2022 году - 6.
Существующая проблема приводит к тому, что государственные органы остаются «безнаказанными» по жалобам пользователей информации. В редких случаях, на усмотрение государственных органов, принимаются меры дисциплинарной ответственности.
В этой связи, предлагается значительно расширить перечень оснований для привлечений к административной ответственности.
Широкие дискреционные полномочия государственных органов и несовершенный порядок отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения
В настоящее время порядок отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней установлен на подзаконном уровне (правилами, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 июня 2022 года № 429).
Согласно Правилам, сегодня государственные органы могут отнести широкий перечень сведений, в том числе представляющих общественный интерес, к служебной информации с пометкой «ДСП».
Как показывает практика, оспорить действия государственных органов весьма затруднительно, поскольку на соответствующих приказах ряда государственных органов также стоит гриф «ДСП».
Вместе с тем, действующий порядок и критерии отнесения к ДСП вызывают большие вопросы со стороны общественности и приводят к регулярным жалобам представителей СМИ, общественных объединений, исследовательских организаций и др.
При этом, обращаем внимание на международную практику применения трисоставного (трехчастного теста) - совокупности условий для ограничения доступа к информации согласно международным стандартам, который включает проверку на вред и общественный интерес.
В связи с чем, предлагается, используя международный опыт, пересмотреть действующий порядок отнесения информации к служебной информации ограниченного распространения с пометкой «Для служебного пользования», закрепив его на законодательном уровне и установив:
- правомерные и законные цели, для достижения которых можно временно ограничить доступ к информации;
- что ограничение доступа к информации возможно только на определенный срок для достижения этих целей;
- что ограничение доступа возможно к информации, содержащейся в документе, а не ко всему документу.
Более детальное регулирование ограничения права на доступ к информации на законодательном уровне будет исключать произвольные нарушения, разное толкование разными ведомствами и выборочное применение норм закона для ограничения доступа к определенной информации.
Для решения вышеуказанных и других проблем Министерством информации и общественного развития, в соответствии с Планом законопроектных работ Правительства на 2023 год, разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам доступа к информации и общественного участия» совместно с рабочей группой, в состав которой вошли представители государственных органов, СМИ, НПО и др. (создана приказом Министра информации и общественного развития от 07.02.2023 г. № 55).
Законопроект разработан в соответствии с Консультативным документом регуляторной политики, прошедшим публичные обсуждения и концепцией законопроекта, одобренной на 608-заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности.
ГЛАВА 2. Казахстан в международных рейтингах и оценках уровня открытости
1. Позиции в международных рейтингах (The Right to Information Rating, Open Budget Index, E-Government Development Index)
Главным аспектом в реализации права каждого на доступ к информации являются положения национального законодательства и их соответствие международным стандартам.
В Глобальном рейтинге права на информацию (The Right to Information Rating), который измеряет силу правовой базы для реализации права на доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти, Казахстан в 2022 году оценен в 60 баллов из 150 возможных.
Позиции Казахстана в Глобальном рейтинге права на информацию
в 2016-2022 гг.
| 2016 год | 2017 год | 2018 год | 2019 год | 2020 год | 2021 год | 2022 год |
| 57 баллов | 61 балл | 61 балл | 61 балл | 61 балл | 61 балл | 60 баллов |
Наихудший результат сложился по показателям «Санкции и меры защиты» - 0 баллов, «Исключения и отказы» - 1 балл, «Меры по продвижению» - 1 балл.
Исходя из этого, перспективными направлениями совершенствования законодательства Казахстана в области доступа к информации видятся:
- создание независимого надзорного органа и системы санкций, которая будет решать проблему систематического нераскрытия информации государственными органами; - установление перечня исключений из права на доступ к информации, соответствующего международным стандартам. К примеру, национальная безопасность, международные отношения, законные коммерческие интересы и др.; - установление обязательного приоритета общественного интереса; - внедрение программ обучения для должностных лиц и т.д. Наряду с законодательной базой, важным вопросом выступает уровень развития электронного правительства, упрощающего доступ к информации и ускоряющего обмен информацией. Согласно Обзору Организации Объединенных Наций по электронному правительству (E-Government Survey) 2022 года Казахстан отнесен к группе стран с очень высоким EGDI (Индекс открытых государственных данных). Оценка Казахстана составила 0,8563 из 1. При этом, в отчете ООН отмечается, что движение за открытые государственные данные будет продолжать набирать обороты, поскольку доступ к информации становится ключевым фактором развития. Открытые интерфейсы прикладного программирования (API) будут способствовать еще более эффективному доступу к информации государственного сектора через удобные для граждан приложения. В настоящее время в мире наблюдается рост разработок вокруг API и рост открытых данных в целом. Данный тренд указывает на необходимость повышения текущего уровня автоматизации размещения наборов открытых данных в Казахстане. Среди данных наибольший интерес для общественности, как правило, представляет бюджетная информация. Согласно последнему отчету международного исследования по открытости бюджета Open Budget Survey 2021 Казахстан занял 63 балла из 100 возможных по показателю прозрачности (среднее значение по всему миру - 45), улучшив позиции в сравнении с 2019 годом (предыдущим отчетом). Исследование по открытости бюджета представляет собой единственный в мире независимый, сравнительный и объективный инструмент исследования, который применяется с учетом признанных международных критериев и оценивает 3 показателя: прозрачность; участие общественности; надзор за бюджетом. Часть исследования по прозрачности бюджета оценивает доступ общественности к информации о том, как правительство формирует и расходует государственные ресурсы. В ней дается оценка наличия, своевременности и полноты восьми ключевых бюджетных документов (предварительное бюджетное заявление, проект бюджета, утвержденный бюджет, гражданский бюджет, годовой отчет, аудиторский отчет, полугодовой обзор, текущие отчеты). Динамика показателя прозрачности для Казахстана 2010-2021 гг.
