После такого длинного «вступления» к нашей теме следует непосредственно представить подлинные механизмы контроля со стороны судьи/суда за действиями административных органов.
Гарантия судебной защиты и обеспечение законности со стороны независимого во всех отношениях суда представляют собой квинтэссенцию любого правового государства, поскольку процесс в таком органе является пусть последней, но с юридической точки зрения надежной возможностью обжалования незаконных действий административного органа и формальной независимой проверки. В зависимости от той или иной ситуации, суд может изменить либо даже отменить/ аннулировать неправомерные акты и действия административных органов, и органы безоговорочно обязаны привести свои действия в соответствие с судебным решением. Судебный контроль и рассмотрение дела являют собой идеальную форму прямой, абсолютной и «целостной» защиты гражданина, так как они осуществляются в условиях полной публичности и независимости и подчиняются строгим и прозрачным процессуальным правилам, а гражданину при этом предоставляются различные гарантии и активные права участия в принятии решений или, по крайней мере, в процессе. Наконец, в результате такой процедуры, т.е. на основании решению суда, по-новому будет установлена законность, а в случае оставления административного акта в силе — получено ее подтверждение со стороны суда.
Как описано выше, в Греции имеются общие административные суды первой и второй инстанций (апелляция), которые в большинстве случаев разрешают административные споры, связанные с финансами. Кроме того, суды рассматривают также споры между гражданами и государством или другими административными органами, а также споры между центральной властью и органами регионального или местного самоуправления. Дела разрешаются по существу и могу пересматриваться в упомянутом ранее Государственном Совете в порядке ревизии. Здесь следует отметить, что контрольные полномочия у судов являются более широкими, чем у административных органов в рамках внутриведомственного контроля, поскольку предметом проверки будет не только законность административного акта, но и соразмерность и общая целесообразность административной деятельности. Юрисдикция указанных судов (индикативно) распространяется на налоговые дела (классическая сфера деятельности уже с 60-х годов), споры о применении нормативно-правовых актов по социальному обеспечению, обжалование денежных санкций и штрафов, назначенных в рамках административной процедуры, а также другие виды санкций и дисциплинарных мер. Положения, регулирующие материальную юрисдикцию административных судов, к сожалению, не содержатся в едином своде законов и находятся вместо этого в разбросанном виде в разных законах и других нормативных актах. Что касается своего состава, административные суды (первой и второй инстанций) отличаются количеством судей: единоличный судья или три судьи. Апелляционные суды, как правило, рассматривают жалобы на решения соответствующих судов первой инстанции, хотя имеется ряд исключений из правил, когда апелляционные суды рассматривают дела в порядке первой инстанции, а обжалование в апелляционном порядке происходит уже в Государственном Совете. Однако и суды первой инстанции могут рассматривать при определенных обстоятельствах апелляционные жалобы, как, например, в случае решений, вынесенных единоличным судьей, на которые, как правило, можно подать апелляционную жалобу в то же самый суд, но в составе трех (разумеется, новых) судей.
Часто упоминаемый Государственный Совет традиционно рассматривает заявления о признании ничтожности/отмене административных актов, а также споры, касающиеся статуса государственных служащих. В рамках общего судебного контроля Совет компетентен рассматривать также жалобы на решения нижестоящих административных судов в порядке апелляции и ревизии. До создания полноценной административной юстиции в 80-е годы Совет являлся основным и главным инструментом для отравления административного судопроизводства. По своей концепции, организации и структуре суд походит на модель Государственного Совета Франции (Conseil de Etat). Так было с самого начала и остается по сей день. Соответственно, в организационной структуре не предусмотрены элементы прокуратуры, потому что в основу положена ключевая мысль о том, что государство, административный орган в целом и общественный интерес — за счет возможности, как сторона процесса, прибегнуть к соответствующей правовой поддержке — в достаточной и даже полной мере представлены пред Советом.
