рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм.
Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам создания национального превентивного механизма, направленного на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания» (далее - законопроект).
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект разработан в целях приведения национального законодательства Республики Казахстан в соответствие с нормативными требованиями Факультативного протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее - Протокол), ратифицированного Законом Республики Казахстан от 26 июня 2008 года (№ 48-IV).
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из 2 статей.
Законопроект предусматривает поправки в следующие законодательные акты Республики Казахстан:
- Уголовно-исполнительный кодекс Республики Казахстан (далее - УИК РК);
- Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее - УПК РК);
- Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее - КоАП РК);
- Закон Республики Казахстан «О принудительном лечении больных алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией»;
- Закон Республики Казахстан «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества»;
- Закон Республики Казахстан «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждения детской безнадзорности и беспризорности»;
- Закон Республики Казахстан «Об органах юстиции».
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта.
Разработка и принятие представленного законопроекта обоснованны и своевременны.
Национальный превентивный механизм (далее - НПМ) должен позволить общественности, прежде всего, получать достоверную информацию о ситуации с правами заключенных. Помимо этого, НПМ, в случае его внедрения и применения в Казахстане, будет способствовать реализации установлений Протокола о том, что:
- ни один государственный орган или должностное лицо в Республике не смогут назначать, применять, разрешать или допускать любую санкцию в отношении любого лица или организации за сообщение НПМ любой информации, будь то правдивой или ложной, и ни одно такое лицо или организация не будут каким-либо иным образом ущемлены (часть 1 статьи 21 Протокола);
- конфиденциальная информация, собранная НПМ, не будет подлежать разглашению. Данные личного характера могут быть опубликованы только с прямо выраженного согласия соответствующего лица (часть 2 статьи 21 Протокола);
- НПМ должен быть наделен правом представления рекомендаций компетентным государственным органам и совместного обсуждения конкретных мер по улучшению положения заключенных (статья 22 Протокола);
- НПМ должен будет готовить ежегодные доклады, которые будут подлежать распространению и будут открыты для общественности (статья 23 Протокола).
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта.
Последствия от принятия законопроекта будут носить положительный характер после тщательной доработки законопроекта, с учетом высказанных замечаний и предложений.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой.
Способы, механизмы, подходы к разрешению поставленных проблемных вопросов, в целом, адекватны целям и задачам антикоррупционной экспертизы.
Принятие законопроекта в данной редакции не отвечает реальной потребности регулирования общественных отношений, направленных на предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Законопроект содержит коррупционный потенциал и требует доработки.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
| № | Наименование документов | на государственном языке | на русском языке |
| 1 | проект нормативного правового акта (количество статей) | представлен (2 статьи) | представлен (2 статьи) |
| 2 | пояснительная записка к проекту нормативного правового акта (количество страниц) | представлена (2 страницы) | представлена (2 страницы) |
| 3 | сравнительная таблица к проекту нормативного правового акта при внесении проекта нормативного правового акта об изменении и дополнении в действующее законодательство с соответствующим обоснованием вносимых изменений и дополнений (количество страниц) | представлена (14 страниц) | представлена (19 страниц) |
| 4 | паспорт по оценке социально-экономических последствий действия принимаемого законопроекта | отсутствует | отсутствует |
| 5 | статистические данные по изучаемой проблеме (количество страниц) | отсутствуют | отсутствуют |
| 6 | иные материалы, касающиеся вопросов, затронутых в проекте нормативного правового акта (количество страниц) | отсутствуют | отсутствуют |
| 7 | иные вопросы, поставленные Организатором экспертизы (количество страниц) | отсутствуют | отсутствуют |
Сроки проведения научной экспертизы
| дата поступления проекта нормативного правового акта | 06 февраля 2012 г. |
| дата представления обновленного проекта нормативного правового акта | |
| дата завершения (представления) научной экспертизы | 10 февраля 2012 г. |
| дата завершения (представления) перевода на государственный или русский язык | |
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Генеральный директор С.Д. Алимжанов
2. Управляющий директор к.э.н. М.В. Сандрачук
3. Административный директор к.ю.н. М.Ш. Асатов
4. Главный научный сотрудник д.ю.н., профессор Г.С. Мауленов
5. Главный научный сотрудник д.ю.н., профессор Г.Р. Рустемова
6. Старший научный сотрудник к.ю.н. Е.З. Бекбаев
7. Старший научный сотрудник к.ю.н. Г.Б. Кысыкова
8. Старший научный сотрудник к.ю.н. А.Б. Габбасов
9. Младший научный сотрудник А.Д. Досмаганова
10. Старший эксперт А. Ахметова
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой
проектов нормативных правовых актов (замечания и рекомендации по
факторам коррупциогенности)
В процессе экспертного исследования выявлены следующие дефектные нормы, содержащие признаки коррупциогенных факторов:
1. Неясна логика построения концепции редакции пункта 2 статьи 19-2 УИК РК, где указано, что при угрозе национальной безопасности, участникам превентивного механизма может быть отказано в посещении. И этот отказ может быть обжалован в суде.
