Также закон предусматривает систематизацию предъявляемых в ходе проверок требований на основе проверочных листов.
10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта
Реализация законопроекта потребует дополнительных финансовых затрат из республиканского бюджета.
Проект
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
МАЖИЛИСА ПАРЛАМЕНТА
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
О подготовке заключения по проекту Закона Республики Казахстан
«О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
В соответствии с пунктом 28 Регламента Мажилиса Парламента Республики Казахстан Мажилис Парламента Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Поручить Комитету по законодательству и судебно-правовой реформе рассмотреть проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» и подготовить по нему заключение в срок до 26 мая 2011 года.
| Председатель Мажилиса Парламента Республики Казахстан | |
Проект
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
МАЖИЛИСА ПАРЛАМЕНТА
РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
О проекте Закона Республики Казахстан
«О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
(первое чтение)
В соответствии с пунктом 36 Регламента Мажилиса Парламента Республики Казахстан Мажилис Парламента Республики Казахстан ПОСТАНОВЛЯЕТ:
Одобрить проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» в первом чтении.
| Председатель Мажилиса Парламента Республики Казахстан | |
Заключение Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 11 ноября 2010 года № 5-4-1457 по проекту Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе, рассмотрев проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (далее - законопроект), направленный на исполнение поручений Президента Республики Казахстан, данных на Антикоррупционном форуме 6 ноября 2008 года, концепцию законопроекта поддерживает и отмечает следующее.
Контроль и надзор органов государственной администрации, представляя собой одну из функций государственного управления с одной стороны, и способ обеспечения законности - с другой, всегда являлись одними из самых проблемных вопросов административного законодательства и с точки зрения институциональной организации и содержания этой деятельности, и с точки зрения процедурных вопросов контроля и надзора, и с точки зрения непосредственных контактов проверяющих и проверяемых. Указанная деятельность всегда связана с проявлением властных полномочий, определенными правовыми последствиями для подконтрольных и поднадзорных субъектов, что презюмирует возможность коррупционных правонарушений.
Данным законопроектом предусмотрено формирование единой правовой основы для общего регулирования вопросов осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных органов и закрепление ее основных принципов. При этом учитывая специфику отдельных сфер правового регулирования, особенности проведения контроля и надзора предлагается оставить в отраслевых законодательных актах.
Законопроектом установлены виды контроля и надзора, регламентируются вопросы осуществления проверок подконтрольных (поднадзорных) субъектов.
Кроме того, с целью обеспечения единообразного понимания в правоприменительной практике, в рамках законопроекта проводится разграничение понятий контроль и надзор.
Комитеты Мажилиса Парламента представили заключения по законопроекту, а депутаты Мажилиса внесли ряд предложений и замечаний, которые были тщательно рассмотрены на заседаниях рабочей группы и Комитета. Предложенные в законопроект поправки изложены в сравнительной таблице. Законопроект был приведен в соответствие с правилами юридической техники.
На основании изложенного. Комитет считает возможным внесение данного законопроекта на рассмотрение Мажилиса Парламента Республики Казахстан.
| Председатель Комитета | Р. Мукашев |
Пояснительная записка Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 30 сентября 2010 года № 13/972 к проекту Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
Проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (далее - законопроект) разработан в целях реализации пункта 24-3 Плана законопроектных работ Правительства на 2010 год.
Также законопроект направлен на исполнение поручений Президента Республики Казахстан, данных на Антикоррупционном форуме 6 ноября 2008 года.
Контроль и надзор органов государственной администрации, представляя собой одну из функций государственного управления, с одной стороны, и способ обеспечения законности - с другой, всегда являлись одними из самых проблемных вопросов административного законодательства и с точки зрения институциональной организации и содержания этой деятельности, и с точки зрения процедурных вопросов контроля и надзора, и с точки зрения непосредственных контактов проверяющих и проверяемых. Указанная деятельность всегда связана с проявлением властных полномочий, определенными правовыми последствиями для подконтрольных и поднадзорных субъектов, что презюмирует возможность коррупционных правонарушений.