Учитывая резкое увеличение дел и видов различных категорий, число работающих в Госсовете судей различного профиля (председатель, его заместитель, заседатели и т.п.) неуклонно возрастало, и сегодня суд состоит из общего числа 150 судей плюс лица, исполняющие судейские обязанности. Суд может рассматривать дела на пленуме, но обычно он разделен на 6 коллегий, которые, однако, определяются не в соответствии с четко разграниченными сферами, а необходимостью рассматривать почти каждое дело. Несмотря на наличие соответствующих указов президента о распределении полномочий между коллегиями, они всегда находятся в движении и довольно часто изменяются, но всегда с согласия пленума суда. Кроме того, в пленуме рассматриваются дела, которые в силу своей важности и значимости направляются ему председателем суда. Также и коллегия может направить дело на рассмотрение в пленум по таким же причинам, а также если коллегия приходит к выводу, что в данном конкретном деле необходимо отступить от ранее сложившейся судебной практики Государственного Совета.
Государственный Совет выполняет еще не чисто судебную, но особенно важную для граждан и содействующую торжеству справедливости функцию. Очевидно, что обеспечение справедливости и законности путем защиты прав граждан от противоправных действий административных органов предполагает не только вынесение судебного решения в течение разумного периода времени, но требует также, чтобы это решение уважалось и исполнялось органом. В Греции это не является eo ipso данностью, поскольку административные органы зачастую пренебрегают исполнением «неприятных» судебных решений либо в силу нежелания или, скорее всего, как мне кажется, без видимой на то причины, либо в силу необоснованного с точки зрения правового государства, но легко объяснимого с точки зрения многолетнего османского прошлого страны неприязненного стремления осудить и наказать непокорного, мятежного раба за его «дерзость» вступления в спор с никогда не ошибающимся государственным органом уже после и без того утомительного судебного процесса. Поэтому в Государственном Совете имеет специальный совет, состоящий из трех человек, который должен принимать необходимые меры для надлежащего исполнения решений административных судов, вступивших в законную силу! Для начала работы этого совета необходимо заявление со стороны гражданина. Если выявляются нарушения сроков, бездействие или даже нежелание при исполнении решения, то административный орган, ответственный за исполнение, обязуется предоставить в течение одного месяца обоснованные пояснения по факту установленных обстоятельств. Если будет установлен факт нарушения сроков при исполнении решения, то независимо от причин административный орган будет обязан исполнить решение полностью в течение срока, установленного Советом, причем данный срок не может превышать трех месяцев. В случае неисполнения подключается прокуратура.
Существуют еще два других административных суда, которые располагаются вне данной системы административной юстиции Греции и имеют для нормального и отвечающего требованиям закона функционирования государства особое значение: Счетная палата (Elegktiko Synedrion) и Особый высший суд. Помимо полномочий, связанных с административным правом, Счетная палата разрешает также споры, касающиеся вопросов выхода на пенсию и пенсионного обеспечения гражданских госслужащих и военных (т.е. офицеров и остального состава). Кроме того, суд осуществляет окончательный дисциплинарный надзор среди административных органов. Особый высший суд является судебным органом, который «сглаживает», т.е. гармонизирует разную судебную практику высших судов страны по почти одной и той же категории дел, что нередко имеет место между соответствующими судами по уголовным и гражданским делам и Государственным Советом. В состав данного суда входят судьи указанных верховных судов в равном количестве.
Административный процесс в «движении»
После описания системы административной юстиции Греции и короткого анализа роли институтов и советов (судов), которые отвечают за судебную защиту, рассмотреть следует предмет самой защиты и имеющиеся для ее обеспечения средства, что непосредственно связано с соответствующей деятельностью коллег-адвокатов в этой области.
