20.05.1999
Уволить нарушителя не позволяет... КЗоТ.
Б. Амрекулов, председатель Дисциплинарного совета г. Алматы; Т.
Абайдельдинов, член дисциплинарного совета г. Алматы, кандидат
юридических наук.
Обращаясь в июле прошлого года к гражданам республики, Президент Н. А. Назарбаев призвал всех нас начать решительную борьбу с коррупцией и преступностью, вести ее всем обществом во имя будущих поколений. Минуло чуть меньше года, и Президент, выступая 31 марта т. г. на совместном заседании палат парламента, поставил задачи перед нами всеми - сбор налогов и ведение решительной борьбы с коррупцией во всех ее проявлениях. В связи с этим хотелось бы поговорить о деятельности дисциплинарных советов на примере полуторагодичной деятельности Дисциплинарного совета г. Алматы. Думается, практика работы, ее первые итоги помогут нам сделать вывод, что проблемы в деятельности дисциплинарных советов республики в основном схожие.
Как известно, в октябре 1997 года Президент Казахстана Н. А. Назарбаев в соответствии с Конституцией республики (п. 20, ст. 44) своим указом образовал Высший дисциплинарный совет Республики Казахстан консультативно-совещательный орган при Президенте республики, главной задачей которого являлось укрепление государственной дисциплины, повышение ответственности государственных служащих, недопущение злоупотреблений ими властью и служебным положением, обеспечение соблюдения государственными служащими правил служебной этики. Этим же указом Президент поручил правительству республики разработать и утвердить типовые положения о дисциплинарных советах при акимах областей и г.г. Акмолы и Алматы, а акимам этих регионов образовать соответствующие дисциплинарные советы.
Практика, накопленная Дисциплинарным советом г. Алматы, приобретенный опыт работы в нем, а также анализ отдельных нормативных правовых актов Республики Казахстан дают основания прийти к следующим обобщениям и выводам.
Согласно распоряжению Президента Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года "О мерах по реализации Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, "О государственной службе", правительству Республики Казахстан было поручено представить Президенту предложения о приведении законодательных актов Республики Казахстан в соответствие с Указом Президента, имеющим силу закона, "О государственной службе" до 10 января 1996 г. Как видно, поручение главы государства носило срочный характер, не терпящий каких-либо отлагательств в силу его исключительной важности, обусловленной целями реализации пункта 4 статьи 33 Конституции Республики Казахстан.
Выполнение данного поручения Президента трансформировалось бы в действительное приведение всей совокупности нормативных правовых актов в соответствие с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, "О государственной службе". На конкретном примере покажем, что положение дел в этом направлении обстоит несколько иначе.
По своей сути Указ Президента Республики Казахстан "О государственной службе" направлен на выделение государственных служащих как отдельной категории работников, выполняющих специфические функции в области государственного управления на основе придания им особого правового статуса. Вместе с тем указ Президента Республики Казахстан предусмотрел наряду с гарантиями социальной защищенности государственных служащих и их ответственность за невыполнение и ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины, а равно и за несоблюдение установленных настоящим Указом ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе.
Так, согласно ст. 30 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, "О государственной службе", за установленные нарушения на государственного служащего налагаются дисциплинарные взыскания, такие, как выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, задержка до одного года в присвоении очередного класса или в назначении на более высокую должность. Крайней мерой взыскания за совершенный дисциплинарный проступок данная статья устанавливает увольнение с государственной службы. Это обстоятельство имеет важное значение для своевременного и обоснованного возбуждения советом дисциплинарного производства в отношении виновных лиц, поскольку одной из основных задач совета является внесение на рассмотрение руководителей государственных органов власти и управления рекомендаций о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих.
В то же время ст. 28 этого же указа не предусмотрела в качестве основания прекращения государственной службы дисциплинарное взыскание в виде увольнения с государственной службы. Поэтому привлечение виновных лиц к такой дисциплинарной ответственности представляется невозможным, поскольку действующее законодательство не включило в перечень дисциплинарных взысканий увольнение за отдельные коррупционные и иные правонарушения, преследуемые в порядке, предусмотренном Законом "О борьбе с коррупцией".
В таком случае совет не может дать рекомендации о применении такого дисциплинарного взыскания, как увольнение со службы, а состоявшееся увольнение будет считаться незаконным.