Данным законопроектом предусмотрено формирование единой правовой основы для общего регулирования вопросов осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных органов и закрепление ее основных принципов. При этом, учитывая специфику отдельных сфер правового регулирования, особенности проведения контроля и надзора предлагается оставить в отраслевых законодательных актах.
Законопроектом установлены виды контроля и надзора, регламентируются вопросы осуществления проверок подконтрольных (поднадзорных) субъектов.
Кроме того, с целью обеспечения единообразного понимания в правоприменительной практике в рамках законопроекта проводится разграничение понятий «контроль» и «надзор».
Содержание и концепция законопроекта не противоречат Конституции Республики Казахстан и другим законодательным актам Республики Казахстан.
Реализация законопроекта не повлечет негативных правовых и социально-экономических последствий, а также не потребует дополнительных расходов из государственного бюджета.
| Премьер-Министр Республики Казахстан | К. Масимов |
Прогнозы
возможных экономических, социальных, правовых, экологических
последствий действия, принимаемого проекта Закона
«О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан»
Проект Закона «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (далее - законопроект) разработан во исполнение пункта 24-3 Плана законопроектных работ Правительства Республики Казахстан на 2010 год.
Данным законопроектом предусмотрено формирование единой правовой основы, для общего регулирования вопросов осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных органов и закрепление ее основных принципов. При этом учитывая специфику отдельных сфер правового регулирования, особенности проведения контроля и надзора предлагается оставить в отраслевых законодательных актах.
Кроме того, с целью обеспечения единообразного понимания в правоприменительной практике, в рамках законопроекта проводится разграничение понятий контроль и надзор.
Принятие законопроекта позволит:
- обеспечить стабильность законодательства о государственном контроле и надзоре;
- унифицировать процедуры проверок для различных государственных органов, проводимых как в отношении субъектов частного предпринимательства, так и в отношении государственных органов;
- определить основные принципы обеспечения прав проверяемых при проведении государственного контроля и надзора.
Реализация законопроекта не повлечет негативных правовых и социально-экономических последствий, а также не потребует дополнительных расходов из государственного бюджета.
Письмо Министерство образования и науки Республики Казахстан АО «Казахский гуманитарно-юридический университет» от 14 июля 2010 года № 1-16/01-1754
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № 8-1-10/Н-3275 от 29 июня 2010 года направляем заключение научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан».
| Председатель Правления | Т. Нарикбаев |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной правовой экспертизы законопроекта
ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ
(по представленным материалам)
| Виды объектов | Проект Закона Республики Казахстан |
| Наименование нормативного правового акта | «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» |
| Разработчик (головная организация) | Министерство юстиции Республики Казахстан |
| Материалы, предоставленные на экспертизу | Проект Закона Республики Казахстан, пояснительная записка |
| Эксперты, принимавшие участие в подготовке заключения | Баймаханов М.Т., д.ю.н., профессор академик HAH РК; Жиренчин К.А., д.ю.н., профессор; Нуртаев Р.Т., д.ю.н., профессор; Сарсембаев М.А., д.ю.н., профессор; Рахмитов Ф.М., к.ю.н. |
| Дата поступления | 01 июня 2010 года |
| Срок исполнения | 14 июня 2010 года |
ЭКСПЕРТНЫЕ ОЦЕНКИ
по отдельным параметрам
1. Оценка обоснованности и своевременности принятия законопроекта либо выработка научно обоснованных доводов об отсутствии необходимости или нецелесообразности принятия законопроекта
Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» (далее - законопроект) подготовлен во исполнение пункта 35 Плана мероприятий по исполнению поручений Главы государства, данных на Антикоррупционном форуме 6 ноября 2008 года, утвержденного Руководителем Администрации Президента от 13 ноября 2008 года № 32-29.475, а также пункта 14 Плана законопроектных работ Правительства на 2010 год.