В рамках административной деятельности органы осуществляют разные полномочия. Некоторые их действия носят правовой характер, т.е. они влекут за собой изменения в правовой сфере, например, затрагивают правовой статус индивида, а другие имеют чисто материальный характер и не являются последствием для возникновения, изменения или отмены какого-либо правоотношения, но тем не менее обусловливают реальные изменения во внешнем мире. В принципе, подавляющее большинство административных актов конкретизируют общие административные нормы с учетом признаков конкретного случая (индивидуальные административные акты), при этом для граждан помимо установительных актов особый интерес представляют также акты, которые подлежат исполнению, поскольку приведение в исполнение и связанное с ним изменение правового положения гражданина не зависят от неважно каким образом выраженного согласия/одобрения. В отличие от этого, акты, не влекущие правовых изменений, например, заключения, внутренние положения, циркулярная переписка, чисто установительные акты, сведения, заявления и т.д., разумеется, не могут стать предметом проводимого по инициативе граждан судебного контроля. По данному поводу, конечно, можно возразить, что воздействие административного органа обладает не исключительностью и одномерностью, а разнообразием как с точки зрения целей, так и используемых средств. Поэтому заявление, направленное против исполнительного акта, ставит под сомнение одновременно стоящие за ним установительные акты. Такого рода установительный акт, в котором, например, просто упоминается/устанавливается наличие изменения во внешнем мире, может являться основой для вынесения соответствующего исполнительного акта. Хотя гражданин может искать судебную защиту и предъявить иск только в случае исполнительного акта, однако поскольку такой акт, в принципе, логически и юридически обязательно предполагает наличие соответствующего установительного акта, то последний, как правило, тоже обжалуется при подаче заявления гражданином. Само собой разумеется, в рамках данного краткого обсуждения, в принципе, «бесконечного» материала невозможно осветить обширные теоретические и доктринальные аспекты порядка обжалования отдельного административного акта, даже в общих чертах. Поэтому достаточно будет указать, что обжалование исполнительного акта заинтересованным лицом позволяет оставить в силе или отменить лежащий в его основе установительный акт.
Более того, важно различать материальные споры и процессы о признании недействительности. Это разграничение имеет значение, потому что соответствующее отнесение дела к одной или другой категории в значительной мере определяет вид и способ судебного контроля и подлежащих применению процедуральных норм, а также имеющихся средств обжалования. Если речь идет об аннулировании, то у гражданина есть тогда возможность предъявить иск об аннулировании (иск об отмене или заявления о признании недействительности), который подается напрямую в Государственный Совет. В этом случае подается заявление об аннулировании (отмене, признании недействительности) оспариваемого иском административного акта; для обоснования необходимо указать серьезные причины, которые касаются законности акта, будь то по существу или в формальном смысле. Суд может проверить только правомерность действия или бездействия административного органа, а не конкретные обстоятельства дела и может либо оставить акт в силе, либо (в части) отменить его (признать недействительны). Положительно изменить или модифицировать акт в рамках данной процедуры не представляется возможным. В случае материального спора гражданин вправе подать жалобу/протест, вследствие чего акт может быть отменен полностью или изменен; еще одно указанное в жалобе требование может касаться обязанности государства компенсировать ущерб, возникший вследствие ошибочных/незаконных действий или бездействия административного органа, которые являются причинно-следственной связью для возникновения ущерба у заинтересованного лица. Следовательно, заявление о компенсации направлено не против конкретного административного акта, а имеет своей целью взыскание компенсации ущерба, который незаконно причинен административным органом.
И в качестве последнего, но не менее важного обстоятельства следует указать на возможность обеспечительной/временной защиты, которая в основном достигается за счет приостановления исполнения оспариваемого административного акта, обжалуемого в основной жалобе. Исполнение, в принципе, приостанавливается до тех пор, пока не будет принято решение суда по фактической жалобе. Безусловно, обеспечительная защита касается только активных действий административного органа и не всякого рода бездействие. Соответствующее заявление об обеспечении такой защиты подается в отдельном от основной жалобы документе в суд, который рассматривает жалобу. Исполнение приостанавливается до рассмотрения дела по существу только в случае, когда суд посчитает вероятным нанесение заявителю неустранимого или трудно устранимого ущерба вследствие непосредственного исполнения оспариваемого акта, даже в условиях «кочующего туда и обратно» правового спора. Само собой разумеется, приостановление исполнения не должно противоречить общественным интересам и мешать беспрепятственному функционированию юстиции.
Иски, жалобы, заявления и другие процессуальные документы должны быть четкими, ясными и полноценными с самого начала. Имеются специальные процессуальные нормы, которые более детально регулируют такие «технические детали», как необходимое содержание любого документа, допустимые основания обжалования, обязательные сроки и т.д. И на соблюдение этих более технических требований следует обращать пристальное внимание, ведь тенденция к (иногда чрезмерному) формализму представляет важную особенность административного судопроизводства, которая является здесь значительно более выраженной по сравнению с другими юрисдикциями.