По существу эта статья указа Президента, за исключением трех из семи оснований прекращения государственной службы, таких, как инициатива госслужащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе, представление государственным служащим заведомо ложных сведений о его доходах и имуществе, утрата гражданства Республики Казахстан, содержит основания увольнения работников, предусмотренные КЗоТ КазССР, либо отсылает к нему. К чему это привело? К примеру, Дисциплинарный совет г. Алматы в свое время рассматривал дисциплинарное дело в отношении одного из руководителей системы здравоохранения и рекомендовал в своем решении руководителю вышестоящего органа управления этой же системы освободить от занимаемой должности лицо, допустившее грубые финансовые нарушения, злоупотребление служебным положением, нарушение правил служебной этики государственного служащего и морально-этических норм.
При принятии решения на заседании Дисциплинарного совета его члены прежде всего руководствовались Указом Президента Республики Казахстан "О государственной службе", "Правилами служебной этики государственных служащих", а при определении дисциплинарного взыскания полностью опирались на "Положение о порядке наложения дисциплинарных взысканий на государственного служащего", утвержденное Указом Президента республики 20 декабря 1996 г. № 3279.
Однако суд одного из районов г. Алматы установил, что при увольнении государственного служащего было допущено нарушение ст. 164 ч. 3 КЗоТ КазССР, выразившееся в увольнении по инициативе администрации одинокой матери при наличии у нее ребенка-инвалида в возрасте до 16 лет.
Согласно этой статье увольнение такой категории работников по инициативе администрации не допускается, кроме случаев полной ликвидации предприятия, учреждения, организации, когда допускается увольнение с обязательным трудоустройством.
Не покушаясь на права женщин, необходимо все-таки признать, что данная статья КЗоТ не укладывается в рамки антикоррупционного законодательства, так как она, как и весь КЗоТ, не приведена в соответствие с нормативными правовыми актами, регулирующими рыночный механизм. Получается, что беременные женщины и женщины, имеющие детей в возрасте до 3 лет (одинокие матери - при наличии у них ребенка в возрасте до 14 лет или ребенка-инвалида до 16 лет), не подлежат увольнению по инициативе администрации с должности государственного служащего, если они приняли за выполнение своих государственных или приравненных к ним функций любое вознаграждение в виде денег, услуг и в иных формах, представили заведомо ложные сведения о своих доходах и имуществе и т.д. То есть совершили коррупционные правонарушения.
Одним словом, КЗоТ полностью выводит эту категорию лиц из сферы применения Закона "О борьбе с коррупцией", и, что более удивительно, их нельзя уволить по инициативе администрации за совершение таких дисциплинарных проступков, как прогул без уважительных причин, появление на работе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения, совершения по месту работы хищения и др.
Между прочим Международная организация труда (МОТ) учитывает вероятность подобных ситуаций и решает их весьма конкретно. Так, например, согласно конвенции (№ 111) "О дискриминации в области труда и занятий", принятой 25 июня 1958 года на сорок второй сессии Генеральной конференции МОТ, не считается дискриминацией любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанное на ее специфических требованиях.
Закон Республики Казахстан "О борьбе с коррупцией" признает в качестве основного принципа борьбы с ней допустимость ограничений прав и свобод должностных и других лиц, уполномоченных на выполнение государственных функций, а также лиц, приравненных к ним. Кстати, такое ограничение прав и свобод государственных служащих соответствует п. 1 ст. 39 Конституции Республики Казахстан.
Следуя правилам МОТ, Конституции Республики Казахстан, национальное законодательство Республики Казахстан о государственной службе может допустить отдельные различия в регулировании труда государственных служащих, предусмотрев, в частности, общее основание прекращения государственной службы для всех госслужащих, как увольнение с должности за совершение коррупционных правонарушений, не влекущих уголовную ответственность, включая и названную категорию женщин.
Согласно тому же "Положению о порядке наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих Республики Казахстан", взыскание, в том числе и увольнение со службы, может быть наложено до истечения тридцати календарных дней со дня совершения проступка или со дня получения информации (курсив наш) об этом. Однако суды, в частности, тот же районный суд, руководствуются ст. 131 КЗоТ КазССР, устанавливающей порядок наложения и обжалования дисциплинарных взысканий, в соответствии с которым взыскание налагается не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске, и не позднее 6 месяцев со дня совершения проступка. Еще один пример, как говорится, для наглядности. В свое время за грубые финансовые нарушения, выявленные в ходе ревизии, один из руководителей городского управления на коллегии акима города понес наказание в виде выговора. По истечении определенного времени (более 9 месяцев) Дисциплинарный совет буквально был завален потоком писем и заявлений сотрудников этого управления о его различных злоупотреблениях.