Выходит, если суд решит, что отказ не связан с вопросами угрозы национальной безопасности, участник превентивного механизма может посетить учреждение. Таким образом, суд и уполномоченный орган, как публичные институты, могут толковать понятие «национальной безопасности» по-разному. По иным основаниям отказывать в посещении мест лишения свободы не допускается. Предполагаем, что обжалование в судебном порядке представляется неуместным. Неясно, к чему будет сводиться решение суда: нарушению права на посещение учреждения необоснованности отказа? Соблюдение интересов государства (в том числе национальной безопасности) заложено в принципах органов уголовно-исполнительной системы в Законе «О правоохранительной службе». В представленной редакции разработчик сталкивает государственные системы в лице государственных органов по вопросу сложившейся идеологической концепции.
Представители средств массовой информации и иные лица имеют право посещать учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы по специальному разрешению администрации этих учреждений либо вышестоящих органов уголовно-исполнительной системы в порядке, установленном уполномоченным органом уголовно-исполнительной системы (пункт 2 статьи 21 УИК РК). Соотносится ли данная норма, а также обладает ли она силой в случае наделения правами участников превентивного механизма согласно редакции пункта 1 статьи 19-9 УИК РК). В предлагаемой редакции не учтены тонкости правовой лингвистики. Вопросы национальной безопасности должны быть приоритетными и безусловными, все государственные органы должны толковать данную категорию с единым смыслом. Возможность отказа посещения учреждения исключается.
В этой связи в положениях указанной статьи необходимо четко установить причины отказа и исключить возможность судебного обжалования по причине отказа по основаниям угрозы национальной безопасности. Положения проекта в рамках одной нормы не корреспондируют между собой, что может привести к юридико-лингвистической коррупциогенности наряду с использованием категорий «может». (Досмаганова А.Д.).
Замечание учтено в части.
2. В соответствии с пунктом 2 статьи 19-2 УИК РК (Права участников национального превентивного механизма) «Участникам национального превентивного механизма может быть отказано в посещении исправительных учреждений и следственных изоляторов в случае угрозы национальной безопасности...».
Наличие данной нормы в законодательном акте позволяет администрации этих учреждений, под предлогом наличия угрозы национальной безопасности, отказать правозащитникам в посещении лиц, содержащихся под стражей, доступе к информации, касающейся порядка их содержания, другой информации.
Усматриваются признаки коррупциогенного фактора «Широта дискреционных полномочий». (Асатов М.Ш.)
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
3. Пункт 4 статьи 19-2 УИК РК устанавливает:
«Участники национального превентивного механизма не обязаны свидетельствовать против лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, с которыми они беседовали при посещении».
Вместе с тем, в соответствии с поправками в статью 27 УПК РК, участники национального превентивного механизма не обязаны свидетельствовать против лиц, с которыми они беседовали при посещении мест лишения свободы, за исключением случаев, представляющих угрозу национальной безопасности.
Таким образом, следует отметить наличие коллизии между вышеотмеченными нормами УИК РК и УПК РК. Так, если в первом случае устанавливается абсолютное положение об отсутствии обязанности по свидетельствованию, то во втором - закрепляется исключение для случаев, представляющих угрозу национальной безопасности. В результате должностные лица на свое усмотрение в одних случаях могут использовать нормы УИК РК, а в другом - нормы УПК РК, в зависимости от определенных личных или групповых выгод.