Большинство дел из практики адвоката касаются либо налоговых споров и споров с различными институтами социального страхования, прежде всего организацией IKA (греческий эквивалент Общей местной больнично-страховой кассы в ФРГ), либо относятся к вопросам права служащих и специалистов в государственном секторе, т.е. с их назначением, переводом, повышением, аттестацией, оплатой труда (увеличением, а в последнее время из-за кризиса — снижением). Наблюдается также множество дел, в которых граждане оспаривают штрафы и платежи в пользу органов регионального или местного самоуправления в последнее время вследствие недавно введенного налогообложения недвижимости и земельных участков. Расчет годового налогового бремени, который происходит на основе многочисленных факторов и переменных, является настолько сложным и, следовательно, спорным, что в соответствующем расчетном периоде и во время выдачи извещений (обычно в мае-июне) компетентные суды просто завалены заявлениями об отмене и изменении актов.
Критический подход и оценка
Представленный выше обзор хотя и носит положительный характер, но является не более чем статическим изображением административной юстиции в Греции, рассказывающим, как она создавалась за последние десятилетия и развивалась в рамках европейской парадигмы. Однако реальность не выглядит так радужно, особенно после того, как институциональный и структурный кризис в стране начиная с 2008 года предстал перед всем миром во всей своей широте и глубине. Продолжающий углубляться кризис, безусловно, затрагивает систему правосудия, в том числе и административную юстицию, вызывая тяжелые последствия. Как выглядит ситуация на сегодняшний день? В некоторых исследованиях, которые классифицируют страны в мире по признаку верховенства права (правовой государственности), Греция занимает позицию, с которой не только на мили отстает от своих европейских партнеров, но и находится намного ниже многих стран с развивающейся экономикой, таких как Коста-Рика, Бразилия, Уругвай и т.д. Что касается длительности административного процесса, эффективности административных органов и исполнения соответствующих судебных решений, т.е. основных показателей верховенства права, проблема приобрела структурный характер. Было подсчитано, что если, например, административный спор в затронутых кризисом Испании или Португалии рассматривается в суде первой инстанции в течение 510 и 547 дней соответственно (а в Германия — 394 дня!), то для греческой «системы» требуется почти в три раза больше времени, что вызывало неоднократные нарекания со стороны Европейского суда по правам человека.
Соответствующие недостатки можно наблюдать и в других странах. Однако разница заключается в том, что недостатки в Греции получили систематический характер и, тем самым, несут угрозу для верховенства права, особенно в рамках административной юстиции. Верховенство права находится в глубоком кризисе, который достиг своего дна в части обеспечения возможности государственных структур не то что в сфере применения и осуществления права, но даже содействия его реализации.
Отдельные проблемы правоприменения возникают повсюду; везде можно наблюдать превышение властных полномочий со стороны отдельных представителей юстиции (включая судьей), везде возникают проволочки при рассмотрении административных дел, везде есть частные лица, которые прибегают к различным, не предусмотренным законом средствам против действительных судебных решений и препятствуют их исполнению. Основы верховенства права при этом серьезно не страдают, если такие случаи остаются единичными и устраняются в рамках закона. Реальная опасность возникает только тогда, когда такие проявления приобретают устойчивый и интенсивный характер, вследствие которого пренебрежение законом и судебными решениями становится систематическим, эндемичным и вполне обычным делом.
К сожалению, такая практика в рамках административного судебного процесса уже давно распространена в Греции: по сроку рассмотрения административного дела Греция с гордостью занимает последнее место среди 28 стран-участниц ЕС, а по показателям коррупционности, эффективности административного аппарата и исполнения судебных решений страну «опережают» только соседние европейские государства балканского региона. Прежде всего, неспособность (нежелание?) административных органов к исполнению вступивших в законную силу судебных решений, в том числе и Государственного Совета, а также к проведению других политических, выбранных большинством процессов реформирования является особенно примечательной, поскольку здесь наблюдается разрыв с европейскими партнерами не только в количественном, но в значительной степени в качественном соотношении. Результатом такой ситуации является то, что доверие общества и каждого отдельного гражданина в функциональность и нейтральность государства и судебных органов настолько подорваны, что об институциональной и основанной на верховенстве права административной юстиции не может быть никакой речи. В «системе», где административные органы не имеют финансовых средств, необходимых структур или, что еще хуже, воли для соблюдения закона, где судебный путь, являясь практически бесконечным и неопределенным, заканчивается тем, что ловкие «меньшинства» и организованные «интересы» могут обойти закон и судебные решения без наказания, — в такой «системе» нормы сообразно своей природе утрачивают силу исполнения и ориентира поведения и превращаются буквально в макулатуру.
