Среди нормативно-правовых актов, относящихся к государственному надзору, рассмотрим Закон Украины «Об административном надзоре над лицами, освобожденными с мест лишения свободы», Декрет Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре над соблюдением стандартов, норм и правил и ответственность за их нарушение».
Закон определяет условия и порядок установления и осуществления административного надзора над отдельными категориями ранее осужденных лиц и их обязанности. Поскольку согласно статье 2 заданием административного надзора является «предотвращение совершения преступлений отдельными лицами, освобожденными с мест лишения свободы». В статье 7 также указывается практическое содержание административного надзора: «Сотрудники милиции обязаны систематично контролировать поведение этих лиц, предостерегать нарушения ими общественного порядка и прав других граждан и останавливать их, проводить розыск лиц, которые избегают административного надзора». В свою очередь милиция и ее деятельность в отношении административного надзора являются объектом надзора прокуратуры согласно статье 13 рассматриваемого закона: «Наивысший надзор за соблюдением и правильным применением законодательства об административном надзоре осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами».
Следующий нормативно-правовой акт относится к Декретам Кабинета Министров, которые имеют в Украине силу закона, были изданы до принятия действующей Конституции. Это Декрет Кабинета Министров Украины «О государственном надзоре за соблюдением стандартов, норм и правил и ответственность за их нарушение». Этот нормативно-правовой акт устанавливает правовые основы государственного надзора над соблюдением стандартов, норм и правил субъектами предпринимательской деятельности (предпринимателями), определяет их ответственность за нарушение этих стандартов, норм и правил. Государственный надзор определяется в статье 1 Декрета, как «деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти по контролю над соблюдением предпринимателями стандартов, норм и правил при производстве и выпуске продукции (выполнении работ, предоставлении услуг) с целью обеспечения интересов общества и потребителей в ее соответствующем качестве...». Субъекты, осуществляющие государственный надзор указаны в статье 2 «Органы государственного надзора»: «Государственный надзор за соблюдением технических регламентов по подтверждению соответствия, технических регламентов, стандартов, норм и правил, состояния средств измерения осуществляют государственные центры стандартизации, метрологии и сертификации, а также другие специально уполномоченные органы». Объекты государственного надзора устанавливаются в одноименной статье 3: продукция производственно-технического предназначения, товары народного потребления, продукция импортная и экспортная и т.д. В этой же статье указаны критерии государственного контроля в этой сфере - «соответствие стандартам, нормам и правилам». Формы практической реализации надзора прописаны в статье 4 «Формы государственного контроля»: «Государственный надзор осуществляется форме проверки соблюдения: стандартов, норм и правил, стабильности качества сертифицированной продукции, правил проведения испытаний продукции». Таким образом, можно сделать вывод, что в рассмотренном нормативно-правовом акте определены все базовые составляющие контроля: субъект, объект, критерии и форма.
Россия.
Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляется федеральной инспекцией труда - единой федеральной централизованной системой государственных органов.
Государственный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов организует и проводит уполномоченный на то Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Обязательным энергетическим обследованиям подлежат организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более шести тысяч тонн условного топлива или более одной тысячи тонн моторного топлива. Энергетические обследования организаций, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет менее шести тысяч тонн условного топлива, проводятся по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за координацию работ по эффективному» использованию энергетических ресурсов.
Государственный надзор за деятельностью в области связи и информатизации возлагается на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации. Управления по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации являются государственными учреждениями и находятся в ведении Министерства Российской Федерации по связи и информатизации. Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами) проводится Госстандартом России.
Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 года № 779 установлено, что Федеральный горный и промышленный надзор России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. На него возлагается соответствующее нормативное регулирование, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функций в области промышленной безопасности. Федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, имеет подведомственные ему территориальные органы.
Государственный надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе осуществляет Госатомнадзор России.
Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства Российской Федерации. Органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.
Государственный геологический контроль осуществляют Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.
Контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах возлагается на инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а в некоторых случаях - на органы государственных внебюджетных фондов.
Контроль и надзор в области безопасности дорожного движения, контроль и надзор за техническим состоянием автотранспортных средств осуществляет Государственная Автомобильная Инспекция.
Государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством и безопасностью товаров народного потребления возложен на Государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекцию), являющейся подразделением Министерства экономического развития Российской Федерации.
Надзор за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования независимо от их принадлежности по нормативам, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья людей и имущества, охрану окружающей среды; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением правил эксплуатации машин и оборудования в части обеспечения безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а также правил, регламентируемых стандартами, другими нормативными документами и документацией; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования; надзор в период ответственности изготовителя и (или) поставщика за соответствием поднадзорных машин и оборудования условиям обязательной сертификации и наличием соответствующего сертификата; регистрацию тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, а также выдачу на них государственных регистрационных знаков (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации); проведение периодических государственных технических осмотров и регистрацию залога регистрируемых ими машин и некоторые другие функции осуществляют органы гостехнадзора.
Контроль за исполнением требований законов и иных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Минфина России, связанных с проведением страховой деятельности; контроль за обоснованностью установленных страховщиками размеров страховых тарифов, обеспечением платежеспособности и иных требований их финансовой устойчивости; контроль за соблюдением установленных правил формирования и размещения страховых резервов; изучение и обобщение практики страховщиков, страховых посредников и представление в Министерство финансов Российской Федерации предложений по совершенствованию страхового надзора, законодательства о страховании; рассмотрение и анализ представляемой страховщиками бухгалтерской и статистической отчетности; рассмотрение заявлений, жалоб физических лиц и обращений юридических лиц по вопросам, связанным с осуществлением страхования - эти функции осуществляет инспекция страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации.
Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами валютного контроля и агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.
Таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов Российской Федерации путем проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; таможенного досмотра (досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля); учета товаров и транспортных средств; устного опроса физических лиц и должностных лиц; проверки системы учета и отчетности; осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации.
8. Выявление необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство при условии принятия законопроекта
Законопроект потребует внесения изменений и дополнений в другие законодательные акты Республики Казахстан, в связи с чем разработан соответствующий проект Закона.
9. Выявление явного или скрытого ведомственного либо группового интереса, обеспечиваемого законопроектом.
В проекте не усматривается определенного завуалированного ведомственного или группового интереса, лоббируемого со стороны каких-либо заинтересованных лиц.
Выводы и предложения
Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре» подлежит доработке.
| Заместитель директора Института научной экспертизы и анализа | Г. Кудайбергенов |
Письмо ТОО «Научно-исследовательский институт правового мониторинга, экспертизы и анализа» от 11 июня 2010 года № 01/4-612
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № 8-1-8/И-2530 от 04 июня 2010 года направляем заключение дополнительной научной антикоррупционной экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан».
| Заместитель директора | С. Алимжанов |
Научно-исследовательский институт правового мониторинга,
экспертизы и анализа
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
дополнительной научной антикоррупционной экспертизы проекта
Закона Республики Казахстан
«О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
Организация, проводившая научную экспертизу - Научно-исследовательский институт правового мониторинга, экспертизы и анализа
Организатор экспертизы - Министерство юстиции Республики Казахстан
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
| № | Наименование документов | на государственном языке | на русском языке |
| 1 | проект нормативного правового акта (количество статей) | представлен (30 статей) | представлен (30 статей) |
| 2 | пояснительная записка к проекту нормативного правового акта (количество страниц) | представлена (2 страницы) | представлена (2 страницы) |
| 3 | сравнительная таблица к проекту нормативного правового акта при внесении проекта нормативного правового акта об изменении и дополнении в действующее законодательство с соответствующим обоснованием вносимых изменений и дополнений (количество страниц) | отсутствует | отсутствует |
| 4 | статистические данные по изучаемой проблеме (количество страниц) | отсутствуют | отсутствуют |
| 5 | иные материалы, касающиеся вопросов, затронутых в проекте нормативного правового акта (количество страниц) | отсутствуют | отсутствуют |
| 6 | иные вопросы, поставленные Организатором экспертизы (количество страниц) | отсутствуют | отсутствуют |
Сроки проведения научной экспертизы
| дата поступления проекта нормативного правового акта | 07 июня 2010года |
| дата представления обновленного проекта нормативного правового акта | |
| дата завершения (представления) научной экспертизы | 13 июня 2010 года |
| дата завершения (представления) перевода на государственный или русский язык | |
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Старший научный сотрудник, кандидат юридических наук, доцент Мамонов В.В.
