Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан
В последних числах апреля в Атырау состоялась XI международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан». Участники конференции - ведущие юристы республики, представители министерств и ведомств, а также зарубежные гости - осветили ряд вопросов, требующих разрешения. Сегодня мы предлагаем вашему вниманию ключевые доклады участников конференции.
Экологическое законодательство Украины: проблемы и перспективы нефтегазового комплекса
М. Услистый, старший юрист юридической фирмы «Astapov Lawyers», MCIArb, Киев
Законодательная база природоресурсных отношений в нефтегазовом комплексе (НГК)
Среди профильных национальных нормативно-правовых актов следует упомянуть:
a) Кодекс Украины «О недрах» (от 27.07.1994 г. № 132/94-ВР), которым устанавливается порядок геологического исследования, пользования, охраны недр и государственного контроля за всем вышеобозначенным;
b) Закон Украине «О защите окружающей природной среды» (от 25.06.1991 г. № 1264-XII) - регулирует вопросы, связанные с контролем, надзором, полномочиями государственных органов, проведения экологической экспертизы, использования природных ресурсов мероприятиями по обеспечению экологической безопасности и ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды.
c) Энергетическая стратегия Украины до 2030 г., утвержденная постановлением КМУ от 15.03.2006 г., раздел 2 которой, в частности, посвящен прогнозированию балансов топливно-энергетических ресурсов Украины;
d) Закон Украины «О нефти и газе» (от 12.07.2001 г., № 2665-III) - основной документ, регулирующий процесс изучения, пользование нефтегазоносными недрами, организационные основы разработки месторождений нефти и газа. Среди прочего содержит раздел 9 об охране окружающей среды. В частности, данным разделом устанавливается:
- обязательная экологическая экспертиза проектов на проведение геологоразведочных работ на землях природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
- обязанность пользователей, которые проводят бурение разведочных и эксплуатационных скважин, а также разработку нефтяных и газовых месторождений и эксплуатацию подземных хранилищ газа производить ликвидацию аварийных выбросов газа, нефти или пластовой воды из скважин;
- обязанность недропользователей заключать соглашения со специализированными подразделениями по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на выполнение ими инспекционно-профилактических и аварийных работ;
- создание охранных и санитарно-защитных зон объектов нефтегазовой отрасли для обеспечения безопасности населения, проживающего в районе расположения объектов нефтегазовой отрасли;
e) множество подзаконных документов, регулирующих процесс разработки и добычи нефтегазовых ресурсов, экологических стандартов в этой сфере. (Указ Президента Украины «О реформировании нефтегазового комплекса Украины» от 28.02.1998 г., «Методика расчета размеров возмещения убытков, причиненных государству вследствие нарушения законодательства об охране и рациональном использовании водных ресурсов» от 20.07.2009 г., стандарты ГСТУ «Опытно-промышленная разработка нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений», «Охрана окружающей среды. Сооружение разведывательных и эксплуатационных скважин на нефть и газ на суше», «Разведка (доразведка) и обустройство месторождений нефти и газа. Составные элементы видов работ и объектов строительства» и др.