Кроме того, согласно подпункту 7) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 6 января 2012 года «О национальной безопасности Республики Казахстан», под угрозами национальной безопасности понимается совокупность внешних и внутренних факторов (процессов и явлений), препятствующих или могущих препятствовать реализации национальных интересов Республики Казахстан.
Соответственно, определение случаев, представляющих угрозу национальной безопасности, является оценочным, зависящим от субъективного «взгляда» должностных лиц правоохранительных органов. На наш взгляд, в данном случае следует указывать на привязку к соответствующим статьям УК РК, например статья 233 (терроризм) и т.д.
Отдельно следует акцентировать внимание на противоречивость законодательного закрепления мест, в которых создается система регулярных посещений. Так в случае внесения поправок в УИК РК говорится об исправительных учреждениях и следственных изоляторах, а при внесении поправок в УПК - о местах лишения свободы, что несколько иное.
В целях исключения указанных коррупциогенных факторов, полагаем необходимым внесение в законопроект поправок в части внутренней непротиворечивости. (Габбасов А.Б.)
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
Редакцию пункта 4 статьи 19-2 УИК РК необходимо привести в соответствие с редакцией пункта 2-1 статьи 27, вносимого в УПК РК. В последнем случае выходит, что в случае угрозы национальной безопасности участник превентивного механизма может свидетельствовать против лица, содержащегося в местах лишения свободы. Указанное является концептуальной поправкой. В противном случае в рамках одной иерархии в системе законодательных актов - кодекса - идентичный вопрос предусматривает различное решение. (Досмаганова Л.Д.).
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
4. В пункте 4 статьи 19-2 УИК РК, посвященной правам участников национального превентивного механизма, указывается, что «участники национального превентивного механизма не обязаны свидетельствовать против лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, с которыми они беседовали при посещении».
Конструкция рассматриваемой нормы несовершенна с позиции коррупциогенности и поэтому создает риск создания и развития коррупционных отношений. В данном случае выражения «участники... не обязаны свидетельствовать...» не означает, что они никогда не будут свидетельствовать против лишенных свободы лиц. А если все-таки свидетельствование возможно, то в каких случаях? Наверное, в случае, если участником получена информация об угрозах национальной безопасности и др. Случаи раскрытия такой информации должны быть четко сформулированы, в противном случае свидетельство превратится в доносительство, основанное на служебных полномочиях с потерей полного доверия к такому участнику национального превентивного механизма со стороны лиц, лишенных свободы. Доносительство и участившиеся его случаи, предполагается, будут дискредитировать национальный превентивный механизм. Доносительство, в отличие от свидетельствования, в исключительных случаях, всегда мотивировано решением вопросов личного характера, в том числе, и получением материальной выгоды.
И следующее. Из содержания предлагаемой нормы неясно, на основе какой информации участник Национального превентивного механизма не обязан свидетельствовать и отказываться от дачи показаний: лично им полученной в процессе общения с лицами, лишенными свободы, или ставшей его достоянием в результате общения с другими участниками механизма. Принципиальный ответ на поставленный вопрос тесно сопряжен, опять же, с доносительством, мотивированным личной выгодой или с озвучиванием важной информации на основе чести, достоинства и ответственности за судьбу государства.
Указанные дефекты анализируемой нормы подпадают под признаки коррупциогенного фактора «Наличие пробела в регулировании», поскольку правовая неурегулированность положения участника Национального превентивного механизма в обращении с информацией, которая стала ему доступной вследствие его деятельности, может в некоторых случаях приносить ему личную выгоду или улучшать его положение. (Сандрачук М.В.)
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
5. Предлагаем расширить основания прекращения полномочий членов общественных наблюдательных комиссий - признание - недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим, находящегося под уголовным преследованием и т.д. Указанные причины наряду со смертью обладают значимостью в рамках рассматриваемых правоотношений, (редакция статьи 19-6 УИК РК). Кроме того, в пункте 10 Правил образования областных (города республиканского значения, столицы) общественных наблюдательных комиссий, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 сентября 2005 года № 924, предусмотрены несколько иные основания прекращения членства. Пробел в регулировании. (Досмаганова А.Д.).