Образованная нами комиссия в ходе проверки выявила массу нарушений и злоупотреблений в его деятельности. По рассмотрении дисциплинарного дела на заседании совета было принято решение - рекомендовать освободить его от занимаемой должности за продолжающиеся грубые финансовые нарушения, злоупотребление служебным положением, нарушение правил служебной этики государственного служащего и морально-этических норм. Аким города поддержал это решение, и зарвавшийся чиновник был освобожден от должности. Казалось бы, все вопросы сняты, но не тут-то было. Обратившись в суд и ссылаясь якобы на то, что он имеет уже за это один выговор, используя различные юридические хитросплетения, чиновник переводит это дело в длительную судебную тяжбу, которой не видно конца и края.
Несовершенство законодательства о государственных служащих, противоречие отдельных норм КЗоТ нормам действующего антикоррупционного законодательства приводят не только к отмене приказов руководителей органов государственной власти и управления об увольнении лиц, совершивших правонарушения в сфере государственной службы, но и не содействуют укреплению авторитета дисциплинарных советов, дающих рекомендации об увольнении, принижают значение государственной службы, когда в должности восстанавливаются лица, не имеющие морального права состоять на государственной службе и дискредитирующие ее в глазах общества, особенно сейчас, когда борьба с коррупцией становится главной задачей национальной безопасности страны.
Думается, здесь не стоит говорить о последствиях таких восстановлений в должности скомпрометировавших себя лиц, которые, дискредитировав государственную службу, умудряются еще требовать материальную и моральную компенсацию.
Хотелось бы еще раз подчеркнуть основную мысль - необходимо срочно привести в соответствие практически изживший себя КЗоТ (принятый в 1972 году) с новыми законами, необходимость которых продиктована временем, хотя бы касательно одной категории лиц, именуемых государственными служащими.
Образование Государственной комиссии Республики Казахстан по борьбе с коррупцией - несомненно, большой шаг в борьбе с ней. Но, как известно, к компетенции Госкомиссии отнесено рассмотрение дисциплинарных дел должностных лиц первых двух категорий государственных служащих республики, основная же масса мздоимцев и различных расхитителей бюджетных средств опять-таки попадает в поле зрения дисциплинарных советов Республики Казахстан.
Несомненно, что в этих условиях роль и значение дисциплинарного совета возрастает.
Выступая на последнем заседании совета по борьбе с коррупцией, Президент Казахстана Н. А. Назарбаев призвал всех еще шире и эффективнее применять меры административного, дисциплинарного наказания, придать борьбе с коррупционерами всех уровней системность, масштабность, больше опираться на такое качество честных граждан, как патриотизм. И с этой задачей, как никто лучше, могут справиться дисциплинарные советы республики, в составе которых депутаты маслихатов, авторитетнейшие представители общественности, широко опирающиеся на свой большой внештатный актив, - люди, которые прекрасно знают местные кадры чиновников районного, городского, областного уровня, не понаслышке судят об их морально-этических, деловых и профессиональных качествах. Это, кстати, позволит избежать того, чтобы в пылу борьбы с коррупцией не пострадал кто-либо по чьему-нибудь злому навету.
И еще одно немаловажное обстоятельство. Тысячи наших граждан так или иначе ежедневно общаются с сотнями государственных служащих на районном, городском уровнях, и по ним они судят о власти, о ее справедливости. И потому очень важно именно на этом уровне искоренять любые злоупотребления или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а порой и хамское их отношение к гражданам. А это вполне под силу ныне существующим дисциплинарным советам республики.
Новое "Типовое положение о дисциплинарных советах областей и городов Астаны и Алматы", утвержденное постановлением правительства республики № 218 от 10 марта 1999 года, устанавливает статус совета как консультативно-совещательного органа, координацию деятельности которого осуществляет Государственная комиссия Республики Казахстан по борьбе с коррупцией.
К сожалению, это Положение не только не установило, а даже никоим образом не уточнило процедуру увольнения виновного госслужащего с должности.