Разработчики законопроекта акцентируют особое внимание на том обстоятельстве, что контроль и надзор органов государственной администрации, представляя собой одну из функций государственного управления с одной стороны, и способ обеспечения законности - с другой, всегда являлись одними из проблемных вопросов административного законодательства как с точки зрения институциональной организации и содержания этой деятельности, так и с точки зрения процедурных вопросов контроля и надзора, а также с точки зрения непосредственных контактов проверяющих и проверяемых.
В настоящее время большинством ученых и практиками признается, что надзор - наиболее узкое понятие, чем контроль. Традиционно в административно-правовой литературе считалось, что надзор заключается только в возможности проверки точного и единообразного исполнения законов гражданами и организациями, а в ходе контроля проверяется не только законность, но и целесообразность деятельности. Надзор производится по отношению к неподчиненным объектам, а контроль - к подчиненным. Утверждалось, что надзорные органы не могли вмешиваться в произодственно-хозяйственную и иную деятельность проверяемых, а контрольные - могли.
Сегодня во многом эти различия стерлись, и очень трудно разграничить надзорные и контрольные органы. Во всяком случае, контроль - действительно более широкое понятие, в ходе его государственные органы интересуются не только тем, не нарушен ли закон, но и тем, насколько умело, целесообразно и эффективно он использован. Надзор, заключается лишь в проверке законности чьей-либо деятельности, он является частью контроля.
Следует отметить большое количество надзорных органов. Некоторые из них могут быть самостоятельными, большинство же создается в системе министерств, государственных комитетов и ведомств. Чаще всего они называются инспекциями, хотя могут носить и другие названия (управления, комитеты, службы).
В это же время существует орган, основной задачей которого является, высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Это - Прокуратура Республики Казахстан - подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный орган.
Деятельность по контролю и надзору всегда связана с проявлением властных полномочий, определенными правовыми последствиями для подконтрольных и поднадзорных субъектов, что предполагает возможность коррупционных правонарушений.
Вместе с тем, в действующем законодательстве Республики Казахстан нет единого понимания государственного контроля и надзора. Зачастую в управленческой практике один государственный орган выполняет как контрольные, так и надзорные функции и их разграничение не имеет прикладного характера. Не закреплены на законодательном уровне различия осуществления государственного контроля и надзора в отношении государственных органов от субъектов частного предпринимательства, процедура их проведения, порядок применения системы управления рисками и т.д.
Таким образом, разработка законопроекта обусловлена необходимостью законодательного урегулирования вопросов государственного контроля и надзора, как в отношении государственных органов, так и субъектов частного предпринимательства.
Это предполагается осуществить, прежде всего, установлением единого понятийного аппарата в сфере государственного контроля и надзора, регламентированием прав и обязанностей проверяющих и проверяемых, закреплением гарантий от незаконного вмешательства, принципов их осуществления, нарушение которых влечет за собой признание их результатов незаконными.
В результате принятие законопроекта, по мнению разработчиков, позволит:
- обеспечить стабильность законодательства о государственном контроле и надзоре;
- унифицировать процедуры проверок для различных государственных органов, проводимых как в отношении субъектов частного предпринимательства, так и в отношении государственных органов;
- определить основные принципы обеспечения прав проверяемых при осуществлении государственного контроля и надзора.
В этой связи законопроект представляется своевременным, обоснованным и достаточно проработанным в правовом отношении.
Проект закона разработан в соответствии со статьей 61 Конституции Республики Казахстан, согласно которой основы и организации деятельности государственных органов должны отражаться в законах Республики Казахстан.
2. Оценка качества законопроекта и выработка предложений по его совершенствованию
Результаты научно-правовой экспертизы проекта таковы.