Замечание учтено в части.
6. Относительно замены члена общественной наблюдательной комиссии отметим следующее. В случае, если один из членов по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 19-6 УИК РК, прекращает свои полномочия, замена только может производиться на основании протокола соответствующей комиссии. В данном случае неясна норма, согласно которой общественные наблюдательные комиссии образуются Правительством. Не исключено однозначное определение численного состава в рамках решения Правительства, регламентации вопросов замены члена, в этой связи возможность замены на основании протокола будет не корреспондировать с положениями решения Правительства. Происходит столкновение норм права. Кроме того, в Правилах образования областных (города республиканского значения, столицы) общественных наблюдательных комиссий, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 сентября 2005 года № 924, отсутствует регламентация вопросов замены.
Предлагаем, с целью исключения противоречий, вопросы замены закрепить на уровне специального подзаконного акта, редакция которого должна быть представлена одновременно с законопроектом с целью всестороннего анализа вопросов вводимого механизма.
Также, если разработчик фрагментарно закрепляет вопросы замены только на основании протокола, необходимо детализировать последующие процедурные вопросы, не ограничиваясь отдельными положениями, не обладающими завершенным характером. Коллизионность норм проекта. (Досмаганова А.Д.).
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
7. Пункт 3 статьи 19-6 УИК РК изложен в следующей редакции:
«3. Прекращение полномочий и замена участника национального превентивного механизма в лице общественного объединения, реализующего социальный проект, производится в соответствии с законодательством о государственном социальном заказе».
В соответствии со статьей 2 Закона Республики Казахстан «О государственном социальном заказе» законодательство Республики Казахстан о государственном социальном заказе основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из Закона Республики Казахстан «О государственном социальном заказе», а также Закона Республики Казахстан «О государственных закупках» и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, то применяются правила международного договора.
Пункт 3 статьи 19-6 УИК РК не содержит ссылку на соответствующие нормы конкретного нормативного правового акта Республики Казахстан о государственном социальном заказе, где закреплен порядок прекращения полномочий и замены участника национального превентивного механизма в лице общественного объединения, реализующего социальный проект, а потому не отвечает требованиям юридической техники. (Бекбаев Е.З.)
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
8. Статья 19-9 УИК РК устанавливает:
«С даты получения рекомендаций участников национального превентивного механизма уполномоченные государственные органы обязаны принимать в установленные сроки меры по устранению выявленных недостатков, рассмотрению предложений по совершенствованию законодательства Республики Казахстан.
О принятых мерах уполномоченные государственные органы обязаны информировать участников национального превентивного механизма».
Устанавливая обязанность принимать меры по устранению недостатков и информировать об этом участников национального превентивного механизма, законопроектом данная обязанность не ограничивается определенными временными рамками, а делается «пространственная» ссылка на установленные сроки. Закономерно возникает вопрос: данные сроки установлены законодательством или самим уполномоченным государственным органом?
В этом контексте следует отметить, что законодательное установление конкретных сроков гарантирует своевременное рассмотрение рекомендаций, служит одним из юридических средств борьбы с волокитой, безответственностью в деятельности органов государственной власти. Отсутствие четких сроков принятия решения свидетельствует о таком коррупциогенном факторе, как ненадлежащее регламентирование административных процедур. (Габбасов А.Б.)
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
9. Не усматривается в положениях проекта завершенность системы национального превентивного механизма. Созданы субъекты, определены их функции, установлена форма результатов их деятельности (рекомендации, предложения по совершенствованию законодательства), однако остаются открытыми вопросы реагирования уполномоченных органов (здравоохранения, юстиции, прокуратуры, уголовно-исполнительной системы, а также администрации исправительного учреждения) на данные рекомендации. В редакции статьи 19-9 УИК РК говорится о необходимости принятия мер по устранению недостатков в установленные сроки. Далее «судьба» данных рекомендаций остается открытой, поскольку меры могут быть неэффективными, незначительными. В этой связи предлагаем предусмотреть вопросы проверки действенности данного превентивного механизма (отчеты, доклады). Также необходимо предусмотреть необходимость представления уполномоченными государственными органами обоснованных причин непринятия предложений по совершенствованию законодательства. Таким образом, если действенность мер не будет проявляться реально, можно будет говорить о том, что создается мертвый институт, работа которого будет нерезультативной и сводиться исключительно к посещениям мест лишения свободы и подготовке итогового отчета Уполномоченному по правам человека.
