17.06.2006
Информационно-аналитический отдел
аппарата Сената
Сводно-аналитический сектор
ИНФОРМАЦИЯ
к проекту закона Республики Казахстан
«О государственной монополии»
Правительством Республики Казахстан в Мажилис Парламента Республики Казахстан представлен проект закона Республики Казахстан «О государственной монополии».
Проект закона направлен на совершенствование правовых основ государственного контроля и регулирования деятельности, отнесенной к сфере государственной монополии. Законопроект позволит разграничить неоднозначное толкование понятий сфер государственной монополии и исключительного права, относящегося к функции государства в Республике Казахстан.
Законопроектом предлагается установить порядок осуществления контроля и регулирования деятельности в сфере государственной монополии уполномоченным органом, а также закрепить функции уполномоченного органа при его осуществлении.
О международном опыте
Основными формами реализации государственного регулирования экономики являются:
· контроль за образованием субъектов;
· лицензирование отдельных видов деятельности;
· контроль в сфере стандартизации и сертификации;
· регулирование тарифов и цен и т.д.
Регулирующая роль государства в различных странах неодинакова. Это во многом зависит от экономического потенциала государства, экономической политики и защиты собственных интересов. Но в целом сферы деятельности, в которых принимает участие государство, достаточно традиционны. Это область деятельности, затрагивающая национальную безопасность, военно-политические позиции страны, обеспечение охраны общественного порядка и безопасности, экономические интересы государства и потребителей.
Как показывает международный опыт, существуют два основных способа выявления оптимального размера государственного сектора:
· определение социальных видов деятельности, которыми должны заниматься государственные предприятия, без наложения на них каких-либо количественных ограничений;
· четкое ограничение количества предприятий, которые признаются государственными вне зависимости от вида их деятельности /1/.
Во всех странах Европейского союза те или иные отрасли общественно-полезной сферы входят в состав государственного сектора. Подобные услуги могут оказываться и частными предприятиями при условии предоставления им различных льгот и наличия специальных механизмов государственного контроля над их деятельностью. Однако административные органы ЕС считают, что некоторые услуги (товары, работы) лучше обеспечиваются государственными предприятиями, нежели частными предприятиями даже в случае их государственного регулирования. В некоторых странах ЕС этот принцип закреплен в конституции (например, в Германии в отношении почты и железных дорог) /2/.
Примером отнесения предприятий общественно-полезной сферы к государственному сектору может служить Франция, где в состав госсектора входят такие отрасли, как транспорт, энергоснабжение, связь, коммунальное хозяйство /3/.
Во Франции государственные предприятия, обладающие статусом юридического лица, называются «публичными учреждениями». Порядок управления такими предприятиями определяется обычным корпоративным правом.
Страны Восточной Европы также стремятся определить те сферы, в которых возможно присутствие государственных предприятий. Например, Польша планирует ограничить виды деятельности государственных предприятий поддержанием инфраструктуры, а именно: морские и речные порты; аэропорты; железнодорожные пути; электрические сети; газо- и нефтепроводы; магистральные телекоммуникационные сети; склады стратегических запасов. Польские государственные предприятия могут также оказывать услуги в области научной деятельности, основного образования, почтового сообщения /4/.
В странах ЕС используются различные формы организации контроля за деятельностью государственных предприятий. В некоторых из них сформировалась многоуровневая система управления государственным сектором, в рамках которой государство осуществляет указанный контроль не напрямую, а через специальные управляющие компании /5/.
Система государственного регулирования и контроль деятельности в сфере государственной монополии в США основывается на судебных разбирательствах и обобщениях решений судов /6/.
На сегодняшний день в федеральном правительстве США функционируют следующие основные государственные органы, оказывающие влияние на выпуск и продажу потребительских товаров:
· администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами (входит в состав министерства здравоохранения и социальных служб), основная задача которой «предотвращение поступления в продажу фальсифицированных продуктов и товаров, лекарств, медицинских приборов»;
· комиссия по безопасности потребительских товаров, основная задача которой «защита потребителя от неоправданного риска получения повреждения в процессе эксплуатации и использования потребительских товаров»;
· национальная администрация безопасности движения на шоссейных дорогах в составе министерства транспорта, занимающаяся разработкой и внедрением стандартов на средства, которые обеспечивают защиту водителя и пассажира от получения травм в случае аварий;
· федеральная комиссия по торговле - правительственный орган по защите потребителя от «обманных действий» торгующих организаций.
В компетенцию этих регулирующих органов входят:
· разработка и утверждение обязательных к применению стандартов и постановлений, направленных на обеспечение безопасности продукции;
· недопущение практики обмана потребителя;
· применение мер и санкций юридического характера;
· запрещение продажи товаров, не соответствующих требованиям безопасности;
· проведение оценки качества новой продукции и разрешение на ее выпуск;
· образование потребителей в вопросах качества товаров.
За рубежом в большинстве случаев размеры сектора государственных предприятий считаются оптимальными не из-за его экономической эффективности, а благодаря эффективному исполнению возложенных на него общественно-полезных функций /7/.