1. На взгляд экспертов, предмет проекта необходимо сузить до конкретного направления общественных отношений, например, предпринимательской деятельности, поскольку содержание законопроекта не отвечает требованиям обеспечения надлежащего регулирования всех контрольно-надзорных функций во всех сфера жизнедеятельности общества и государства. В связи с тем, что законопроект является новеллой для действующего права страны, эксперты считают целесообразным изменения концепции законопроекта в сторону обеспечения правового регулирования одной области взаимодействия государственных органов, негосударственных организаций и физических лиц. Опыт зарубежных стран показывает, что их законодатели предпочитают принимать детальные законы по конкретным направлениям государственного контроля и надзора. В частности, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 05 декабря 1998 года № 183-ФЗ «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки». Кроме того, в России предлагается принять Федеральный закон «Об общих принципах государственного контроля и надзора на потребительском рынке», в котором будут закреплены принципы и функции контроля и надзора, а также основные понятия: потребительский рынок, государственный контроль, государственный надзор и др. Аналогичным образом, на первом этапе законодательного регулирования процессов государственного контроля и надзора, эксперты считают в отечественных условиях необходимым начать с создания принципиальной основы такого контроля и надзора либо выбора конкретной области общественных отношений как экспериментальной площадки.
2. Согласно статье 1 законопроекта понятия «государственный контроль» и «государственный надзор» практически совпадают. Вместе с тем в теории государственного управления между данными понятиями имеются значительные различия. С помощью «государственного контроля» выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние. Этим контроль, в частности отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения.
3. Согласно подпункту 5) статьи 1 законопроекта под субъектами контроля и надзора - признаются проверяемые субъекты. Однако участники какого-либо процесса, чье существование, деятельность подвергаются внешнему воздействию являются объектами, в нашем случае, объектами проверок. Соответственно, данный термин требует своей доработки.
4. Статья 4 законопроекта гласит, что требования, предъявляемые к деятельности государственных органов, физических и юридических лиц, устанавливаются нормативными правовыми актами, а в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан, только законами Республики Казахстан, указами Президента Республики Казахстан и постановлениями Правительства Республики Казахстан. Эксперты считают некорректным ограничение ряда регуляторов деятельности объектов госконтроля и надзора в связи с существованием системы технического регулирования, которая в целом ряде случаев основана на технических регламентах, нормативах, которые согласно Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» не являются нормативными правовыми актами.
5. Введение в законодательство страны понятия «внутренний государственный контроль» требует определения иерархии в таком контроле среди государственных органов, учитывая, например, наличие государственной инспекции в Администрации Президента. Неясен механизм ответственности при выявлении нарушений нормативными правовыми актами, проверяемыми объектами в рамках внутреннего государственного контроля. Также эксперты считают неэффективным механизм проверки государственного органа «самого себя своими же силами», что приведет к низкому качеству правоприменительной практики законопроекта.
6. Поскольку законопроект в сфере государственного надзора не распространяется на прокурорский надзор, на взгляд экспертов, нецелесообразно его указывать в статье 7 законопроекта.
7. Статья 12 законопроекта, устанавливая систему оценки рисков, не дает четкого понимания ее функционирования, что создаст широкое поле для коррупционной деятельности.
8. Статья 15 законопроекта определяет предметом своего регулирования налоговые проверки с указанием конкретных статей Налогового кодекса, что не соответствует требованиям законодательства о нормативных правовых актах и юридической технике. Более того, статья 15 законопроекта резко сужает сферу применения законопроекта до деятельности органов государственного контроля и надзора в целях обеспечения исполнения налоговых обязательств объектов проверки, что требует корректировки основополагающих норм законопроекта и его названия.
9. Статья 17 законопроекта отражает системы государственной регистрации акта о назначении проверки только в сфере действия налогового законодательства, что не отвечает общей идеи законопроекта о проведении повсеместного государственного контроля и надзора.