Если применение существующих норм административного права не происходит безоговорочно и повсеместно и граждане (без влиятельных связей) не могут предвидеть, будут ли вообще, каким образом и когда существующие административные нормы применяться судами (и административными органами), то верховенство права утрачивает очень важную составляющую — способность предоставлять гражданам стабильную и надежную основу, на которой они в определенной степени могут планировать свои разнообразные действия во всех сферах жизни.
Очевидным результатом этой кризисной ситуации является то, что будущее планирование любого рода (в финансовом, инвестиционном, академическом отношении) подвержено очень большой неопределенности, а затраты на его реализацию являются высокими и непредсказуемыми. Более того, в таких областях, где верховенство права ограничено или совсем не действует, развиваются «альтернативные» ложные государственные структуры, которые предлагают гражданам недостающую стабильность планирования, но на совсем других условиях. Тем самым создается благотворная среда для развития таких «институтов», группировок организованной преступности (ключевое слово, но не одно: мафия в Италии) или мафиозных партийных структур (клиентелисткой системы) и внеинституциональных личностных отношений. Каждое общество нуждается в механизмах сотрудничества и координации. Если государство и юстиция дискредитированы, то такие «побочные институты» проявляются сильнее и осуществляют фактическую государственную власть на повседневном уровне.
Больше всего в обществе страдают от этого верховенство права, правосудие и демократия. В стране с такого рода системными проблемами относительно верховенства права в области административных органов и соответствующего судопроизводства речь о демократически легитимном правительстве большинства может идти только с оговоркой. Парламент принимает правовые нормы, но их эффективность уже с самого начала вызывает сомнения. С другой стороны, граждане — основа демократии — показывают вполне обоснованное отсутствие интереса к активному участию и организации в общественной сфере. Любая творческая деятельность ориентируется на (положительное для каждого субъекта) обхождение законов, а не на его формирование и исполнение.
В целях преодоления такой тревожной ситуации в области административного судопроизводства различные общественные организация (судьи, профессора, адвокаты, а также представители экономики, но только не политики) недавно предложили принять следующие меры.
Повышение потенциала досудебных процедур в целях устранения «отставания». Расширение альтернативных возможностей для разрешения споров также в области административного права и судопроизводства. Создание и надлежащее комплектование независимых экспертных комиссий с полномочиями на разрешение споров.
Постоянный контроль за административными органами в области применения нового законодательства и исполнения судебных решений. Здесь предлагаются две модели: создание независимого государственного совета, который будет следить за законностью административной деятельности, а если необходимо — принимать соответствующие меры, включая постановления о совершении конкретных действий; или расширение круга лиц, которые вправе обжаловать незаконность административной деятельности (например, гражданские инициативы).
Сокращение объема споров: «разумная» организация структуры процессуальных расходов таким образом, чтобы судебные тяжбы стали дорогими, но при этом право гражданина на судебную защиту не было непосредственно упразднено. Проведение пилотных процессов и вынесение пилотных решений по важным делам одного и того же или похожего характера (недопущение «лавины» процессов путем признания направляющего характера такого процесса). Усиление потенциала системы распределения дел и активное внедрение элементов т.н. электронного правосудия.