В странах СНГ есть нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов государственной монополии в отдельных отраслях экономики, но самостоятельного закона, в котором были бы перечислены сферы деятельности, подлежащие государственному регулированию, указаны права и обязанности, как субъектов, так и уполномоченных органов, нет.
***
Как известно, становлению и развитию предпринимательства в нашей стране способствовали отказ от всеобщего государственного регулирования, планово-распределительной системы, формирование новых экономических отношений, признание частной собственности.
Существует множество мнений и подходов по вопросам монополии - дискуссии о том, должно ли государство «по возможности уйти из экономики», может ли это привести «к уходу экономики из государства», необходимо ли «минималистское» государство, имеющее минимум прав и минимум обязанностей, продолжаются на страницах печати /8/.
Вместе с тем необходимость выполнения государством определенных функций в экономике не подвергается сомнению: «нет, и не может быть эффективной, базирующейся на современных научно-технических достижениях социально ориентированной экономики без активной регулирующей роли государства» /9/.
Монополии, создаваемые в результате непосредственного воздействия государства, делятся на следующие виды:
· естественные монополии;
· государственные монополии.
Правовой основой функционирования естественных монополий в Республике Казахстан является Закон «О естественных монополиях», согласно которому естественная монополия - «состояние рынка услуг (товаров, работ), при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг (товаров, работ) невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида услуг (товаров, работ)».
Существование данного вида монополий в ряде научных работ объясняется тем, что в определенных сферах деятельности конкуренция по объективным экономическим причинам является неэффективной из-за того, что один субъект предпринимательства может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на продукцию, чем было бы несколько конкурентов, то есть «если производство любого объема продукции одной фирмой обходится дешевле, чем его производство двумя или более фирмами, говорят, что отрасль является естественной монополией» /10/.
Законодательством РК предусмотрен перечень услуг, относящихся к сферам деятельности естественных монополий.
В отличие от естественной монополии государственная монополия предполагает «монополию государства на производство и реализацию товаров массового потребления. Монополия может быть полной, если государство монополизирует и производство, и реализацию какого-либо товара, или частичной, если монополизировано только производство или только реализация» /11/.
Государственная монополия устанавливается с помощью различных средств, предусмотренных в нормативных правовых актах, и направлена на укрепление безопасности, защиту прав и свобод человека, экономических интересов государства и потребителей, охрану общественного порядка и безопасности, здоровья населения и т.д.
Законодательство о государственной монополии предполагает недопущение конкуренции в определенных сферах предпринимательской деятельности в целях обеспечения государственных и общественных интересов. Следует учитывать, что деятельность, выступающая объектом государственной монополии, по своему содержанию является предпринимательской и осуществляется субъектами предпринимательства, специально уполномоченными государством, то есть государственная монополия - услуги, предоставляемые государственными учреждениями и предприятиями.
В Республике Казахстан осуществление государственной монополии регламентируется нормами ряда законодательных актов путем указания сфер, отнесенных к государственной монополии, в частности, Лесным кодексом, законами «Об охранной деятельности», «Об охране селекционных достижений», «О ветеринарии», «О регулировании торговой деятельности», «О техническом регулировании», «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименований мест происхождения товаров», «Об охране окружающей среды» и т. д.
Рассматриваемый проект закона «О государственной монополии» регулирует отношения, возникающие на рынке услуг (товаров, работ).
В законопроекте:
· дается понятие государственной монополии;
· устанавливается порядок осуществления контроля и регулирования деятельности в сфере государственной монополии уполномоченным органом, закрепляются его функции, уточняются права и обязанности субъекта государственной монополии;
· утверждается порядок формирования и ведения затрат, доходов по каждому виду услуг (товаров, работ).
В соответствии с законопроектом в сферу государственного регулирования включена «технология проведения единого национального тестирования, комплексного тестирования при проведении промежуточного государственного контроля в организациях образования и аттестации организаций образования», которая предусматривает разработку тестовых заданий, программ по обработке данных; создание базы данных по тестируемым; доставку и обработку листов ответов.
По мнению разработчиков проекта, передача этих мероприятий в конкурентную среду вызвала бы вмешательство в процесс тестирования, нарушила бы принцип равных условий гражданам при тестировании.
Включение таких видов деятельности, как диагностика и ликвидация очагов особо опасных болезней животных; регистрационные испытания, апробация ветеринарных препаратов; заготовка, консервация, хранение и реализация крови и ее компонентов в сферу государственного регулирования, объясняется необходимостью защиты здоровья населения.
Изготовление документов, удостоверяющих личность, специальной бланочной продукции, применяемой для допуска водителей к участию в дорожном движении, которые также включены в сферу государственной монополии, специальным уполномоченным органам даст возможность усилить государственный учет и контроль за обеспечением безопасности дорожного движения.
Таким образом, государственная монополия в определенных сферах деятельности устанавливается в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья населения.