10. Согласно статье 25 законопроекта должностные лица государственных органов при проведении контроля и надзора обязаны соблюдать законодательство Республики Казахстан, права и законные интересы проверяемых субъектов и проводить проверки на основании и в строгом соответствии с порядком, установленным настоящим Законом и (или) иными законами Республики Казахстан. В данном положении законопроекта заложено противоречие, поскольку термин «законодательство» в соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» поглощает понятие «закон».
11. Механизм обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор, заложенный в статью 28 законопроекта, заметно менее проработанный по сравнению с системой обжалования проверок. Представляется, это носит дискриминационный характер в отношении объектов государственного контроля и надзора, что запрещено статьей 14 Конституции страны.
2. Проверка на соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан. Выявление необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство при условии принятия данного законопроекта.
Законопроект направлен на создание единой правовой основы регулирования вопросов осуществления контрольно-надзорной деятельности государственных органов и закрепления ее основных принципов, т.е. дальнейшее укрепление института государства.
Унифицируя процедуры проверок для различных государственных органов, проводимых как в отношении субъектов частного предпринимательства, так и в отношении государственных органов, определяя основные принципы обеспечения прав проверяемых при осуществлении государственного контроля и надзора, тем самым законопроект отвечает интересам граждан и хозяйствующих субъектов.
В этой связи, экспертные оценки позволяют сделать вывод о соответствии законопроекта основным положения Конституции Республики Казахстан, провозгласившей Республику Казахстан «демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы» (статья 1).
Законопроект также не вступает в противоречие с обязательствами Республики Казахстан, взятыми в ходе заключения международных договоров с другими государствами.
3. Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы.
В решении задачи четкой правовой регламентации вопросов разграничения контрольных и надзорных функций государственных органов важное значение имеет уровень научной разработанности этой проблематики в современной юриспруденции.
В юридической науке проблема разграничения контрольных и надзорных полномочий и функций государства является одной из дискуссионных, в недостаточной мере разработанных и сложных проблем. Сложности и противоречивость в подходах к пониманию контроля и надзора состоят, с одной стороны, в отождествлении этих понятий, с другой - в разнопорядковости и разнородности объемов понятий государственного контроля и надзора.
Выдвигается предположение о том, что правильная дифференциация контрольных и надзорных полномочий государства должна основываться на учете дуалистической природы государства, суть которой сводится к тому, что государство в процессе воздействия на общественные отношения может выступать как в качестве непосредственного участника этих отношений, так и в роли универсального арбитра, выполняющего функции слежения за неукоснительным соблюдением действующего законодательства всеми его адресатами. То есть «критерием разграничения условного «статуса» государства в данном конкретном правоотношении является наличие непосредственного государственного интереса, состоящее в том, что государство в данном случае выступает не как инструмент общества, а как самостоятельный, обособленный субъект.
Рассматривая государство в качестве выделившейся из общества организации публичной власти, ученые правоведы недостаточно внимания уделяют проблеме разграничения «публичных» интересов на интересы общественные и непосредственно государственные. Признание того, что «общество» и «государство» не являются тождественными понятиями, неминуемо приводит к мысли о необходимости разграничения и соответствующих интересов, поскольку именно интерес является базой построения и анализа любых правоотношений.
Рассматривая надзор как проводимую государством проверку исполнения закона, нужно помнить, что закон представляет собой выражение воли общества (а не государства). Таким образом, надзор можно считать средством обеспечения и охраны интересов общества, надзор является уставной функцией организации «государство», посредством которой решаются задачи, поставленные перед этой организацией ее учредителем - обществом. Можно сказать, что государство в процессе осуществления надзора не обеспечивает свой интерес, оно выполняет функцию в интересах общества». (Е.В.Захаров «Контроль и надзор в системе государственного управления» - М. Право и политика. 2009 год, № 9, с. 186).