Надлежащее выполнение своих функций дисциплинарным советом в значительной степени зависит от наличия его реально определенного правового статуса, связано с занимаемым им местом в иерархии исполнительно-распорядительных, правоохранительных органов, с наделением его компетенцией, кругом функциональных прав и обязанностей, а главное законодательной базой для осуществления своей деятельности. Консультативно-совещательный характер деятельности совета и, как следствие, его полномочий немедленно сказывается на конечных результатах его работы, действенности принимаемых мер, связанных с предупреждением, выявлением, пресечением правонарушений, вытекающих из коррупционных действий государственных служащих, с укреплением государственной дисциплины и морально-этических норм госслужащих.
На наш взгляд, в целях повышения авторитета и эффективности деятельности совета необходимо придать ему статус местного (городского, областного) органа Государственной комиссии Республики Казахстан по борьбе с коррупцией на правах ее структурного подразделения, включая кадровые назначения.
А пока в современном его состоянии правовой статус дисциплинарного совета представляется аморфным, лишенным организационных признаков структурного подразделения Государственной комиссии Республики Казахстан по борьбе с коррупцией, являющейся государственным органом, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан.
В данное время по поручению Президента республики Н. А. Назарбаева готовится ряд законопроектов и нормативных документов, призванных обеспечить поступательное движение нашего государства по пути демократии на основе строгого соблюдения законов.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание их разработчиков на указанные выше несоответствия и имеющиеся недоработки ряда нормативных актов и законов, регулирующих служебные и трудовые отношения.
Учитывая, что, видимо, будут вноситься и другие предложения по улучшению борьбы с коррупцией на всех уровнях, полагали бы целесообразным рассмотреть вопросы по усилению полномочий дисциплинарных советов, что позволило бы создать стройную, а главное, надежную систему в борьбе с коррупцией в среде госслужащих. Ведь большинство коррупционных правонарушений так или иначе в силу различных обстоятельств не доходит до рассмотрения в судах, в результате чего они, не признанные уголовными деяниями, благополучно минуют рассмотрения и в порядке дисциплинарного производства.
В таких случаях, если правоохранительные органы не обнаружат признаков преступления в действиях работников госорганов, носящих коррупционный характер, следственные материалы следует, как мы полагаем, направлять в соответствующие дисциплинарные советы для возбуждения дисциплинарных дел.
Было бы целесообразно, с этой целью наделить дисциплинарный совет правом самостоятельного наложения дисциплинарных взысканий за правонарушения, не влекущие уголовного преследования, такие, как выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и др. (кроме вопросов увольнения с государственной службы и освобождения от занимаемых должностей).
Наложенные дисциплинарным советом взыскания заносить в личное дело госслужащего и принимать во внимание при назначениях, присвоении очередного квалификационного класса, снятие наложенного взыскания осуществлял бы сам совет.
Рекомендация же дисциплинарного совета компетентному должностному лицу об увольнении с государственной службы, на наш взгляд, должна быть облечена в определенную процедурную форму. Руководитель соответствующего госоргана обязан в письменной форме обосновать свое решение об отказе или согласии в увольнении от должности и уведомить соответствующий совет. Письменный отказ руководителя госоргана в увольнении от должности госслужащего или, наоборот, согласие на это должны приобщаться к личному делу последнего.
Думается, что предлагаемые варианты не столь уж сложны в практическом применении, если учесть, что образованное Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы так или иначе будет систематизировать и по-новому строить работу по подготовке и расстановке кадров государственных служащих.
Разумеется, можно внести еще ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства о государственных служащих, носящих конструктивный характер. А изложенные нами соображения могут послужить в качестве дискуссионного материала. Но одна мысль должна быть бесспорной: нужно искать и находить решения по преодолению негативных явлений, порочащих государственную службу, а в качестве одного из действующих инструментов проведения антикоррупционной политики мы видим более эффективную деятельность дисциплинарных советов - как структурных подразделений Государственной комиссии Республики Казахстан по борьбе с коррупцией.
В обращении Президента республики Н. А. Назарбаева твердо сказано: "Время безнаказанности прошло, наступает время диктатуры Закона - главного оплота общества, порядка, демократии и справедливости!"
Б. АМРЕКУЛОВ, председатель Дисциплинарного совета
г. Алматы,
Т. АБАЙДЕЛЬДИНОВ,
член дисциплинарного совета г. Алматы, кандидат юридических наук.