Предлагаем в связи с содержанием понятия «уполномоченный по правам человека», под которым понимается должностное лицо, осуществляющее наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенное в пределах своей компетенции полномочиями, принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, и, с учетом главы 3 Положения об Уполномоченном по правам человека, принятие мер закрепить не за уполномоченными органами (как это говорится в редакции статьи 19-9 УИК РК), а за данным уполномоченным по правам человека (Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года № 947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека»). Усматривается наличие пробела в регулировании, незавершенность предлагаемой системы регулирования отношений, несовершенство предлагаемого механизма, которое может привести к различному правоприменению и дальнейшему нарушению прав граждан.
Завершенность системы национального превентивного механизма разработчик связывает с мерами реагирования уполномоченных органов на рекомендации и предложения участников превентивного механизма в рамках Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Согласно положениям данного закона под обращением понимается направленное субъекту, рассматривающему обращение, или должностному лицу индивидуальное или коллективное письменное, устное либо в форме электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью, предложение, заявление, жалоба, запрос или отклик. Общественную комиссию нельзя признать ни физическим, ни юридическим лицом. Обычная процедура рассмотрения предложений осужденного в действующем законодательстве регламентируется нормой пункта 5 статьи 13 УИК РК (где отсылочная норма отсылает к вышеуказанному закону).
Органы и должностные лица, которым направлены предложения, заявления и жалобы осужденных, должны рассмотреть их в установленные законодательством Республики Казахстан сроки и довести принятые решения до сведения осужденных. В рассматриваемом же механизме важно определение четких обязательных мер реагирования на рекомендации и предложения участников превентивного механизма, как особого общественного института. По результатам рассмотрения обращений принимается одно из следующих решений (статья 9 Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»):
1) о полном или частичном удовлетворении обращения;
2) об отказе в удовлетворении обращения с обоснованием принятия такого решения;
3) о даче разъяснения по существу обращения;
4) о прекращении рассмотрения обращения.
Из указанных вариантов не усматривается адаптивность принимаемых решений к национальному превентивному механизму, а также действенность и результативность в призме того, что национальный превентивный механизм обладает спецификой. Рекомендации не могут быть необоснованными, поскольку их формирование, исходя из идеи законопроекта, «фильтруются» уполномоченным органом. Кроме того, уполномоченный орган обучает участников законодательству, повышает их профессиональный уровень и т.д. Предполагаем, что все документы в виде рекомендаций и предложений, которые будут формироваться общественными объединениями, будут контролироваться органом, их финансирующим. Устанавливается косвенная зависимость. Уполномоченный орган будет являться стороной договора о государственных закупках, устанавливать его условия, определять свои полномочия. Усматривается такой факт, что отдельные общественные объединения будут обеспечивать законность прав осужденных через национальный превентивный механизм, остальные общественные объединения - через систему общественного контроля. Социальные проекты будут иметь необщегосударственное значение, а посредством применения законодательства о государственных закупках удовлетворять интересы отдельных лиц. Предполагаем, что договор о государственных закупках должен иметь открытый характер, типовая форма должна утверждаться Правительством Республики Казахстан. Неясен предмет, обязанности сторон, случаи расторжения должны быть специфическими, замены и т.д. Указанный вопрос необходимо детально проанализировать в рамках научной правовой экспертизы.
В настоящее время общественные комиссии имеют право обращаться с заявлениями к администрации исправительного учреждения и следственного изолятора и (или) органам прокуратуры по вопросам, связанным с обеспечением прав и законных интересов лиц, содержащихся в исправительных учреждениях и следственных изоляторах (статья 19-2 УИК РК), и эти заявления не рассматриваются как обращения физических и юридических лиц, а имеют самостоятельный статус.
Все вышеизложенное требует того, чтобы рекомендации и предложения общественных объединений находили свое реальное разрешение в рамках конкретных мер реагирования. Наличие пробела в регулировании. (Досмаганова Л.Д.).