Приведенные научные выводы и положения в определенной степени высвечивают вопросы правильного разграничения контрольных и надзорных функций государства на основе анализа и обобщения круга защищаемых интересов в масштабах, соотносимых соответственно с интересами общества и государства. В процессе же надзора за неукоснительным исполнением и соблюдением норм действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов государство выступает в качестве защитника интересов общества, как его официальный представитель и гарант обеспечения состояния урегулированности и порядка в стране.
Следовательно, объем понятия государственного надзора намного шире, нежели понятие «контроль». Надзорные функции государства не могут быть подменены контрольными: здесь наличествуют субординарные отношения подчиненности контроля надзорной деятельности государства, с учетом того обстоятельства, что государство находится в подчиненном обществу статуарном положении.
В контексте вышеизложенных рассуждений, для улучшения качества законопроекта эксперты считают резонным в «Общих положениях» сформулировать понятия «публичный интерес» и «государственный интерес» и на основе таковых определений можно было бы уточнить цели и задачи государственного контроля и государственного надзора в законопроекте, поскольку без проведения отчетливой межи между публичным и государственным интересами трудно осуществить четкую дифференциацию между контрольными и надзорными функциями и полномочиями государства.
Разграничение контрольных функций государства от надзорных предполагает также принятие во внимание степень важности защищаемых интересов и в этом ключе рассуждений под функцию надзора подпадает защита интересов такой степени важности, которая требует непрерывного вмешательства органов по осуществлению надзора.
Также эксперты считают, что в законопроекте недостаточно выражена одна из важнейших функций контроля - функция социальной превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа по предупреждению правонарушений. Цель профилактики - выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.
При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели социальной превенции достигаются: а) в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении правонарушений и виновных лиц; б) при реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям; в) при проведении контрольным и органами конкретных профилактических мер.
Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений условий, которые их вызвали; разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и воспитательного характера; дача рекомендаций и обязательных указаний исполнительным органам по принятию соответствующих мер.
Представляется, что профилактика является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, основное назначение которой заключается в предупреждении возможных нарушений, определении мер по устранению условий, способствующих их совершению, а в случае обнаружения неправомерного поведения, приведении в действие соответствующих правоохранительных средств (см.: Еркингожакызы И. Взаимосвязь социального управления и контроля //. Вестник КазГУ. Серия юридическая. Алматы., 2008. № 1 (45).с. 145-146).
В законопроекте подпунктом 7) пункта 1 статьи 9 в качестве одного из принципов контроля и надзора определен «приоритет предупреждения перед наказанием», однако специальной статьи, раскрывающей функцию превенции контроля, не предусмотрено.
4-5. Оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных последствий принятия законопроекта. Определение возможной эффективности законопроекта.
С помощью контроля и надзора за содержанием и направленностью деятельности аппарата управления в целом, отдельных его частей обеспечивается исполнение правовых актов, регулирующих общественные отношения в различных сферах организации общественной жизни. Регулярный контроль повышает ответственность государственных служащих за своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе проведения контроля проверяется соответствие актов управления Конституции Республики Казахстан и другим законам, а в необходимых случаях принимаются меры к восстановлению такого соответствия.
Контроль играет важную роль в укреплении государственной дисциплины и законности при формировании органов государства, при планировании, реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий. Он - одно из важнейших средств предупреждения нарушений закона, обнаружения незаконных действий или ошибок при применении закона, одно из средств, необходимых для применения мер, способствующих строгому соблюдению закона в государственном аппарате.
С принятием законопроекта и достижением цели упорядочения контрольно-надзорной деятельности в стране эксперты вправе ожидать как улучшения качества оказания государственных услуг, так и повышения эффективности частного предпринимательства путем оптимизации процедуры проверок.
Это в свою очередь должно привести к уменьшению различного рода злоупотреблений в системе государственной и приравненной к ней службе, что позволит говорить о надлежащем институте государственной службы, обеспечивающему реализацию осуществляемых в стране реформ, которые являются важнейшими составляющими экономической и социальной инфраструктуры нашего общества.