Судебная практика
Наиболее интересной с нашей точки зрения является та практика, которая сложилась ввиду неоднозначности законодательного регулирования в сфере НГК. Одним из таких дел является дело ООО «Восточный геологический союз» (истец по делу). Спор возник на почве противоречия норм закона «О нефти и газе», на применении которого настаивал истец, и Закона Украины «О государственном бюджете на 2009 год» а также действующего подзаконного акта (Порядка предоставления в 2009 году специальных разрешений на пользование недрами, утвержденного постановлением КМУ от 17.06.2009 г. № 608), которым руководствовалось Министерство охраны окружающей природной среды. Суть в том, что истцу было выдано специальное разрешение на геологическое изучение, в т.ч. на промышленную разработку недр. После проведения необходимого объема работ, он обратился в Министерство с просьбой предоставить ему специальное разрешение на промышленную разработку нефтегазоносных недр сроком на 20 лет без проведения аукциона, на основании п. 11 ст. 15 Закона Украины «О нефти и газе». Однако министерство ответило отказом ввиду того, что вышеназванным порядком без проведения аукциона предоставлялись разрешения на разработку лишь хозяйственными обществами, в уставном капитале которых более 60% процентов акций принадлежат государству. Поскольку истец не являлся вышеуказанным обществом, он не мог получить специальное разрешение без проведения аукциона. Кроме того, министерство ссылалось на положение Закона Украины «О государственном бюджете на 2009 г.», которым предусматривалось предоставление разрешения только в порядке аукциона. Суд, установив, что истцом действительно были проведены необходимые разведывательные работы, указал, что нормы закона «О нефти и газе» являются специальными по отношению к нормам Закона «О государственном бюджете на 2009 год». Касательно действия порядка ВСУ, дабы не перебирать на себя полномочия Конституционного суда, разъяснил, что речь идет не о выдаче разрешения на аукционе, а о выдаче его вне конкурса в соответствии с нормами закона. На основании обозначенного, суд отклонил кассационную жалобу министерства и обязал выдать упомянутое разрешение. (P.S. Упомянутый порядок не был изменен).
Еще один спор касается экологической ответственности при осуществлении добычи нефти. (Решение ВСУ от 26.10.2010 г. № 42/66). Речь идет о деле ВАТ «Укрнафта» (ответчик по делу), в оборудовании которой произошла разгерметизация, что привело к выбросу нефти и загрязнению прилегающего земельного участка. Ответчик не отрицал факт загрязнения, однако предоставил доказательства того, что виновны в разгерметизации фонтанной арматуры скважины неустановленные лица, действия которых имели характер несанкционированного вмешательства в деятельность оборудования, в связи с чем ответчик обратился в правоохранительные органы с соответствующим заявлением. Кроме того, им не было допущено нарушений требования законодательства об охране окружающей среды и регулярно осуществлялись технические, организационные мероприятия, направленные на уменьшение вредного влияния на окружающую среду. Однако суд не согласился с такой логикой, исходя из того, что добыча нефти, нефтехимия и нефтепереработка (включая все виды продуктопроводов), согласно п.4 постановления Кабинета Министров Украины, от 27.07.1995 года № 554 «О перечне видов деятельности и объектов, представляющих повышенную экологическую опасность» представляет повышенную опасность, а значит - является источником повышенной опасности в соответствии со статьей 1 Закона Украины «Об объектах повышенной опасности». И, уже руководствуясь положениями Гражданского кодекса Украины (лицо, осуществляющее деятельность, которая является источником повышенной опасности, отвечает за причиненный вред, если не докажет, что вред был причинен вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего), постановил возместить вред за загрязнение земельных ресурсов в полном объеме.
Проблемы законодательства и правоприменения
Проблемы законодательства. В законодательных актах, регулирующих общие принципы функционирования предприятий, экономические и природоохранные, специфику отношений в НГК практически не отражено. В общем, законодательство, регулирующее отношения в НГК, является фрагментарным и имеет большое количество несогласованностей, поскольку не было соответствующей концепции реформирования сектора. Итак, среди законодательных пробелов модно упомянуть:
- отсутствие системного подхода в регулировании НГК;
- недостаточное правовое обеспечение функционирования рынка природного газа;
- неурегулированность вопросов по управлению НГК;
- противоречивость правоприменения по вопросам отчисления платы за транзит природного газа и нефти;
- неурегулированность финансирования разведки (доразведки) и обустройство нефтяных и газовых месторождений как приоритетного направления развития отрасли;
- необеспечение при регулировании цен на природный газ, окупаемости затрат предприятий отрасли. Современное правовое регулирование нефтегазовой отрасли требует его улучшения и совершенствования путем внесения изменений в действующее законодательство и принятия новых нормативно-правовых актов. Направления и пути такого улучшения обусловлены рядом факторов, важнейшими из которых являются международные обязательства Украины, предусмотренные соответствующими международными соглашениями.