10. Необходимо предусмотреть самостоятельный состав административного правонарушения для должностных лиц, которые также являются субъектами ответственности. В рассматриваемом случае, как предлагается в статье 388-1 КоАП РК, должностные лица не могут рассматриваться как физические лица. Реализация прав участников превентивного механизма напрямую зависит от исполнения функций должностными лицами исправительных учреждений (рядовых исполнителей, начальствующего состава и т.д.). Возможно воспрепятствование действиям, правам и т.д. участников превентивного механизма со стороны должностных лиц. В административном законодательстве должностные лица рассматриваются как самостоятельные субъекты ответственности. В первую очередь субъектами ответственности должны выступать должностные лица, как специальный субъект, а затем с учетом вариативности, возможности ситуаций - физические и юридические лица. При этом необходима дифференциация санкций данной статьи по каждой из указанных категорий лиц, поскольку учитывается степень возможности воспрепятствования со стороны тех или иных субъектов. Пробел в регулировании. (Алимжанов С.Д., Досмаганова А.Д.).
Замечание учтено разработчиком в рабочем порядке.
11. Исходя из прав участников национального превентивного механизма, закрепленных в пункте 1 статьи 19-2 УИК РК, отметим, что взаимодействие участников превентивного механизма опосредуется беседами, передачей информацией с лицами, содержащимися в исправительных учреждениях и следственных изоляторах. Однако в статье 388-1 КоАП РК предусматривается ответственность за воспрепятствование общению с представителями и иными лицами, которые могут предоставить информацию участникам национального превентивного механизма. Если встречи с представителями и иными лицами являются частью реализации концепции превентивного механизма, то необходимо предусмотреть рассматриваемые положения в рамках законопроекта. Встречи, беседы, обмен информацией с указанными лицами трактуется как элемент, выходящий из системы национального превентивного механизма, поскольку согласно редакции пункта 1 статьи 19-1 национальный превентивный механизм - система регулярных посещений исправительных учреждений. Неясны причины, обоснование включение иных лиц в систему превентивного механизма. В данном случае либо необходимо предусмотреть их статус, обязанности, суть участия в целом, либо с учетом системы посещений учреждений исключить указанных субъектов. Их участие придает всему механизму черты неоднозначности задач.
«Иными лицами, которые могут предоставить информацию участникам национального превентивного механизма» необходимо признать персонал учреждений, данная категория используется УИК РК. И в этой связи положения пункта 3 редакции статьи 15-2 необходимо расширить, распространив ее действие не только на лиц, содержащихся в учреждении, но и на персонал, в отношении которого в случае дачи какой-либо информации не могут быть назначены, применены санкции (к примеру, дисциплинарные взыскания, увольнение и т.п.).
Необходимо откорректировать редакции статей с учетом указанного замечания. Пробел в регулировании, коллизионность норм проекта. (Досмаганова А.Д.).
Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать следующие рекомендации:
1. Однозначность отказа посещения учреждения исключается по мотивам угрозы национальной безопасности, а также оспаривания данного отказа в судебном порядке. В судебном порядке возможно оспаривание иных причин отказа, которые не находят своего отражения в нормах проекта (статья 19-2 УИК РК). (Досмаганова А.Д.).
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
2. В предлагаемой части 2 статьи 19-1 УИК РК «Национальный превентивный механизм» словосочетание «...и могут быть областные...» заменить на словосочетание «...и должны быть областными...». (Мауленов Г. С.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
3. Пункт 4 статьи 19-2 УИК РК следует привести в соответствие с пунктом 2-1 статьи 27 УПК. (Сандрачук М.В., Досмаганова А.Д.).
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
4. В предлагаемой части 1 статьи 19-5 УИК РК «Требования к участникам национального превентивного механизма» словосочетание «...могут быть...» заменить на слово «...являются...». (Мауленов Г.С., Рустемова Г.Р.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
5. В предлагаемой части 2 статьи 19-5 УИК РК словосочетание «...не могут быть...» заменить на словосочетание «...не должны быть...». (Мауленов Г.С.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
6. Предлагаем расширить основания прекращения полномочий членов общественных наблюдательных комиссий в редакции статьи 19-6 УИК РК. (Досмаганова А.Д.)