В результате ускорения реформ обеспечивается более высокий материальный уровень всего населения страны, достигается цель повышения конкурентоспособности всего казахстанского общества.
6. Определение соответствия законопроекта основополагающим принципам права
По результатам представленной редакции законопроекта эксперты считают необходимым доработать проект с учетом требований Конституции Республики Казахстан (например, запрет на дискриминацию по каким бы то ни было основаниям).
7. Выявление международного опыта и оценка возможности его применения в определяемых законопроектом правоотношениях.
Законодательство зарубежных стран имеет широкий ряд актов, принятых в сфере государственного контроля и надзора.
Украина.
В Конституции Украины (редакция от 01.01.2006) слово «контроль» упоминается всего 10 раз, а «надзор»- 4 раза. Почти все упоминания термина «контроль» относятся к регулированию финансовой сферы, контролю расхода бюджетных средств государства. Так, например, статья 85 определяет контроль исполнения Государственного бюджета Украины как одну из функций Верховной Рады. А статья 98 Конституции Украины определяет, что «Контроль от имени Верховной Рады Украины над поступлением средств в Государственный бюджет Украины и их использованием осуществляет Счетная палата». Кроме финансовой сферы термин «контроль» упоминается в статье 101, которая определяет, что «Парламентский контроль над соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляет Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека». Что же касается термина «нагляд», то есть надзора, то, преимущественно, этот термин употребляется в связи с деятельностью прокуратуры. В статье 121, указывается, что для прокуратуры определяются следующие функции:
а) надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие (то есть надзор над действиями милиции, Службы Безопасности);
б) надзор над соблюдением законов при исполнении судебных решений в уголовных делах;
в) надзор над соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления.
Фактически, этим и определяются в Украине основы функции «прокурорского надзора».
Следует отметить, что термины «контроль» и «надзор» встречаются в украинских нормативно-правовых документах достаточно часто. Среди них содержатся различные нормативные акты, регулирующие разносторонние сферы контроля, в частности: «О государственном контроле над использованием и охраной земель», «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства», «О государственном контроле над международными передачами товаров военного назначения и двойного использования», «Об антидопинговом контроле в спорте», «Об осуществлении контроля над уплатой сбора на обязательное государственное пенсионное страхование и сбора на обязательное социальное страхование».
Закон «О государственном контроле над использованием и охраной земель» определяет правовые, экономические и социальные основы организации осуществления государственного контроля над использованием и охраной земель. Он направлен на обеспечение рационального использования и воссоздания природных ресурсов и охрану окружающей среды. В этом законе конкретно указан объект государственного контроля (статья 4): «Объектом государственного контроля над использованием и охраной земель являются все земли в пределах территории Украины». Далее статья этого закона указывает субъекты контроля - специальные уполномоченные органы исполнительной власти. Статья 9 конкретизирует субъекты контроля в зависимости от конкретной стороны объекта, который рассматривается. Это - Государственная инспекция по контролю над использованием и охраной земель, Государственная экологическая инспекция и Государственная служба охраны плодородности грунтов. В данном законе также используется термин «мониторинг» в отношении конкретного объекта, которым являются грунты украинских земель. То есть, прямо на состояние объекта контроля (плодородность грунтов) субъект контроля (специальные органы исполнительной власти) не влияет, присутствует пассивная форма контроля, применяются методы наблюдения и анализа. В рассматриваемом законе также раскрыты способы практической реализации государственного контроля (статья 9): проведение проверок, рассмотрение обращений физических и юридических лиц, участие в работе комиссий при принятии в эксплуатацию мелиоративных систем и рекультивированных земель, рассмотрение документации по землеустройству. Таким образом, можно сделать вывод, что в рассмотренном нормативно-правовом акте, определяющем функцию государственного контроля в сфере использования и охраны земель, конкретно выделены составляющие контроля: его субъекты, объект и способы реализации контроля.