В рамках активной ориентации правовой системы страны — начиная со времен ее новообразования около двух веков назад — на европейские модели, в том числе в области административного права и административной юстиции, правомерной кажется потребность в фундаментальной переориентации и реорганизации. Более того, изменения необходимо проводить на уровне повседневных положений о порядке применения законов, снизив их разнообразие и противоречивость и повысив уровень исполнения. Однако именно здесь становится очевидным, что фактический источник вышеупомянутых недостатков в области административной юстиции в течение длительного времени носит уже не внутренний характер, а исключительно отражает общую сложившуюся структурную, многообразную и крайне кризисную ситуацию. Поэтому административное право и соответствующая подсудность не могут стать «островом блаженных» в этом шторме кризиса, охватившего страну с неистовой силой и глубоко сотрясающего ее. Таким образом, стабилизация ситуации — не говоря уже об окончательном преодолении кризиса — требует принятия таких кардинальных мер по реформированию, которые выходят да леко за рамки административной системы. Но даже при такой масштабности мероприятий административное право и связанное с ним судопроизводство должны в полной мере играть предписанную им, исключительно конструктивную роль в эффективном, близком к народу, демократическом и основанном на верховенстве права «укрощении» кризиса.
Уже после создания Административного суда в 1874 г. некоторые члены тогдашнего парламента увидели необходимость в скорейшем реформировании: так, бытовало мнение, что недавно принятое решение не будет достаточно эффективным в долгосрочной перспективе и- по аналогии с моделью Германии — потребуется создание «двухступенчатой» административной юстиции. Такое видение в последующем также неоднократно обсуждается, но не приводит к конкретным результатам; см. Loebenstein, Verwaltungsgerichtsbarkeit — Föderalismus, in Lehne/Loebenstein/ Schimetschek (Hrsg), Die Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit (1976), 241 ff.
По вопросу литературы, появившейся в Австрии по данной теме, которая могла бы заполнить библиотеки, см. например: Pernthaler/Rath-Kathrein, Die Einführung von Landesverwaltungsgerichten — eine Alternative zu den „unabhängigen Verwaltungssenaten in den Ländern», JBl 1989, 609; Holzinger, Funktion und Grenzen der Gerichtsbarkeit im Rechtsstaat, Verhandlungen des 11. Österreichischen Juristentages (1992) Bd I/2, 85 ff; Kobzina, Die richterliche Verwaltungskontrolle und die ausstehende Integration von Rechtsschutz und Föderalismus, JBl 1993, 205; Pichler, Einführung einer Landesverwaltungsgerichtsbarkeit (1994) 4 ff; Grabenwarter, Auf dem Weg zu einer Land esverwaltungsgerichtsbarkeit, JRP 1998, 279; Hörtenhuber, Landesverwaltungsgerichtsb arkeit aus der Sicht der Länder — Diskussionsstand und Probleme, ZUV 1998/1, 19; Grof, Erstinstanzliche Verwaltungsgerichtsbarkeit — ein neuer Versuch?, ÖJZ 2001, 201; Jabloner, Die Reform des Rechtsschutzes, in Olechowski (Hrsg), Der Wert der Verfassung — Werte in der Verfassung (2005) 53.
По данному вопросу см. ФАС 26.6.2014, 2014/03/0063; 26. 5.2014, Ra 2014/20/0017, 0018;
см. также Senft, Verhandlungspflicht der Verwaltungsgerichte aus grundrechtlicher Perspektive, ZVG 2014, 523.
Например, см. ФАС 21.12.2010, 2007/05/0231.
Например, см.: Thienel, Die Neuordnung der Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) 67; Köhler, Der Zugang zum VwGH in der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit, ecolex 2013, 589; Berger/Kleiser, Die Revision an den Verwaltungsgerichtshof, ZVG 2014, 180.
ФАС 28.8.2014, W 1042000178-1/63E.
Институт процедуры предварительного разрешения жалобы (Beschwerdevorentscheidung) как «досудебного разрешения» аналогичен германской модели (также обязательного) досудебного обжалования (Widerspruchsverfahren), но только с той разницей, что в Австрии жалоба (за исключением некоторых случаев) всегда подается в издавший акт орган, который вправе принять новое решение в течение двух месяцев, в противном случае он обязан незамедлительно передать жалобу вместе с административным актом в административный суд.
Даже если гражданин, несмотря на процедуру предварительного разрешения жалобы, настаивает на передаче жалобы в административный суд, то надлежащим образом проведенная административная процедура может значительно снизить затраты для контроля в порядке административного судопроизводства.
См. статью «VwGH-Präsident mit neuer Struktur zufrieden» в Salzburger Nachrichten от 17.8.2014.
Отдельные административные процессуальные нормы, которые регулируют административный процесс в учреждении и суде содержатся и в других законах.