2. Старший научный сотрудник, кандидат юридических наук Рахмитов Ф.М.
3. Эксперт, кандидат юридических наук Бекбаев Е.З.
4. Эксперт, кандидат экономических наук Сандрачук М.В.
5. Специалист Капышева А.К.
Введение
(общие положения)
Проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (далее - законопроект) направлен на создание единой, универсальной нормативной правовой базы, регламентирующей реализацию контрольных и надзорных полномочий органов государственной власти.
Соответствующая цель последовательно реализуется в 30 статьях законопроекта.
Настоящий законопроект поступил для проведения дополнительной научной антикоррупционной экспертизы на предмет выявления оснований и выработки предложений по устранению норм, которые напрямую или косвенно могут способствовать совершению коррупционных правонарушений должностными лицами государственных органов, в случае его принятия.
Экспертиза осуществляется в соответствии с утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» Правилами проведения научной экспертизы, согласно которым основными задачами научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются:
1) выявление норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений;
2) выработка предложений по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом проекте нормативного правового акта;
3) выработка в форме рекомендаций норм проектов нормативных правовых актов, препятствующих совершению коррупционных правонарушений;
4) общая оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений;
5) определение возможной эффективности.
Выявление норм, содержащих в себе возможный коррупциогенный потенциал, осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), одобренными 17 сентября 2007 года на 2-м заседании Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции (далее - Методика). Используемая Методика определяет порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) с целью выявления в нормативном правовом акте (проекте) норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений.
В ходе проведения антикоррупционной экспертизы законопроект необходимо рассмотреть на предмет:
- широты дискреционных полномочий, завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
- отсутствия или ненадлежащего регулирования административных процедур;
- отсутствия или ненадлежащего регулирования конкурсных (аукционных) процедур;
- ненадлежащего определения функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц).
Оценка и замечания по существу
(по представленным материалам)
Рассмотрев законопроект на наличие в нем коррупционных факторов и норм, создающих риск возникновения коррупции, а также положений, которые могли бы допустить двоякое толкование правовых норм, следует отметить следующее.
1. Определение соотношения и разграничение понятий «контроль» и «надзор» представляет не только семантическую, но и проблему юридического характера.
Согласно толковым словарям русского языка Даля В.И., Ожегова С.И., Ушакова Д.Н. понятия «контроль» и «надзор» синонимичны, поскольку они толкуются как «проверки с целью наблюдения или наоборот - наблюдения с целью проверки чего-нибудь, кого-нибудь, над чем - кем либо...». Для лингвистов, филологов, а также для повсеместного бытового употребления эти слова несут одинаковую смысловую нагрузку. Ровно такую же, как и другие синонимы, имеющие широкое использование в русском языке. Использование же этих слов в юридической практике привело к тому, что между этими двумя понятиями синонимического сходства одновременно присутствуют и различия, которые позволяют разделять эти понятия.
Так этимологический анализ юридической практики использования указанных синонимов показывает следующее. Во-первых, понятие «контроля» шире понятия «надзора», потому что контроль могут осуществлять как государственные органы, так и неправительственные организации, частные предприятия (к примеру, материнские компании могут контролировать деятельность своих дочерних предприятий и филиалов). Надзор же согласно действующему законодательству могут осуществлять только государственные органы (органы прокуратуры, органы санитарного, ветеринарного, пожарного надзора).
Во-вторых, с помощью «контроля» контролирующие органы проверяют самые разные сферы деятельности проверяемых субъектов, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм устройства. С помощью «надзора» надзирающие органы осуществляют проверку только специфичных сторон деятельности физических и юридических лиц: единообразное и точное исполнение ими законов, регулирующих определенный сегмент их деятельности, например, санитарный, пожарный, валютный, ветеринарный надзор во избежание массовых эпидемий и эпизоотии и тому подобное.
В-третьих, «контроль» может иметь межведомственный характер, но все же чаще он носит внутриведомственный характер в рамках министерств и ведомств, неправительственных, частных учреждений и предприятий, в то время как «надзор» всегда имеет межведомственный характер (органы прокуратуры осуществляют надзор за единообразным исполнением законов всеми министерствами, ведомствами, учреждениями, предприятиями и гражданами, в то время как проверка деятельности нижестоящего органа прокуратуры вышестоящим прокурорским органом является «контролем»).