Проблемы правоприменения. Подходя к следующему вопросу о судебной практике, необходимо также очертить основные проблемы в правоприменении и предложения об их решении. В частности это касается:
- введение дополнительных экономических поощрительных мер для заботы об окружающей среде путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство об отсрочке взимания налога на добавленную стоимость на импортируемое оборудование, на весь период строительства и окупаемости объектов, вводимых в эксплуатацию, а также освобождение от налогообложения прибыли, которая используется для реконструкции и модернизации заводов;
- внесение изменений и дополнений в таможенное законодательство об отмене уплаты ввозной пошлины на оборудование и материалы, которые не производятся в Украине и нужны для реконструкции заводов, переоснащения новыми очистительными системами;
- реализации стратегии развития нефтегазовой промышленности требует государственной поддержки через совершенствование законодательной базы, в частности, для увеличения поступления нефти в Украину решить с Российской Федерацией вопрос о переходе к единым правилам взимания косвенных налогов (налог на добавленную стоимость) при экспорте природного газа и нефти, включая газовый конденсат, по принципу «страны назначения»;
- создание благоприятных условий для рентабельной работы нефтеперерабатывающих предприятий, в том числе путем внедрения современной ресурсосберегающей техники и технологии, чтобы избежать дисбаланса между спросом и потреблением на нефтяном рынке. На государственном уровне следует осуществлять регулирование ценовой политики путем координации действий правительства и производителей нефтепродуктов;
- создание и налаживание системы государственного учета газа и нефтепродуктов, что позволит сформировать достоверную базу для выработки стратегии развития отрасли и нефтяного рынка;
- создание законодательным путем условий, повышающих заинтересованность нефтяных компаний в поставках нефти в Украину.
Перспективы развития экологических правоотношений в нефтегазовом секторе
1. Поскольку нормы экологического законодательства недостаточно унифицированы и зачастую противоречивы, о чем может свидетельствовать судебная практика, государством ведутся работы по созданию единых нормативных актов, которые регулировали бы определенные отраслевые вопросы. В НГК таким документом может стать проект (2010 г.) Правил разработки месторождений нефти и газа - столь недостающего комплексного документа, который содержит исчерпывающий механизм государственного регулирования НГК (от подготовки к разработке, составления проектно-технической документации до сооружения, освоения и эксплуатации добывающих скважин). В документе, среди прочего, отдельный раздел посвящен охране окружающей среды во время освоения скважин, опытно-промышленной и промышленной разработки месторождений нефти и газа (раздел 21). Данным разделом устанавливаются, какие конкретные меры недропользователь обязан проводить во время каждого этапа своей деятельности: от исследования, освоения, до разработки и бурения скважин.
2. Добыче газа не уделяется достаточного внимания на законодательном уровне, ввиду этого предлагается принятие закона об основах функционирования рынка природного газа, что обеспечило бы системный подход к созданию условий для стабильного функционирования рынка природного газа и его дальнейшего развития, определение основных направлений реформирования газовой отрасли. Принятие этого законопроекта позволит либерализовать существующий рынок природного газа, улучшить финансово-экономическое положение предприятий, работающих на рынке природного газа.
3. Иные законодательные инициативы. Сейчас ведется работа над подготовкой новой редакции кодекса о недрах. Среди проектов также находятся дополнения к Закону «О нефти и газе», чтобы детальнее регламентировать процедуру проведения конкурса на получение разрешения на пользование нефтегазоносными недрами, таким образом, чтобы она менее зависела от подзаконных актов и приобрела большую стабильность и прозрачность. Внесение изменений в Закон Украины «О природных монополиях», которые бы детализировали полномочия Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики Украины относительно регулирования субъектов естественных монополий.