7. Рекомендуем дать развернутую трактовку вопросам замены члена комиссии либо закрепить данные положения на уровне действующего подзаконного акта (статья 19-6 УИК РК). (Досмаганова А.Д.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
8. В части 2 статьи 19-6 УИК РК «Прекращение полномочий участников национального превентивного механизма» словосочетание «...может производиться...» заменить на словосочетание «...должна производиться». (Мауленов Г.С.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
9. Полагаем необходимым конкретизировать срок, указанный в статье 19-9 УИК РК, или указать нормативный правовой акт, содержащий рассматриваемую норму. (Габбасов А.Б.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
10. Закрепить принятие мер за Уполномоченным по правам человека путем их конкретизации либо предусмотреть норму, согласно которой будет усматриваться однозначность результативности рекомендаций и предложений участников национального превентивного механизма (статья 19-9 УИК РК). (Досмаганова А.Д.).
11. Должностные лица в первую очередь должны быть субъектами ответственности за воспрепятствование в статье 388-1 КоАП РК. Рекомендуем дифференцировать санкции. (Досмаганова А.Д.).
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
12. Представителей и иных лиц, которые могут предоставить информацию участникам национального превентивного механизма, необходимо исключить из редакции статьи 388-1 КоАП РК либо закрепить в проекте вопросы их участия в развернутом виде. (Досмаганова А.Д.).
13. В части 1 статьи 388-1 КоАП РК в диспозиции не указано, по какому законодательству возможно право посещения учреждений и организаций.
Следует конкретно указать вид законодательства (уголовно-исполнительное). (Рустемова Г.Р.)
Рекомендация учтена разработчиком в рабочем порядке.
14. Согласно законопроекту вопросы создания общественных наблюдательных комиссий передаются Правительству Республики Казахстан, однако в законопроекте не определена часть концептуальных вопросов создания общественных наблюдательных комиссий Правительством. Например, не определены состав, процедуры формирования комиссий, порядок принятия ими решений, финансовое обеспечение. Тем самым эти важнейшие вопросы оставлены законопроектом «на потом», хотя нет никаких препятствий для регулирования этих вопросов в самом законе.
Поскольку без разрешения указанных вопросов национальный превентивный механизм не может быть создан, а соответствующий закон принят, следует представленный законопроект доработать или же представить дополнительно проект решения Правительства Республики Казахстан о порядке образования общественных наблюдательных комиссий, где будут определены соответствующие административные процедуры. (Бекбаев Е.З.)
15. Норма пункта 3 статьи 19-1 УИК РК представляется слишком общей и подлежащей субъективному толкованию, требует своей дальнейшей конкретизации и раскрытия содержания. По существу она должна содержать порядок реализации указанных социальных проектов или ссылку на соответствующие нормы конкретного нормативного правового акта, где данный порядок закреплен. (Бекбаев Е.З.)
16. Рекомендуем предусмотреть вопросы посещения участников механизма в учреждения детально. Разработчик отмечал, что участники будут посещать учреждения даже без разрешения уведомления администрации учреждения. В данном случае тогда необходимо уравнять данных лиц в статусе с Президентом и иными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 УИК, либо применять норму о специальных разрешениях, либо предложить иной способ посещения - уведомление официальное, как публичное действие, даже исходя из процедурных вопросов. (Досмаганова А.Д.)
Предложения по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом законопроекте.
В редакции пункта 3 статьи 19-2 УИК РК необходимо закрепить примечание, в котором будет отражаться содержание понятия «санкция» применительно для рассматриваемого случая. В теории под санкцией понимается мера ответственность в триаде «гипотеза-диспозиция-санкция». Таким образом, чтобы государственный орган назначал, применял, разрешал или допускал «санкцию», необходимо законодательно установление гипотезы и диспозиции. В законодательстве употребляются категории «с санкции суда», «с санкции прокурора», но данные понятия в рассматриваемом случае не применимы. Государственные органы и должностные лица должны быть наделены полномочиями применять санкции как меру ответственности. Но в данном случае при сообщении участникам превентивного механизма информации реакция государственных органов или должностного лица возможна и трактуется разработчиком как санкция. Изложенным, необходимо с теоретической и лингвистической точки зрения придать норме однозначный характер. (Досмаганова А.Д.).