Таким образом, можно вычленить существенные признаки этих понятий.
1.1. Первым признаком надзора или точнее - исполнения надзорной функции является то, что - это проверка, осуществляемая государственным органом только на основе прямого уполномочивания на это законом.
Например, надзорная функция по регулированию отношений в сфере валютного, таможенного, налогового, бюджетного, банковского, страхового законодательства и т.д. выполняется органами, уполномоченными на это государством. Для регулирования правоотношений в этих сферах и отраслях экономики приняты и действуют законы прямого действия.
1.2. Второй признак.
В законах о правовом регулировании, возникающих или сложившихся, общественных отношений прямо указывается, что регулирующие государственные органы наделены полномочиями осуществлять надзор на предмет единообразного соблюдения действующего законодательства другими субъектами - государственными, хозяйственными, коммерческими, общественными и т.д.
Например, СЭС, органы пожарного надзора, органы, осуществляющие регулирование и надзор финансового рынка, органы технического надзора и другие уполномочены государством осуществлять проверки любых субъектов, независимо от их юридической, экономической и общественной принадлежности на предмет единообразного исполнения нормативных правовых актов, стандартов, нормативов и норм.
1.3. Третий признак.
Высший надзор или исполнение высшей надзорной функции представляет собой проверку за точным и единообразным применением всеми субъектами правоотношений нормативных правовых актов, начиная с Конституции Республики Казахстан и заканчивая нормативными актами ведомств и акиматов на всей территории страны, в т.ч., проверку законности осуществления ОРД, дознания и следствия, административного, исполнительного и, частично, судебного производства.
Этой функцией высшего надзора наделены только органы прокуратуры.
1.4. Четвертый признак.
Надзорная функция или надзор - это проверка, осуществляемая согласно установленному плану и (или) как мера реагирования на сообщения о нарушениях законности в средствах массовой информации, жалобах граждан, физических и юридических лиц, по выявленным фактам нарушений действующего законодательства.
1.5 Пятый признак. Надзорная функция может применяться и в отношении контролирующего органа с межведомственными или внутриведомственными полномочиями по контролю, в то время как выполнение контрольной функции не охватывает право и обязанность осуществления проверки надзорного органа. Наличие этих признаков, сходных по своему содержанию и форме, дает возможность разграничить понятие «надзор» как категорию, отличительную от категории «контроль».
1. Признаками категории «контроль» являются следующие:
2.1. Контроль, контрольная функция - это проверка исполнения отраслевого нормативного правового акта или нормативных правовых актов структурными подразделениями, назначаемая вышестоящим органом, будь то государственным или общественным.
Например, проверки, назначаемые министерствами, ведомствами, НПО и др., по соблюдению технологии производства, расходования финансовых средств, трудовой дисциплины и т.д., в своих структурных, дочерних и аффилированных подразделениях.
2.2. Контроль как проверка исполнения мер реагирования органами надзора, предписанных ранее по устранению нарушений законности у проверенных субъектов.
2.3. Контроль как разовая проверка выполнения субъектами определенных обязательств, взятых ранее или получивших патент, лицензию на выполнение в определенные сроки некоторых обязательств. Например, Министерство образования и науки Республики Казахстан осуществляет проверку вузов страны на предмет их соответствия установленным требованиям и нормативам в области образовательной и научной деятельности.
Таким образом, в качестве обобщающего вывода проведенного анализа сложившейся юридической практики можно сделать следующее: контроль - это проверка, наблюдение за субъектом, выполняющим некую общественно значимую функцию, а надзор - проверка, наблюдение за контролирующим органом по правильному и единообразному применению им своих контрольных функций. Как видно из этого сформулированного вывода, в любом из случаев речь идет о проверках, наблюдениях, но с различными оттенками, вытекающими не из естественной природы этих слов, а из терминологии, искусственно насаждаемой юридической практикой, такой противоречивой и неоднозначной. Разработка и дальнейшее применение данного законопроекта в том виде, в котором он представлен на антикоррупционную экспертизу, представляет собой угрозу национальной безопасности государства, поскольку в нем заложены признаки всех известных коррупциогенных факторов. Дело в том, что в предлагаемой модели, намеривающейся увековечить сложившуюся практику контроля и надзора и известной в науке как принцип «матрешки», над нижестоящим уровнем контроля или надзора обязательно должен присутствовать вышестоящий уровень, и так до бесконечности. Совершенно недавняя советская практика построения такой субординационной вертикали показала всю ее контрпродуктивность, ущербность и порочность. Пирамида из государственных органов, уполномоченных контролировать все и вся, надзирать за контролирующими и контролировать надзирающих, создает атмосферу тотального наблюдения, в которой прекрасно и комфортно себя чувствуют лишь те, кто в состоянии прикрыть свои незаконные действия взятками. В орбиту коррупциогенного поведения вовлекается все большее количество граждан из самых разных социальных слоев и групп населения, что, в конечном итоге, создает угрозу существованию самого государства.
Анализ сравнения данных функций в других странах (Англия, США, Германия, Франция и так далее) некорректен, поскольку это связано с неадекватностью перевода, во-первых, а во-вторых, - с функционированием другой правовой системы.
Так в этих странах понятие контроля идентично нашему пониманию наблюдения, проверки и присмотра, но понятие надзора употребляется как понятие, обозначающее определенный юридический факт «...находиться под наблюдением полиции...» т.е. только для определенной категории лиц, только в определенных случаях и только определенное время. (Сандрачук М.В.)
2. В целом следует отметить, что в представленном законопроекте задача разграничения понятий контроля и надзора реализована неполностью. Анализ механизма воплощения предложенной системы разграничения понятий показал, что сущность принципиальных отличий внешнего контроля от надзора не раскрыта.
Согласно законопроекту:
государственный контроль - это деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за субъектами контроля и надзора на предмет соответствия их деятельности требованиям, установленным законодательством Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера;
государственный надзор - деятельность государственного органа, по проверке и наблюдению за соблюдением субъектами контроля и надзора требований законодательства Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера, в том числе оперативного реагирования.
Предложенные дефиниции не вносят никакой ясности в вопрос различия природы контроля и надзора. Между тем в научной литературе, по данной проблематике имеется ряд исследований. К сожалению, в рамках настоящего заключения не представляется возможным полностью привести анализ действующего законодательства, а также значительного объема существующих исследований по рассматриваемому направлению. Скажем лишь, что результаты сводятся к следующим выводам.
Отличительными особенностями контроля являются несколько характеристик. Во-первых, контроль отличает периодичность проведения проверочных мероприятий. Во-вторых, еще одной отличительной чертой контроля являются его цели, которые выражаются не только в стремлении обеспечить соответствие наблюдаемого состояния объекта действующему законодательству, а также требованиям технологических или других норм, но и в оценке целесообразности, рациональности, разумности, и эффективности осуществляемой проверяемым деятельности. Что касается надзора, то его основной целью является систематическое наблюдение за точным и единообразным применением законодательства. В-третьих, контроль подразделяется на внешний и внутренний. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов, является внешним контролем, а осуществляемый органами государственного управления над своими внутренними структурами - внутренним. Отсюда же вытекает и особенность внутреннего контроля - наличие определенных властно-распорядительных полномочий проверяющего органа по отношению к проверяемому. Надзор же может быть только внешним и не основан на административной подчиненности (подведомственности) объекта контроля проверяющему. При надзоре основным условием остается внешнее отношение к субъекту проверки, то есть независимость и самостоятельность надзорного органа. Среди особенностей контрольной функции следует отметить ее более широкую распространенность по сравнению с надзорной. Государственный орган, обладая надзорными функциями, в то же время выполняет и контрольные функции по отношению, например, к своим внутренним структурам. Выполнение же государственным органом контрольных функций не означает наличие у него надзорных функций.
Надзор также обладает рядом специфических признаков. Во-первых, имеет целью обеспечение законности (точного и единообразного применения законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики). Во-вторых, надзорный орган обладает независимостью и самостоятельностью субъекта по отношению к объекту проверки, отличается внешним характером. В-третьих, надзор не имеет четко определенной законодательством периодичности, носит постоянный характер, надзорные проверки производятся по поручениям, обращениям, жалобам без вмешательства в текущую хозяйственную деятельность объекта, с истребованием необходимых документов, проведением опросов, назначением экспертизы. В-четвертых, надзорные органы, за исключением Верховного Суда, в случае выявления нарушений обращаются за восстановлением прав и интересов граждан и организаций в судебные органы. В случае с Верховным судом - осуществляется прямое восстановление нарушенных прав. Следует особо подчеркнуть, что только наличие этих признаков в совокупности позволяет говорить о наличии у государственного органа надзорной функции.
Предлагаемые критерии разграничения контроля и надзора в соответствии с теоретическими исследованиями современной правовой науки содержатся в приложении к данному заключению. (Капышева А.К.)
3. В статье 1 «Основные понятия, используемые в настоящем Законе» предусматривается, что в настоящем Законе используются следующие основные понятия: «государственный контроль» и «государственный надзор»:
1) государственный контроль - это деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за субъектами контроля и надзора на предмет соответствия их деятельности требованиям, установленным законодательством Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера (далее - контроль).
2) государственный надзор - деятельность государственного органа, по проверке и наблюдению за соблюдением субъектами контроля и надзора требований законодательства Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера, в том числе оперативного реагирования (далее - надзор).
В данной статье разработчик предусматривает проведение четкого различия между понятиями «государственный контроль» и «государственный надзор». Однако определения указанных понятий в законопроекте нуждаются в редакционной правке. Во-первых, в определении государственного контроля следует убрать слово «надзор», а в определении государственного надзора следует убрать слово «контроль», поскольку при осуществлении контроля речь может идти только о контроле, а при осуществлении надзора - только о надзоре. Поэтому более корректным представляется следующее определение понятия государственного надзора: «2) государственный надзор - деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за соблюдением субъектами надзора требований законодательства Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера, в том числе оперативного реагирования» (далее - надзор). При этом можно было бы соответственно предложить следующее определение понятия государственного контроля: «1) государственный контроль - это деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за объектами контроля на предмет их соответствия требованиям, установленным законодательством Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера (далее - контроль)». Отличие данного определения от определения разработчика заключается в том, что следует выделять не субъекта контроля, а объект контроля. Тогда четкое и однозначное различие между контролем и надзором будет проводиться по субъектно-объектному признаку.
Дело в том, как показал научный анализ практики правового регулирования в Республике Казахстан, Российской Федерации и некоторых других странах СНГ, между контролем и надзором невозможно провести четкую разграничительную линию по целям и задачам, а также по содержанию данных функций (порядку проведения и взаимодействия, правам и обязанностям, способам и методам, срокам и используемым инструментам, другим признакам). Однако на данной стадии развития научного познания можно предложить следующий более или менее приемлемый признак формального разграничения функций контроля и надзора: субъектно-объектный. При использовании данного критерия можно исходить из того, что контроль осуществляется над объектами материальной культуры человека и общества, а надзор осуществляется непосредственно над самим человеком и группами людей. Отсюда следует, что в законопроекте можно дать следующие определения понятий государственного контроля и государственного надзора:
«1) государственный контроль - это деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за объектами контроля на предмет их соответствия требованиям, установленным законодательством Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера (далее - контроль).
2) государственный надзор - деятельность государственного органа по проверке и наблюдению за соблюдением субъектами надзора требований законодательства Республики Казахстан, в ходе осуществления и по результатам которой могут применяться меры правоограничительного характера, в том числе оперативного реагирования (далее - надзор)». (Бекбаев Е.З.)
4. В пункте 3) статьи 1 предлагается закрепить, что «органы контроля и надзора - государственные органы и их территориальные подразделения, уполномоченные законами Республики Казахстан на проведение контроля и (или) надзора». В данном случае слова «территориальные подразделения» следует заменить словами «должностные лица». (Бекбаев Е.З.)
5. В пункте 4) статьи 1 предлагается закрепить, что «объект контроля и надзора - деятельность государственных органов, физических и юридических лиц, их филиалов и представительств». Представляется более корректным изложить данный пункт в следующей редакции: «объекты контроля - материально-техническая, финансовая база и результаты деятельности государственных органов, физических и юридических лиц, их филиалов и представительств». (Бекбаев Е.З.)
